Sentenza n. 298/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi dei Presidenti delle Giunte

regionali della Toscana e dell'Abruzzo notificati rispettivamente il

28 agosto 1981, il 19 marzo 1982 e il 18 gennaio 1984, depositati in

cancelleria l'11 settembre 1981, il 29 marzo 1982 e il 30 gennaio

1984 ed iscritti al n. 35 del registro 1981, al n. 3 del Registro

1982 e al n. 1 del registro 1984 per conflitti di attribuzione sorti

a seguito:

a) del decreto del Presidente della Repubblica n. 2377,

notificato il 2 luglio 1981, con il quale è stato accolto il ricorso

straordinario dei signori Antonio e Francesco Intonti contro il piano

regolatore generale del comune di Orbetello;

b) del decreto del Presidente della Repubblica emesso il 31

luglio 1981, notificato il 19 gennaio 1982 con il quale è stato

accolto il ricorso straordinario proposto dai signori Giovanni e

Luigi Pomante per l'annullamento della delibera del Consiglio

regionale Abruzzo n. 226/9 del 13 marzo 1975;

c) del decreto del Presidente della Repubblica 4 maggio 1983,

notificato il 28 novembre 1983, con il quale è stato accolto il

ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da

Italo Lo Cascio e Farri Magda in

Lo Cascio;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 25 novembre 1986 il giudice

relatore Antonio Baldassare;

Uditi l'avvocato Alberto Predieri per le Regioni ricorrenti e

l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del

Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con i tre ricorsi citati in epigrafe le regioni Toscana e

Abruzzo contestano che lo Stato, con la decisione e l'eventuale

accoglimento del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica

avverso atti amministrativi regionali, invada le competenze

amministrative attribuite alle Regioni stesse dall'art. 118 Cost. e

pertanto sollevano presso questa Corte conflitto di attribuzione.

1.1. - In data 28 agosto 1981 la regione Toscana ha presentato

ricorso per conflitto di attribuzione in relazione al decreto del

Presidente della Repubblica, notificato il 2 luglio 1981, con cui si

accoglieva il ricorso straordinario al Capo dello Stato, presentato

da Antonio e Francesco Intonti, contro la delibera della Giunta

regionale della Toscana n. 9693 del 16 novembre 1977, concernente

l'approvazione del P.R.G. del comune di Orbetello. Nel ricorso la

Regione, rappresentata e difesa dell'avv. prof. Alberto Predieri, ha

lamentato l'invasione delle proprie competenze amministrative, come

configurate dall'art. 118 Cost. e, in connessione con questo, dagli

artt. 4 e 81 del d.P.R. n. 616 del 24 luglio 1977 relativo al

trasferimento alle Regioni di funzioni statali.

1.2. - Identico ricorso ha presentato la regione Abruzzo,

anch'essa rappresentata a difesa dall'avv. prof. Alberto Predieri, a

seguito dell'emanazione del d.P.R. 31 luglio 1981, che accoglieva il

ricorso straordinario al Capo dello Stato proposto da Giovanni e

Luigi Pomante avverso la delibera della Giunta regionale abruzzese n.

226/9 del 13 marzo 1975, approvativa del P.R.G. del comune di Roseto

degli Abruzzi. Contro tale d.P.R., che soltanto il 19 gennaio 1982 è

stato notificato alla Regione, quest'ultima, in data 19 marzo 1982,

ha proposto ricorso per conflitto di attribuzione, con cui si

presentava, tra l'altro, istanza di sospensione del provvedimento

impugnato, successivamente rinunziata (ord. n. 120/1983 di questa

Corte). Nel merito la regione Abtruzzo ha dedotto le medesime ragioni

prospettate nel ricorso di cui al punto precedente.

1.3. - In data 18 gennaio 1984 la regione Toscana, rappresentata e

difesa dall'avv. prof. Alberto Predieri, ha proposto un altro ricorso

dall'identico contenuto dei precedenti in relazione al d.P.R. del 4

maggio 1983, notificato il 28 novembre 1983, che accoglieva il

ricorso straordinario al Capo dello Stato proposto da Italo Lo Cascio

e Magda Farri Lo Cascio contro la stessa delibera della giunta

regionale Toscana approvativa del P.R.G. del comune di Orbetello già

menzionata al punto 1.1.

1.4. - Rispetto a tutti e tre i ricorsi si è costituito in

giudizio lo Stato, attraverso il Presidente del Consiglio dei

Ministri pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. generale dello

Stato Giorgio Azzariti. Questi, oltre a negare nel merito la pretesa

invasione delle competenze amministrative costituzionalmente

spettanti alle Regioni, ha sollevato preliminarmente, nei soli

confronti del ricorso presentato dalla regione Abruzzo, un'eccezione

di tardività del ricorso medesimo.

1.5. - Poiché i ricorsi hanno identico contenuto ed identico

oggetto, i relativi giudizi vengono riuniti per essere discussi e

decisi congiuntamente.

2. - Partendo dalla presupposizione, peraltro da tempo pacifica in

giurisprudenza e in dottrina, che la decisione del ricorso

straordinario al Presidente della Repubblica sia un atto

amministrativo, e non giurisdizionale, e argomentando che non può

neppure esser configurata come atto di controllo, a pena di un

evidente contrasto con l'art. 125 Cost., le Regioni ricorrenti

pongono a base del loro ricorso la convinzione che si sia di fronte

ad un atto rientrante nell'amministrazione attiva dello Stato, che,

se formalmente è imputabile al Presidente della Repubblica, contiene

tuttavia una decisione propria del Governo centrale, individuato ora

nel Ministro competente ora nell'intero Consiglio dei Ministri. Come

tale, sostegno le Regioni ricorrenti, quando ha ad oggetto atti

regionali, la decisione governativa sul ricorso straordinario invade

illegittimamente le competenze amministrative costituzionalmente

attribuite alle Regioni, essenzialmente per quattro ordini di

ragioni:

a) essendo un atto di amministrazione attiva, l'ambito di

competenza del ricorso straordinario dev'esser individuato in base

alle comuni norme che distribuiscono le funzioni pubbliche fra lo

Stato e le Regioni, identificabili in particolare nell'art. 118 Cost.

e negli articoli 4 e 81 (trattandosi di urbanistica) del d.P.R. n.

616/1977;

b) gli atti amministrativi regionali non possono rientrare tra i

possibili oggetti del ricorso straordinario in quanto non v'è

traccia alcuna di un potere in qualche modo assimilabile alla

decisione di tale ricorso nelle materie attribuite alle Regioni dagli

artt. 117 e 118 Cost., né nelle competenze relative all'urbanistica

ex art. 81 d.P.R. n. 616/1977 e neppure nell'art. 4 di questo stesso

decreto, laddove si dice che nelle materie trasferite o delegate alle

Regioni lo Stato conserva soltanto le funzioni attinenti ai rapporti

internazionali e con la C.E.E., alla difesa nazionale e alla pubblica

sicurezza, nonché quelle di indirizzo e coordinamento (nelle quali

non può certo rientrare l'atto in questione, essendo questo un atto

puntuale, specifico e non diretto a formulare direttive per la

garanzia di esigenze unitarie);

c) pur se non è più collegabile alla sua originaria natura di

istituto di "giustizia ritenuta del sovrano", il

ricorso straordinario è nondimeno "consustanzialmente strutturato

come ricorso presentato al vertice della gerarchia"

e, come tale, non può essere ammesso laddove non possono darsi

relazioni comportanti una qualche gerarchia, come nei rapporti tra

Stato e Regioni;

d) essendo attualmente disciplinato dal capo III del Decreto

Legislativo delegato n. 1199 del 24 novembre 1971 e dovendosi

interpretare quest'ultimo in armonia con la relativa legge di delega

(precisamente con l'art. 4 L. 18 marzo 1968 n. 249, come modificato

dall'art. 6 L. 28 ottobre 1970 n. 775), la quale fa riferimento

soltanto a procedimenti e atti amministrativi dello Stato, il ricorso

straordinario al Presidente della Repubblica può avere ad oggetto

esclusivamente gli atti amministrativi statali, non già quelli

regionali.

Sulla scorta di tali argomenti le Regioni ricorrenti chiedono, in

via principale, che il ricorso straordinario al Presidente della

Repubblica sia considerato atto invasivo delle competenze

amministrative costituzionalmente attribuite alle Regioni tutte le

volte che lo si intenda estendere agli atti amministrativi regionali.

Prospettano, inoltre, condizionatamente all'eventualità che dovesse

ritenersi ammissibile tale estensione, il dubbio che le disposizioni

comprese nel capo III del decreto Legislativo delegato n. 1199/1971

possano esser considerate costituzionalmente illegittime sia per

violazione dell'art. 118 Cost., alla luce delle considerazioni già

fatte, sia per violazione dell'art. 76 Cost., in quanto viziate per

eccesso di delega rispetto a una legge che intendeva conferire al

Governo l'esercizio di un potere legislativo limitato ai procedimenti

amministrativi statali.

3. - Nei suoi atti di costituzione, pur non contestando

minimamente la natura del ricorso straordinario come atto formalmente

amministrativo, la Avvocatura dello Stato ne giustifica l'estensione

agli atti regionali in quanto competenza propriamente statale

espressiva di un potere onnicomprensivo che, al pari

dell'annullamento governativo d'ufficio di cui all'art. 6 della legge

comunale e provinciale, appare diretto a tutelare, non già specifici

settori amministrativi, ma il carattere unitario del complessivo

ordinamento dell'Amministrazione Pubblica, statale quanto regionale.

Per dimostrare il proprio assunto l'Avvocatura dello Stato

contrappone alle Regioni ricorrenti quattro ordini di motivi

esattamente contrari a quelli proposti dalle parti avverse:

a) la competenza a decidere ricorsi straordinari su atti

amministrativi regionali non può essere dedotta dalle disposizioni

che, in relazione a determinare materie, attribuiscono competenze di

amministrazione attiva alle Regioni, poiché il potere di decidere

ricorsi straordinari è così poco configurabile come potere

implicito alle competenze di amministrazione attiva che per

l'attribuzione al Presidente della regione Siciliana di un potere del

genere si è resa necessaria una specifica norma costituzionale (art.

23 St. Sic.);

b) se fine comune di tutti i ricorsi amministrativi è quello

dell'eliminazione dei torti subiti dai ricorrenti, occorre però dire

che, mentre nei ricorsi ordinari questo fine di giustizia è

strumentale al perseguimento dello specifico fine pubblico affidato

alla cura delle singole amministrazioni, nel ricorso straordinario,

invece, il fine di giustizia è quello perseguito in via esclusiva,

tanto che la relativa decisione, pur se è atto formalmente e

soggettivamente amministrativo, in nulla differisce, nella sostanza,

dagli atti giurisdizionali: pertanto, per questa sua specifica

"funzione giustiziale", la quale appare tanto pregnante da

influenzarne potentemente la configurazione legislativa

(giurisdizionalizzazione del procedimento, alternatività al ricorso

giurisdizionale, ecc.), il ricorso straordinario è un rimedio

rientrante nel sistema di tutela dei diritti e degli interessi

legittimi previsto dall'art. 113 Cost., che, se trovasse una

preclusione di fronte agli atti amministrativi regionali, oltre a

ledere inderogabili esigenze unitarie, sarebbe causa di gravi

disarmonie del sistema, se non di violazione della Costituzione;

c) non si può invocare la mancanza di un rapporto gerarchico

fra Stato e Regione come motivo preclusivo del ricorso straordinario

verso gli atti amministrativi regionali, poiché proprio l'assenza di

ogni forma di gerarchia fra l'autorità emanante l'atto oggetto di

impugnazione e l'autorità decidente è uno dei caratteri peculaiari

del ricorso straordinario, che lo distingue anzi per questo aspetto

da altri ricorsi amministrativi;

d) non può ammettersi alcun dubbio sulla conformità del d.P.R.

n. 1199/1971, capo III, rispetto alla corrispondente legge di delega,

poiché questa fa espressamente riferimento a "tutti i singoli

procedimenti amministrativi nei vari settori" e fra tali procedimenti

rientra sicuramente anche quello relativo al ricorso straordinario.

Sulla base di questo argomento, l'Avvocatura dello Stato conclude

sia per il rigetto del ricorso, si per l'infondatezza del dubbio di

legittimità costituzionale prospettato dalle parti ricorrenti, tanto

più che la relativa questione sarebbe pure irrilevante, in ragione

del fatto che l'applicabilità del ricorso straordinario agli atti

amministrativi regionali, lungi dall'esser stata introdotta dal

d.P.R. n. 1199/1971 (che ha solo innovato il procedimento), era "già

pacificamente ammessa sulla base della normativa e, secondo alcuni,

della consuetudine costituzionale precedente".

4. - Le regioni Toscana e Abruzzo hanno presentato il 12 novembre

1986 una memoria, nella quale, oltre a ribadire i motivi già dedotti

nei ricorsi, replicano in particolare che:

a) è inconferente ogni argomento dell'Avvocatura dello Stato,

come ad esempio quello desunto della

previsione dell'art. 23 St. Sic., che sembra presupporre che le

Regioni rivendichino per sé il potere di decidere ricorsi

straordinari avverso i propri atti amministrativi, mentre il vero

fulcro del ricorso è la diversa idea che, in base alla Costituzione,

il potere di decidere ricorsi straordinari, di sicurezza spettanza

dello Stato, abbia un ambito di competenza limitato agli atti

amministrativi statali, e non possa perciò estendersi a quelli

regionali;

b) a prescindere dall'insostenibile e ambigua definizione del

ricorso in questione come atto amministrativo diretto a fini di

giustizia o "giustiziale", supporre che il ricorso straordinario

partecipi del sistema di tutela dei diritti e degli interessi

legittimi facente capo all'art. 113 Cost. comporta, contro l'ormai

pacifica opinione generale, che esso abbia natura sostanzialmente, se

non anche formalmente, giurisdizionale;

c) sembra contraddittorio, come fa l'Avvocatura dello Stato,

definire nei termini ora ricordati e criticati il ricorso

straordinario e, nello stesso tempo, applicare ad esso i criteri

enunciati dalla giurisprudenza costituzionale in relazione al potere

di annullamento di ufficio ex art. 6 L. com. e prov., cioè a un atto

di amministrazione attiva e, anzi, di alta amministrazione;

d) non sembra potersi minimamente, al fine di respingere il

dubbio di costituzionalità sul d.P.R. n. 1199/1971, che il ricorso

straordinario contro atti regionali sarebbe legittimato da altre

leggi, dalla prassi e dalla giurisprundenza, al punto da far parte di

un "diritto vivente" intangibile da parte della Corte costituzionale.

5. - Alla pubblica udienza del 25 novembre 1986, dopo che il

giudice Antonio Baldassare ha svolto la relazione, l'avv. Alberto

Predieri ha insistito per l'accoglimento del ricorso e l'avvocato

dello Stato Giorgio Azzariti ha rinnovato la richiesta del rigetto,

rinunziando tuttavia all'eccezione di tardività relativa al ricorso

della regione Abruzzo. Considerato in diritto

1. - Con i ricorsi introduttivi dei presenti giudizi, riuniti in

un'unica decisione per l'identità dell'oggetto, le regioni Toscana e

Abruzzo lamentano che lo Stato, estendendo agli atti amministrativi

regionali il proprio potere di decisione dei ricorsi straordinari al

Presidente della Repubblica, invade le competenze amministrative

riservate alle Regioni dall'art. 118 Cost., in relazione con gli

artt. 4 e 81 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, concernente il

trasferimento e la delega alle Regioni di funzioni amministrative

dello Stato.

A motivo delle loro richieste le predette Regioni pongono la

convinzione che il ricorso straordinario sia una atto rientrante

nell'amministrazione attiva statale e, come tale, non potrebbe

riguardare gli atti regionali, considerato che di esso non v'è

traccia alcuna in nessuna delle disposizioni che definiscono le

competenze amministrative dello Stato nelle materie attribuite alle

Regioni ovvero in quelle trasferite o delegate alle stesse.

2. - I ricorsi sono infondati.

Come questa Corte ha più volte affermato (sentenze n. 31/1975, n.

148/1982), il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è

un istituto singolare, anomalo, che unisce a spiccati caratteri

amministrativi un procedimento contenzioso sui generis finalizzato

alla risoluzione non giurisdizionale di un conflitto concernente la

legittimità di atti amministrativi definitivi.

L'attuale disciplina legislativa, contenuta nel capo III (artt. 8

e 15) del d.P.R. 24 novembre 1971 n. 1199 (Semplificazione dei

procedimenti in materia di ricorsi amministrativi), ha conservato la

natura del tutto atipica che quest'istituto ha assunto sin dall'epoca

della monarchia costituzionale. Essa, infatti, ne conferma il

carattere di rimedio straordinario contro eventuali illegittimità di

atti amministrativi definitivi, che i singoli interessati possono

attivare con modica spesa, senza il bisogno dell'assistenza

tecnico-legale e con il beneficio di termini di presentazione del

ricorso particolarmente ampi (artt. 8 e 9). La sua procedura prevede

che l'istruttoria sia svolta dai Ministeri competenti o, in mancanza

di questi, dalla Presidenza del Consiglio (art. 11), i quali, quando

si tratta di atti amministrativi emanati da enti diversi dello Stato,

possono avvalersi, e di fatto risulta che ciò non avvenga, della

più piena collaborazione di questi ultimi. La decisione è adottata

nella forma tipica degli atti governativi, il decreto del Presidente

della Repubblica, su proposta del Ministro competente (che poi

controfirma l'atto), previo conforme parere del Consiglio di Stato

(solo nel caso in cui il Ministro intenda proporre una pronunzia

difforme rispetto a quest'ultimo parere, il d.P.R. è adottato su

deliberazione del Consiglio dei Ministri, che deve essere sorretta da

un'adeguata motivazione circa la diversa interpretazione del diritto

seguita) (art. 14). Il d.P.R., al pari di ogni atto del Governo è

poi sottoposto al visto della Corte dei conti.

Il carattere amministrativo del procedimento risulta tuttavia

temperato dall'esigenza derivante dal fatto che si è pur sempre in

presenza di un meccanismo di risoluzione di una controversia avente

ad oggetto il riconoscimento di diritti o di interessi legittimi e,

soprattutto, in considerazione di una caratteristica peculiare

dell'istituto: la sua alternatività, peraltro attenuata nel tempo,

rispetto al ricorso giurisdizionale. Beninteso, siffatti caratteri

non sono tali da far tramutare il ricorso straordinario in un

procedimento formalmente e/o sostanzialmente giurisdizionale e,

quindi, in una dichiarazione del diritto diretta a far stato fra le

parti e pronunziata da un organo istituzionalmente imparziale.

Prova ne sia che, tanto per ricordare gli elementi più

importanti, la complessività disciplina legislativa del procedimento

manca di alcune fondamentali caratteristiche delle attività

giurisdizionali, quali, ad esempio, la bilateralità del

contraddittorio, una qualsiasi garanzia di difesa tecnica,

l'imparzialità istituzionale dell'organo decidente.

Nondimeno, in considerazione delle predette esigenze, la

legislazione e la giurisprudenza, compresa quella di questa Corte, si

sono sforzate di stabilire sostanziali parallelismi e sicuri raccordi

con l'attività giuridizionale. I principali fra questi sono, oltre

al carattere contenzioso del procedimento, la facoltà dei privati -

cui questa Corte con sentenza n. 148/1982 ha equiparato gli enti

pubblici non statali autori dell'atto impugnato - di chiedere in

limine litis la trasportazione della controversia nella sede

giurisdizionale e quella di impugnare presso il giudice

amministrativo la decisione del ricorso per vizi di forma o di

procedimento, nonché l'estensione allo stesso ricorso straordinario

del rimendio della revocazione e dell'azione giudiziaria di fronte al

giudice ordinario.

Se la previsione di tali garanzie, come ha riconosciuto questa

Corte (sentenza n. 78/1986), rende il ricorso straordinario non

incompatibile con l'art. 113 Cost., non può tuttavia comportare

l'effetto di integrarlo, come sostiene l'Avvocatura dello Stato, nel

sistema di tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi

legittimi verso gli atti della Pubblica Amministrazione facente capo

allo stesso art. 113. Tantomeno ciò appare sostenibile ove si voglia

alludere a una pretesa costituzionalizzazione del ricorso

straordinario, considerato che attualmente è nella piena libertà

del legislatore ordinario stabilire una disciplina positiva

sostanzialmente diversa da quella vigente oppure conservare intatta

quella attuale o, finanche, decretare l'abolizione dell'istituto

stesso. In realtà, il ricorso straordinario al Presidente della

Repubblica, come da tempo riconoscono senza contrasto alcuno

giurisprudenza e dottrina, è un procedimento amministrativo di

secondo grado, attivabile su ricorso dei singoli interessati, di

carattere spiccatamente contenzioso ed avente ad oggetto atti

amministrativi definitivi: si tratta, dunque, di un atto

amministrativo, le cui singolari peculiarità non possono comunque

indurre l'interprete a configurarlo come una sorta di ircocervo

giuridico.

3. - Sulla base dei caratteri appena descritti risulta chiaramente

come il ricorso straordinario, se non può essere minimamente

assimilato ad atti di tipo giurisdizionale o "paragiurisdizionale",

non può tuttavia essere definito neppure come atto di

amministrazione attiva.

È, certo, vero che la decisione del ricorso è giuridicamente

imputabile ad un organo politico-amministrativo, mentre l'intervento

del Consiglio di Stato è pur sempre costituito da un parere, che,

anche se rappresenta normalmente il contenuto della decisione, è

comunque, dal punto di vista giuridico, espressione di una funzione

consultiva obbligatoria, ma non vincolante. Ed è altrettanto vero

che questo carattere appare addirittura accentuato nel caso, in

verità di rarissima evenienza, in cui gli organi di governo

intendano discostarsi dal parere del Consiglio di Stato e adottino in

conseguenza un'apposita deliberazione del Consiglio dei Ministri,

vale a dire una decisione dell'organo supremo di direzione

politico-amministrativa. Tuttavia, tanto nella sua forma più comune

quanto sotto specie di autotutela (com'è nel caso dell'annullamento

d'ufficio del governo a norma dell'art. 6 1. com. e prov.),

l'amministrazione attiva è caratterizzata nella sua essenza dal

perseguimento degli specifici fini e dalla soddisfazione dei

particolari interessi che la legge attribuisce alle singole

amministrazioni pubbliche.

In parole diverse, per far riferimento al caso di specie, altro è

curare nel modo migliore gli assetti urbanistici, altro è dirimere i

conflitti insorgenti nella materia urbanistica: nel primo caso si è

di fronte a un'attività della Pubblica Amministrazione di natura

discrezionale diretta allo specifico fine predeterminato dalla legge,

nel secondo ricorre invece un'attività di pura e semplice

applicazione del diritto oggettivo o, comunque, un'attività diretta

a soddisfare un interesse generale diverso da quelli attribuiti alle

singole amministrazioni. E che quest'ultimo sia il caso in questione

è dimostrato tanto dal fatto che gli organi decidenti, pur essendo

istituzionalmente i massimi organi di direzione

politico-amministrativa, sono tenuti nella specie a motivare sul

punto di diritto, quanto dal fatto che la sezione (o la commissione

speciale) del Consiglio di Stato investita del parere possa rimettere

la questione alla Adunanza Generale onde evitare "contrasti

giurisprudenziali" (potere, quest'ultimo, che è parallelo a quello

del Presidente del Consiglio di Stato di deferire alla stessa

Adunanza la risoluzione di questioni di massima particolarmente

importanti) (art. 12 d.P.R. n. 1199/1971). Del resto è proprio

questo profilo che giustifica e rende razionale il particolare

sistema di gravami relativo al ricorso straordinario, prima

accennato.

In ragione dell'aspetto ora considerato il ricorso straordinario

si distingue nettamente dai ricorsi amministrativi

ordinari e da altre espressioni di amministrazione attiva in forma

contenziosa. Si tratta di una distinzione che non è

vanificata neppure nel caso in cui il Consiglio dei Ministri adotti

un'autonoma decisione sul ricorso straordinario in

difformità dal parere del Consiglio di Stato. Quest'ultima, infatti,

va letta come una clausola di salvaguardia che il

Governo, nella sua più comprensiva collegialità, cioè come

Consiglio dei Ministri, può attivare quando, a suo giudizio,

sia prospettata una decisione del caso concreto che possa arrecare

pregiudizio al buon andamento della Pubblica

Amministrazione o all'indirizzo politico. Si tratta di una clausola

contro il cui possibile esercizio abusivo valgono

peraltro i ricordati mezzi di impugnazione e la cui previsione

normativa se da un lato preclude ogni possibilità di

configurare il ricorso straordinario come atto formalmente o

sostanzialmente giurisdizionale, dall'altro lato si

armonizza perfettamente con le forme di garanzia rappresentate dai

principi costituzionali vigenti sulle attività amministrative,

attività fra le quali indubbiamente rientra, seppure in una

posizione del tutto peculiare, il ricorso straordinario al Presidente

della Repubblica.

Va comunque sottolineato, conclusivamente, che, non rientrando il

ricorso straordinario tra le forme di amministrazione attiva, è del

tutto vano, oltreché inconferente, cercare il fondamentale normativo

del relativo potere di decisione avverso gli atti amministrativi

regionali nelle disposizioni di legge che ripartiscono i compiti di

amministrazione attiva fra lo Stato e la Regione, segnatamente

nell'art. 118 Cost. in connessione con l'art. 117 Cost. e con gli

artt. 4 e 81 del d.P.R. n. 616/1977. Così come sarebbe vano e

inconferente, del resto, cercarne il fondamento nell'art. 125 Cost.,

considerato che il ricorso straordinario non può esser configurato

come un atto di controllo, mancando, nel caso, ogni possibilità di

concepire in generale un rapporto di vigilanza o di supervisione tra

l'autorità investita della decisione del ricorso e le autorità di

volta in volta emananti l'atto amministrativo dedotto nella

controversia.

4. - L'originaria e antica linfa che faceva vivere il ricorso

straordinario come una sorta di prerogativa di grazia concessa al

monarca, in quanto capo e personificazione vivente dell'apparato

governativo-amministrativo, se non scorre più come un tempo in un

istituto che ha totalmente perduto la lontana configurazione di

strumento equitativo, non ha tuttavia cessato di fluire del tutto.

L'"eccezionalità" un tempo rivestita da una forma di intervento

extra juris ordinem, si è tradotta oggi nell'assoluta atipicità di

un procedimento amministrativo di secondo grado, imputato al più

elevato organo dell'amministrazione pubblica (il Governo), che,

intervenendo quando la funzione amministrativa attiva ha già

esaurito il suo corso e si è concretizzata in provvedimenti

definitivi, assicura la risoluzione non giurisdizionale di una

controversia in sede amministrativa del tutto straordinaria.

La permanenza attuale di una ragione giustificativa di tale

istituto non sta, dunque, nella sua improbabile natura di appello al

sovrano o al vertice amministrativo. Sta piuttosto nel fatto che il

ricorso straordinario costituisce, per la Pubblica Amministrazione,

un mezzo ulteriore di garanzia della legalità e dell'imparzialità

della propria azione - che, insieme al buon andamento, sono pur

sempre i valori costituzionali supremi cui deve ispirarsi l'attività

amministrativa - e, per i cittadini, come ha già detto questa Corte

(sentenza n. 78/1966), uno strumento aggiuntivo, rispetto a quelli

ordinari, di tutela dei propri diritti soggettivi e interessi

legittimi, la cui adeguata protezione rappresenta un valore

altrettanto primario e, in un certo senso, speculare rispetto a

quelli precedentemente ricordati.

Sotto tale profilo, appaiono effettivamente collaterali gli

argomenti relativi al supposto collegamento diretto del ricorso

straordinario con il carattere sostanziamente unitario della Pubblica

Amministrazione, di cui il Governo è in ultima istanza garante e

tutore. Mentre determinanti sembrano piuttosto, ai fini

dell'affermazione della compatibilità dell'istituto in questione con

l'autonomia amministrativa costituzionalmente attribuita alle

Regioni, tanto le garanzie che assistono la decisione del ricorso

stesso quanto i mezzi assicurati alle Regioni medesime per tutelare

la propria autonomia amministrativa di fronte ad un procedimento

statale come quello del ricorso straordinario. Tra le prime assume

particolare rilievo il ruolo svolto dal parere del Consiglio di

Stato, più precisamente dall'intervento sostanziale di un organo,

nella specifica funzione considerata, legittima notoriamente la

propria azione in funzione di garanzia della legalità complessiva

dell'azione amministrativa e dell'interesse pubblico generale, non

già di quelli settoriali (fossero anche quelli strettamente

governativi o dell'apparato statale contrapposti a quelli delle

Regioni e degli enti locali). Fra le altre garanzie, cioè fra quelle

previste a tutela dell'autonomia amministrativa regionale, rilevano

invece i numerosi strumenti legislativi e giurisprundenziali che, in

definitiva, hanno pienamente legittimato il ricorso straordinario

sotto tale profilo garantendo una sostanziale volontarietà

dell'accettazione di tale rimedio, non solo da parte degli

interessati, ma anche da parte dei controinteressati, compresa

l'autorità non statale che abbia emanato l'atto impugnato (per

tacere della possibilità giuridica, per questi ultimi, di porre

riparo agli ventuali vizi di legittimità mediante i già ricordati

mezzi di impugnazione).

Più in particolare, sotto l'aspetto da ultimo considerato,

occorre ricordare che questa Corte, nel dichiarare la competenza

dello Stato ad essere titolare delle attività istruttorie relative

ai ricorsi straordinari (sentenza n. 31/1975), ha espressamente

ammesso la possibilità, quando se ne dia il caso, della più piena

collaborazione alle predette attività da parte delle Regioni

interessate.

Del resto, ad essere realistici, quando ad essere impugnato è un

atto amministrativo regionale, l'unica via che si

apre al ministero competente per compiere l'istruttoria è quella di

sollecitarla all'amministrazione regionale che ha

emanato l'atto, chiedendo a questa la documentazione necessaria, le

notizie rilevanti e le deduzioni del caso. Inoltre, va

pur detto che nei suoi più recenti pareri lo stesso Consiglio di

Stato ha ammesso la possibilità per le Regioni di accedere

direttamente alla funzione consultiva del Consiglio medesimo

chiedendo pareri spontaneamente e senza

l'intermediazione altrui. In terzo luogo, come si è già ricordato,

ancora questa Corte, nel dichiarare l'illegittimità

costituzionale dell'art. 10 del d.P.R. n. 1199/1971 nella parte in

cui ometteva di considerare gli enti pubblici non statali

fra i titolari della facoltà di trasposizione del ricorso

straordinario nella sede giurisdizionale (sentenza n. 148/1/982), ha

equiparato ai controinteressati, sotto questo profilo, anche le

Regioni che hanno emanato l'atto impugnato. In quarto

luogo, l'art. 10 del d.P.R. n. 1199/1971, in conformità del resto

con una precedente pronunzia di questa Corte (sentenza n. 1/1964), ha

previsto che i controinteressati, e quindi anche la Regione che abbia

emanato l'atto impugnato, possano attivare i comuni mezzi di gravame

(seppure per i soli errores in procedendo) contro la decisione del

ricorso straordinario. Infine, l'art. 13 del d.P.R. n. 1199/1971 fa

comunque salvi anche in caso di accoglimento del ricorso

straordinario gli ulteriori provvedimenti, compresa la mera modifica

dell'atto impugnato, che le amministrazioni pubbliche competenti,

statali o regionali che siano, intendano adottare.

Da tutto ciò risulta che - in parte per via legislativa, in parte

per via pretoria - si è venuto creando un sistema positivo che, pur

se conserva la titolarità della decisione del ricorso straordinario

allo Stato e, in particolare, al Governo, lascia tuttavia alla

Regione, quando oggetto dello stesso ricorso siano atti

amministrativi regionali, la piena padronanza degli interessi e degli

strumenti di tutela collegati all'autonomia amministrativa che l'art.

118 Cost. le garantisce. Pertanto, la sfera di attribuzione

costituzionalmente assegnata alle Regioni non può ritenersi lesa

dalla spettanza allo Stato del potere di decisione dei ricorsi

straordinari al Presidente della Repubblica avverso atti

amministrativi regionali.

5. - Nel corso del giudizio per conflitto di attribuzione tutte e

tre le Regioni ricorrenti hanno prospettato il dubbio che, una volta

che il capo III (artt. 8 e 15) del d.P.R. 24 novembre 1971 n. 1199

(Semplificazione dei procedimenti in materia di ricorsi

amministrativi) fosse interpretato come è stato appena fatto, vale a

dire nel senso di considerare ammissibile l'estensione del ricorso

straordinario agli atti amministrativi regionali, questo stesso

gruppo di disposizioni potrebbe esser ritenuto incostituzionale per

violazione sia dell'art. 118 Cost., sia delle norme che vincolano il

legislatore delegato al rispetto della materia e dei principi

determinati dalla delega stessa (art. 76 Cost.). Quest'ultimo vizio,

in particolare, risulterebbe evidente, a giudizio delle Regioni

ricorrenti, dal confronto del predetto capo III del d.P.R. n.

1199/1971 con l'art. 4 della legge 18 marzo 1968 n. 249 (Delega al

Governo per il riordinamento dell'amministrazione dello Stato, per il

decentramento delle funzioni e per il riassetto delle carriere e

delle retribuzioni dei dipendenti statali), come modificato dall'art.

6 della legge 28 ottobre 1970 n. 775: mentre il decreto delegato

estenderebbe il procedimento per il ricorso straordinario anche agli

atti amministrativi regionali, la legge delega, come appare

evidentemente pur dal suo titolo, si riferirebbe invece soltanto a

procedimeni statali.

5.1. - Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (e.g.

sent. n. 68/1961, ord. n. 73/1965, sent. n. 195/1972, sent. n.

122/1976), è ben possibile sollevare una questione di

costituzionalità nel corso di un giudizio per conflitto di

attribuzione, sempreché il sospetto di illegittimità costituzionale

non riguardi l'oggetto stesso del conflitto, ma concerna una

questione logicamente pregiudiziale rispetto a quella di cui si

sostanzia il conflitto stesso. Se così non fosse, si produrebbe

peraltro una sostanziale vanificazione del termine previsto per la

proposizione dei ricorsi nei giudizi di legittimità costituzionale

in via di azione (art. 32, secondo comma, L. n. 87 del 1953). Sulla

base di tale premessa, mentre non c'è dubbio alcuno che dei due

profili sollevati quello relativo al presunto eccesso di delega del

capo III del d.P.R. 1199/1971 rispetto all'art. 6 L. 775/1970 dia

corpo a una questione distinta da quella attinente al conflitto di

attribuzione e astrattamente pregiudiziale rispetto allo stesso, al

contrario il profilo relativo alla pretesa violazione dell'art. 118

Cost. costituisce l'oggetto stesso ed esclusivo del conflitto

medesimo. Si tratta, dunque, in quest'ultimo caso, di una questione

di interpretazione risolvibile nell'ambito del processo logico di

definizione delle competenze oggetto del conflitto. Come tale, la

questione di costituzionalità del capo III del d.P.R. n. 1199/1971

in relazione all'art. 118 Cost. è inammissibile.

5.2. - Quanto alla questione di costituzionalità sollevata,

sempre con riguardo al capo III del d.P.R. n. 1199/1971, in relazione

all'art. 76 Cost., va disattesa l'eccezione formulata dall'Avvocatura

dello Stato relativa a una pretesa irrilevanza della stessa. Il fatto

che l'estensione del ricorso straordinario agli atti amministrativi

regionali non è una innovazione introdotta dalle norme contestate,

ma, come sostiene l'Avvocatura dello Stato, era già "pacificamente

ammessa sulla base della normativa e, secondo alcuni, della

consuetudine costituzionale precedente" non renderebbe inutile

un'eventuale dichiarazione di incostituzionalità.

L'eccezione non tiene conto, infatti, che qualunque fosse stata la

preesistente base normativa, questa è stata novata nella fonte dalle

norme ora contestate e, in particolare, dall'art. 8 del d.P.R.

1199/1971, in quale contiene le disposizioni vigenti che stabiliscono

quali sono gli atti assoggettabili al ricorso straordinario.

Nondimeno la prospettata questione di costituzionalità deve

ritenersi manifestamente infondata. È ben vero che la legge di

delega fa chiaramente riferimento, a cominciare dal titolo, a

procedimenti amministrativi di spettanza dello Stato, e non già

delle Regioni. Ma quest'elemento, come ammettono espressamente le

stesse Regioni ricorrenti nella loro memoria, non è minimamente in

contestazione nelle cause: è, anzi il solo presupposto comune delle

due posizioni in conflitto. Ciò che è in contestazione è invece

l'estensione del potere di decisione dei ricorsi straordinari e, in

particolare, l'applicazione di tale potere decisorio agli atti

amministrativi regionali.

A dire il vero, nell'art. 4 L. n. 249/1968, come modificato

dall'art. 6 L. n. 775/1970 o, in generale nella complessiva

legge di delega non si rinviene alcun elemento - né le Regioni

ricorrenti ne indicano qualcuno - che possa far sorgere

il minimo dubbio circa l'esistenza di una volontà del legislatore

delegante diretta a escludere gli atti amministrativi regionali dai

possibili oggetti del ricorso straordinario al Presidente della

Repubblica.