Sentenza n. 296/1984

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 40 e

48 della legge regionale della Toscana 17 agosto 1979, n. 38

(Modificazioni ed integrazioni alla legge regionale 6 settembre 1973,

n. 54 a seguito del primo accordo contrattuale nazionale per il

personale delle regioni a statuto ordinario) promossi con n. 194

ordinanze emesse l'11 e il 25 novembre 1982 dal Tribunale

amministrativo regionale per la Toscana sui ricorsi proposti contro la

Regione Toscana da Giuliani Giovanni, Milani Angelo, Cruciani Romolo,

Perinti Mario, Ramella Franco, Panchetti Lorenzo, Michelotti Ilio, Di

Lauro Alberto, Ferranti Ferrero, Ascani Enrico, Ciumei Gino Furio, Noci

Giuliano, Comparini Francesco, Cappella Domenico, Bernabei Paolo,

Comparini Gustavo, Brizzi Giovan Battista, Barbera Roberto, Lo Conte

Tullio, Taddei Giuseppe, Minucciani Francesco, Fornaini Piero, Cecchini

Elio, Caramelli Nicola, Buchignani Giuliano, Innocenti Enrico,

Lucarelli Tommaso, Giardili Ennio, Lisi Antonio, Capone Francesco,

Falciani Aldo, Cusimano Lorenzo, Mazzocchi Enrico, Mussi Riccardo,

Riccomi Carlo, Lo Santo Giuseppe, Battista Michele, Salvadori Irio,

Rorandelli Rolando, Bottari Edgardo, Parigi Pietro, Tepori Giancarlo,

Giannella Erminia, Mori Mario, Cisbani Gianfranco, Racca Alberto,

Vecoli Marcello, Dal Cerro Aldo, Valeriani Marcello, Tabani Tullio,

Tagliaferri Aldo, Giovannini Pier Luigi, Lucatelli Giancarlo, Cioffi

Pasquale, Rebuffati Pietro, Paci Innocenti Ildebrando, Giacobetti

Lorenzo, Tasselli Elio, Ioannuzzi Raffaele, Bosco Wolfango, Torchio

Lamberto, Di Blasio Angelo, Corsi Daniela, Della Santa Luciano,

Gabriele Carlo, Sorsini Galardini Raffaella, Mirri Antonio, Zanobini

Elvio, Guggino Gaetano, Giorgi Mario, Beltrami Giulio, Caroli Carlo,

Landi Livia, Luchi Anna, Aratoli Ada, De Zordo Arcadio, Bugatti Bruno,

Piccioli Carla, Ciani Passeri Franca, Venieri Pietro, Marini Guido,

Rossi Roberto, Fontani Mario, Fuso Marino, Camaiani Francesca, Majoli

Gian Mauro, La Rocca Vito Ezio, Letizia Mario, Alberti Lamberto, Deni

Danilo, Di Tommaso Domenico, Cassisa Camillo, Costa Antonio, Esposito

Raffaele, Sirgiovanni Francesco, Sfalanga Paolo, Cesaroni Mario

Vinicio, Padula Luigi, Giuntini Corrado, Palla Duilio, Paoletti

Giovanni Battista, Del Gobbo Luigi, Sirgiovanni Andrea, Festa Pasquale,

Macchi Luigi, Arangio Mazza Salvatore, Degl'Innocenti Pier Luigi,

Lusvardi Piero, Masi Sebastiano, Costantino Francesco, Meini Rizieri,

Rubbieri Carla, D'Avino Aldo, Borri Mauro, Subrani Antonino, Tavanti

Sante, Ragionieri Paolo, Corrias Mario, Agnelli Pier Francesco, Mainone

Teresa, Trastulli Elpidio, Lavorini Francesco, Altarelli Gaetano, Sambo

Carlo, Banchetti Guglielmo, Bertini Roberto, Dini Camillo, Pisani

Guido, Calabrò Antonio, Cartoni Franco, Volpi Mario, Barneschi Bruno,

Gori Donato, Vantini Serafino, Batani Giovanni, Artini Vinicio, Babusci

Luigi, Marietti Italo, Gadducci Bruno, Valori Edo, Favilli Alfio,

Frustaci Salvatore, Passera Ilvo, Loni Mario, Pieroni Odino, Tassi

Franco, Vannini Dino, Biagi Aldo, Brunazzi Enzo, Azzolini Mario,

Poletti Vittorio, Rotolo Pietro, Santucci Brunone, Venturi Elio,

Lastrucci Enzo, Melchionna Vito, Ceccarelli Vasco, Primieri Roberto,

Barsanti Enrico, Adami Enrico, Cortese Dante, Profili Aldo, Nicolai

Paolo Alberto, Pensabene Fortunato, Rocchiccioli Filber Renzo,

Scapecchi Francesco, Marcheschi Francesco, Mei Francesco, Pacini

Giorgio, Gheser Sergio, Morsiani Achille, Bartoli Loris, Neri Mario,

Giacone Salvatore, Radicchi Alberto, Selvaggi Antonio, Daidone

Francesco, Guerra Giuseppe, Giuliani Paolo, Pagliuca Mario, Barbaresi

Umberto, Pulignani Mario, Inguanti Gaetano, Sinibaldi Attilio,

Trastullo Remo, Mastrolilli Gino, Belfiori Franco, Mannucci Aldo,

Giorgetti Mauro, Petrini Otello, Di Cocco Bruno, Scaccioni Francesco,

Bennati Federico, Bono Accursio Benito, iscritte ai numeri da 596 a 789

del registro ordinanze 1984 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 259 dell'anno 1984.

Visti gli atti di costituzione di Giuliani Giovanni, Luchi Anna,

Sirgiovanni Francesco, Subranni Antonino e Volpi Mario;

udito nell'udienza pubblica del 27 novembre 1984 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

udito l'avv. Carlo Lessona per Giuliani Giovanni, Luchi Anna,

Sirgiovanni Francesco, Subranni Antonino e Volpi Mario.

Ritenuto in fatto :

Nel corso di vari giudizi instaurati nei confronti della Regione

Toscana da dipendenti della stessa al fine di ottenere l'annullamento

della deliberazione di Giunta, con la quale, in attuazione della legge

regionale 17 agosto 1979, n. 38, era stata rideterminata la posizione

giuridica ed economica di ciascuno di essi, il Tribunale amministrativo

regionale per la Toscana, con 194 distinte ordinanze di identico

contenuto rese in data 11 e 25 novembre 1982, ha sollevato, su

iniziativa dei ricorrenti, questione di legittimità costituzionale in

- riferimento agli artt. 3 Cost., 35 e 36 Cost., e 97 Cost. - degli

artt. 40 e 48 della detta legge regionale, recante modifiche e

integrazioni alla legge regionale 6 settembre 1973, n. 54, nelle parti

in cui prevedono valutazioni non uniformi dell'anzianità di servizio

del personale della Regione, delle aziende e degli enti dipendenti.

In particolare, il Tribunale, rifacendosi anche ad argomentazioni

dei ricorrenti, ha prospettato il contrasto con le sopra indicate norme

costituzionali, del criterio cosiddetto del "maturato economico",

adottato dalla normativa impugnata regionale ai fini della

determinazione della posizione economica e giuridica da attribuire al

dipendente nel passaggio dal sistema di progressione stabilito dalla

legge n. 54 del '73 a quello introdotto con la stessa normativa

impugnata.

Tale criterio, consistendo nella collocazione del dipendente -

nell'ambito del livello funzionale a lui assegnato - in una classe di

stipendio corrispondente all'importo della retribuzione in godimento

alla data del 30 settembre 1978, anziché in una classe individuata

mediante l'integrale valutazione della effettiva anzianità di

servizio, si risolverebbe nella utilizzazione, agli indicati fini, di

un'anzianità meramente fittizia o convenzionale divergente, per

difetto o anche per eccesso, dall'anzianità reale.

Il criterio, secondo il giudice a quo, sarebbe in contrasto: con

l'art. 3 Cost., per la disparità di trattamento da esso fatta, senza

alcuna ragionevole giustificazione, tra i dipendenti regionali che

abbiano maturato una varia anzianità di servizio alla data del 30

settembre 1978 e soprattutto fra quelli assunti prima e quelli assunti

dopo tale data di riferimento, per i quali ultimi non ricorre alcuna

valutazione fittizia di anzianità;

con gli artt. 35 e 36 Cost., tenuto conto della valutazione

riduttiva da esso operata delle prestazioni lavorative svolte prima

della suddetta data e della omessa considerazione del più elevato

livello di professionalità attinto dai dipendenti mediante la maggiore

anzianità di servizio;

con l'art. 97 Cost., per l'incidenza negativa delle cennate

disparità sulla serenità dei dipendenti e pertanto sulla regolarità

del servizio.

Nel presente giudizio, tra i ricorrenti, si sono costituiti

Giovanni Giuliani, Anna Lucchi, Francesco Sirgiovanni, Antonino

Subranni e Mario Volpi con atto di identico contenuto. Essi hanno

chiesto che siano dichiarate fondate le sollevate questioni di

legittimità costituzionale, ribadendo quanto già rilevato dalle

ordinanze di rimessione e sottolineando in particolare: la

"casualità" di una disciplina di determinazione della anzianità di

servizio che assume, a tal fine, elementi estrinseci del tutto

irrilevanti (donde la violazione dell'art. 3 Cost.); il

disconoscimento dei livelli di professionalità acquisiti (donde la

violazione degli artt. 35 e 36 Cost.); infine, il cattivo funzionamento

della pubblica amministrazione conseguente all'insorgenza di

"situazioni caotiche" che, derivano dall'abbattimento degli effettivi

gradi di professionalità connessi all'anzianità di servizio (donde la

violazione dell'art. 97 Cost.). Il Sirgiovanni ha illustrato le

deduzioni con ulteriore memoria.

Non si è costituita la Regione Toscana. Considerato in diritto :

1. - Le ordinanze indicate in epigrafe pongono con identica

motivazione, questioni identiche. Pertanto i relativi procedimenti

possono essere riuniti e le questioni esaminate congiuntamente e decise

con unica sentenza.

2. - Il giudice a quo sospetta di illegittimità costituzionale,

per contrasto rispettivamente con gli artt. 3 Cost., 35 e 36 Cost., e

97 Cost., due norme - gli artt. 40 e 48 - della legge della Regione

Toscana 17 agosto 1979, n. 38, legge con la quale, a seguito del primo

accordo contrattuale (collettivo) nazionale concernente il personale

delle regioni a statuto ordinario, è stato nuovamente regolato, allo

scopo di armonizzarlo con quello dei dipendenti delle altre regioni, lo

stato economico e giuridico del personale della detta Regione Toscana

(nonché delle aziende e degli enti dipendenti) mediante "modifiche e

integrazioni" alla legge regionale 6 settembre 1973, n. 54, contenente

l'anteriore (e la prima) disciplina della materia.

Il riassetto così operato reca la previsione dell'inquadramento

dei dipendenti in otto livelli funzionali (art. 2 legge n. 38 del 1979)

anziché in sette fasce funzionali (art. 1 legge n. 54 del 1973), ferma

restando l'assegnazione dei dipendenti stessi a un ruolo unico, e della

progressione economica nell'ambito di ciascun livello secondo una certa

articolazione per classi di stipendio e per scatti periodici (art. 40

legge n. 38 del 1979) anziché nell'ambito di ciascuna fascia secondo

una diversa articolazione di scatti e di classi (art. 82 legge n. 54

del 1973), ferma restando la correlazione della progressione unicamente

all'anzianità (vale a dire al protrarsi del servizio nell'ambito del

livello o della fascia).

Esso reca altresì la previsione di un criterio per la

determinazione della posizione economica (e giuridica) da attribuire al

dipendente nel livello in cui, nel passaggio da una disciplina

all'altra, egli viene ad essere inquadrato (art. 48 della legge n. 54

del 1973). Criterio che consiste nel commisurare la posizione

economica (e correlativamente quella giuridica) al "maturato economico"

all'anteriore data del 30 settembre 1978 (integrato da una certa

"aggiunzione senza titolo"), cioè nel considerare il trattamento

economico goduto a tale data come espressione di un'anzianità pari a

quella cui il detto trattamento sarebbe corrispondente secondo

l'applicazione del nuovo sistema di progressione.

3. - Le norme impugnate - vale a dire rispettivamente la norma

sulla nuova progressione economica e la norma "transitoria" del

"maturato economico" - sono oggetto di censura nel meccanismo

"transitorio" che risulta dalla loro combinazione. Infatti non è la

nuova progressione ad essere denunciata dal giudice a quo, ma

l'operazione omogeneizzatrice con la quale il trattamento economico

alla data di riferimento è assunto come parametro per l'attribuzione

della "posizione economica" nel nuovo sistema (art. 48, comma primo

legge n. 38 del 1979).

Codesto meccanismo - con espressione ellittica indicato come

"maturato economico" - è sospettato di illegittimità costituzionale

per contrasto col principio di eguaglianza espresso nell'art. 3, comma

primo Cost.:

a) perché la valutazione da esso operata del servizio prestato

anteriormente alla data di riferimento del 30 settembre 1978, siccome

convenzionale e riduttiva, determinerebbe una ingiustificata disparità

di trattamento fra (portatori di) anzianità maturata anteriormente e

(portatori di) anzianità maturata successivamente alla detta data,

anzianità, quest'ultima, assistita da valutazione non convenzionale:

ciò viene spiegato con l'assunto che - sia in relazione alle diverse

articolazioni di progressione economica previste dalle due leggi in

successione, sia in relazione alla non necessaria corrispondenza alla

suddetta data tra trattamento economico ed anzianità effettiva a causa

della corresponsione di assegni ad personam non giustificati da

maggiore durata del servizio - la valutazione del servizio anteriore

alla data di riferimento sarebbe necessariamente attuata mediante

l'attribuzione di anzianità convenzionali inversamente proporzionali

alla durata del servizio stesso;

b) perché la non necessaria corrispondenza alla data del 30

settembre 1978 fra trattamento economico goduto e anzianità effettiva

(non necessaria corrispondenza attribuita alla conservazione, nel

"primo inquadramento" degli impiegati nei ruoli regionali, sotto forma

di assegni ad personam, di migliori trattamenti corrisposti dai diversi

enti di provenienza o acquisiti a titolo non riconducibile alla durata

del servizio) determinerebbe una ingiustificata disparità di

trattamento anche fra (portatori di) anzianità maturate anteriormente

alla data di riferimento.

Alle anzidette violazioni del principio di eguaglianza si

collegherebbero altrettante violazioni. degli artt. 35 e 36 Cost.,

perché la riduttività propria della valutazione convenzionale,

essendo direttamente proporzionale alla durata del servizio,

penalizzerebbe la migliore qualità del lavoro, e cioè la maggiore

professionalità connessa alla maggiore durata, e dell'art. 97 Cost.,

perché le censurate disparità di trattamento, determinando o

incrementando conflittualità tra i dipendenti, inciderebbero

negativamente sul buon andamento degli uffici.

Conseguentemente si chiede a questa Corte che - dato atto della

lesione arrecata agli indicati precetti costituzionali da un congegno

normativo in cui, senza valida ragione, l'anzianità dei dipendenti

regionali maturata al 30 settembre 1978 non riceve la "massima

valutazione" e comunque una valutazione "omogenea", - pronunci sentenza

(additiva di accoglimento) atta (in quanto tale) a rendere operante un

criterio normativo che implichi la valutazione dell'anzianità come

auspicata e a dar fondamento alla conforme pretesa fatta valere in

giudizio (vedi motivazione dell'ordinanza di rimessione in punto a

rilevanza delle questioni).

4. - Le questioni non sono fondate.

Quando si censuri - come qui si censura - una normativa regolatrice

del trattamento economico di una data categoria di pubblici dipendenti

nel passaggio da un sistema di progressione economica a un altro in

relazione al criterio adottato, che si assume ingiustificatamente

discriminatorio per il motivo suindicato, e quando a questa Corte si

proponga - come qui si propone - una sentenza additiva, occorre che sia

individuato, quale tertium comparationis e quale modulo sostitutivo, un

diverso criterio esistente nella legislazione in materia, che, oltre ad

apparire poziore per immunità dal vizio denunciato, per il carattere

di principio, per la portata più ampia, o per altro aspetto, si

presenti applicabile in relazione al grado di analogia tra i rispettivi

ambiti di operatività.

Orbene un siffatto diverso criterio non è indicato dall'ordinanza

di rimessione. In ogni caso esso non è ravvisabile nell'art. 40 della

legge n. 38 del 1979, che non è norma "transitoria" nel senso più

volte chiarito, ma norma concernente la nuova progressione economica.

Postulare l'utilizzazione del contenuto di tale norma come il solo modo

per dar vita a una norma "transitoria" conforme all'art. 3, comma

primo, Cost. equivarrebbe d'altra parte a postulare l'illegittimità

di qualsiasi regolamentazione transitoria che non si limitasse alla

conservazione del trattamento precedente "ad esaurimento" o alla pura e

semplice applicazione illimitatamente retroattiva del trattamento

nuovo: soluzioni, certo, possibili, ma non imposte dal precetto

costituzionale in argomento.

È perfino superfluo, poi, osservare che ogni regolamentazione

transitoria nel senso suindicato, in quanto importa una "riduzione a

omogeneità" di elementi per sé stessi non omogenei (quali sono

appunto sia i sistemi in successione, sia i servizi prestati nella

vigenza di ciascuno di essi anche nell'ambito della stessa

organizzazione), implica una scelta di coefficienti da operare sulla

base di numerose variabili, ivi comprese le disponibilità finanziarie,

e quindi con ampia discrezionalità.

La quale considerazione, oltre a porre ulteriormente in evidenza i

limiti dei poteri additivi di questa Corte, chiarisce come, anche se in

taluni settori dell'impiego pubblico fossero reperibili norme dirette a

stabilire, in ipotesi di adozione di un nuovo trattamento o di primo

inquadramento di dipendenti di diversa provenienza, la piena

equivalenza dell'anzianità pregressa a quella successiva, ciò non

sarebbe sufficiente a far ritenere la soluzione così adottata come la

sola compatibile con l'art. 3, comma primo, Cost. e pertanto come la

sola valida per ogni altro settore. Rimarrebbe sempre da valutare, ai

fini del sindacato sulle violazioni del principio di eguaglianza

stimolato dalla difformità fra le normative, oltre alla poziorità in

astratto dei rispettivi principi o criteri inspiratori, la intrinseca

razionalità - cioè la non arbitrarietà - dell'uso fatto, nella

normativa considerata, dell'ampia discrezionalità data in materia.

5. - D'altro canto non può tacersi che l'illegittimità per

contrasto con l'art. 3, comma primo, Cost. di una normativa del genere,

se censurata per difformità di questa da altre normative per ogni

altro verso analoghe, andrebbe verificata sulla base del confronto fra

i rispettivi metodi, e non già, o non soltanto, sulla base del

confronto fra i rispettivi risultati (applicativi) di utilità o di

dannosità per situazioni categoriali o addirittura individuali

assimilabili. Del pari la detta illegittimità, se eccepita in

relazione all'intrinseca irrazionalità della norma, non potrebbe

essere accertata (o non potrebbe essere accertata soltanto) - come

invece sembra ritenere l'ordinanza di rimessione - sulla base del

confronto tra benefici e costi per ciascuna categoria di interessati o

addirittura per ciascun interessato all'interno della normativa

considerata. Tanto più che questa Corte, con la sentenza n. 10 del

1980, richiamandosi alla precedente sentenza n. 27 del 1978, sia pure

in riferimento a una questione di legittimità di primo inquadramento e

in via di argomentazione aggiuntiva, ha espresso riserve sulla

indiscriminata comparabilità, in sede di sindacato di legittimità

costituzionale sulle violazioni del principio di eguaglianza, fra le

posizioni attribuite a singoli o a categorie all'interno di una

disciplina del tipo in esame (cfr. anche sentenza di questa Corte n.

277 del 1983).

Ma anche ad ammettere che siffatti confronti possano sperimentarsi

al fine di verificare, nell'ambito del detto sindacato, che la scelta

del legislatore, pur adottata nella più ampia discrezionalità, non

sia arbitraria, occorrerebbe, perché i risultati fossero sintomatici

della ricorrenza nel caso in esame di un siffatto vizio di

illegittimità costituzionale, la dimostrazione - qui non data - che il

"maturato economico", nel contesto normativa di riferimento (la

disciplina introdotta con la legge regionale n. 38 del 1979) importasse

necessariamente (in via generale e sistematica) sproporzioni di

particolare gravità fra svantaggi e vantaggi in danno di una categoria

di dipendenti (nella specie i portatori di anzianità risalente)

rispetto all'altra o alle altre.

6. - Per gli stessi motivi finora esposti vanno ritenute non

fondate le questioni sollevate in riferimento agli artt. 35 e 36 Cost.

e 97 Cost., così strettamente collegate a quella formulata in

riferimento all'art. 3, comma primo, Cost. che la soluzione di esse

dipende dalla soluzione di questa. È da ritenere che solo una

valutazione negativa dell'anzianità nella misura sopra indicata

potrebbe avere significanza anche sotto i due profili in esame (cfr.

sentenza di questa Corte n. 277 del 1983).