Sentenza n. 294/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale della legge 23 ottobre

1985, n. 595 (Norme per la programmazione sanitaria e per il piano

sanitario triennale 1986-88) promossi con i ricorsi proposti dalle

Province autonome di Trento e di Bolzano e dalla Regione Lombardia,

notificati il 5 dicembre 1985, depositati in Cancelleria il 12 e il

16 dicembre 1985, rispettivamente iscritti ai nn. 46, 47 e 48 del

registro ricorsi 1985 e pubblicati i primi due nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 302 bis del 1985 e il terzo in quella

n. 1, 1 serie speciale del 1986.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 14 ottobre 1986 il giudice

relatore Aldo Corasaniti;

Uditi gli avvocati Sergio Panunzio per le Province autonome di

Trento e di Bolzano, Valerio Onida per la Regione Lombardia e

l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - (Reg. ric. n. 46, 1985). La Provincia autonoma di Trento ha

promosso questione di legittimità costituzionale degli artt. 3,

comma quinto, 5, 6, 10, 13, commi secondo e terzo, della legge 23

ottobre 1985, n. 595, recante "Norme per la programmazione sanitaria

e per il piano triennale 1986-88", per violazione degli artt. 9, n.

10, 16, 54, n. 5, e 78 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige) e relative norme di attuazione.

Deduce la ricorrente che l'art. 9, n. 10, dello Statuto speciale

per il Trentino-Alto Adige attribuisce alla Provincia una competenza

legislativa, di tipo "concorrente", in materia di "igiene e sanità

ivi compresa l'assistenza sanitaria ed ospedaliera". L'art. 16, comma

primo, dello Statuto attribuisce inoltre alla Provincia le potestà

amministrative relative alla suddetta materia, con i limiti

corrispondenti al livello della potestà legislativa propria della

Provincia. Infine. l'articolo 54, n. 5, dello Statuto stabilisce che

spetta alla giunta provinciale "la vigilanza e la tutela sulle

amministrazioni comunali, sulle istituzioni pubbliche di assistenza e

beneficenza, sui consorzi e sugli altri enti o istituti locali,

compresa la facoltà di sospensione e scioglimento dei loro organi in

base alla legge", aggiungendo che, nei suddetti casi, quando le

amministrazioni non siano in grado per qualsiasi motivo di funzionare

spetta anche alla giunta provinciale la nomina di commissari (con

l'obbligo di sceglierli, nella Provincia di Bolzano, nel gruppo

linguistico che ha la maggioranza degli amministratori in seno

all'organo più rappresentativo dell'ente). Restano riservati allo

Stato, ai sensi della citata disposizione, "i provvedimenti

straordinari di cui sopra allorché siano dovuti a motivi di ordine

pubblico e quando si riferiscano a comuni con popolazione superiore

ai 20.000 abitanti".

La competenza propria - legislativa ed amministrativa - della

Provincia ricorrente in materia di igiene e sanità è nella piena

disponibilità della medesima (con i soli limiti costituzionali

stabiliti degli artt. 4, 5, 9 e 16 dello Statuto) anche a seguito

della emanazione delle relative norme di attuazione dello Statuto

(d.P.R. 28 mario 1975, n. 474; d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197).

Tali competenze sono state riaffermate anche in seguito alla

istituzione del servizio sanitario nazionale ed al trasferimento alle

u.s.l. dei compiti già svolti dagli enti ospedalieri (art. 80, comma

primo, legge n. 833/1978). La Provincia ha ripetutamente esercitato

le sue competenze in materia, con numerose leggi.

Anche le attribuzioni di vigilanza e tutela della giunta

provinciale sui comuni e sulle altre amministrazioni previste

dall'art. 54, n. 5, dello Statuto sono nella piena ed esclusiva

disponibilità della Provincia autonoma, che le ha costantemente

esercitate. Tali funzioni trovano inoltre specifica disciplina - in

base all'art. 5, n. 1, dello Statuto - negli artt. 43 e segg. della

legge regionale 21 ottobre 1963, n. 29 (Ordinamento dei comuni). In

particolare l'art. 49 ("Esclusività del controllo della giunta

regionale e della giunta provinciale") ribadisce la riserva alla

giunta provinciale di tutti i poteri di vigilanza e controllo

rientranti nelle materie di competenza della Provincia; mentre l'art.

52 ("Controllo sostitutivo") analiticamente disciplina il controllo

sostitutivo, nonché l'invio di appositi commissari presso gli enti

inadempienti. Inoltre, la legge regionale 30 aprile 1980, n. 6

(Ordinamento delle u.s.l.) ha anch'essa disciplinato in modo

specifico il "controllo sugli atti e sugli organi delle u.s.l.",

stabilendo (art. 15, comma primo) che tale controllo è esercitato

dalla giunta provinciale ai sensi dell'art. 54 dello Statuto; ed

inoltre (art. 15, comma secondo) che "per le modalità ed i termini

di controllo si applicano le norme di cui alla legge regionale 21

ottobre 1963, n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni".

Ciò premesso, rileva la ricorrente che le norme impugnate sono

incostituzionali, in quanto lesive delle suindicate competenze, per

le ragioni che seguono.

1.1. - Viene in primo luogo prospettato il contrasto tra l'art. 3

della legge n. 595 del 1985 e gli artt. 9, n. 10, e 16 dello Statuto.

Il menzionato art. 3 - dopo avere stabilito (nei commi dal primo

al terzo) che le prestazioni sanitarie sono di norma erogate in forma

diretta, ed avere però anche previsto la eventualità che le leggi

regionali e provinciali possano stabilire e disciplinare l'erogazione

indiretta di determinate prestazioni - dispone al quinto comma che

"Con decreto del Ministro della sanità, sentito il Consiglio

sanitario nazionale, previo parere del Consiglio superiore di

sanità', sono previsti i criteri di fruizione, in forma indiretta,

di prestazioni assistenziali presso centri di altissima

specializzazione all'estero in favore di cittadini italiani residenti

in Italia, per prestazioni che non siano ottenibili nel nostro Paese

tempestivamente o in forma adeguata alla particolarità del caso

clinico. Con lo stesso decreto sono stabiliti i limiti e le modalità

per il concorso nella spesa relativa a carico dei bilanci delle

singole unità sanitarie locali. Non può far carico al fondo

sanitario nazionale la concessione di concorsi nelle spese di

carattere non strettamente sanitario".

La disciplina stabilita dalla legge statale - sia dettando

direttamente norme dettagliate circa i presupposti della fruizione,

ed il concorso nelle relative spese da parte delle u.s.l., sia

demandando ad un decreto del Ministro della sanità (cioè ad un

semplice atto amministrativo statale) l'ulteriore disciplina, specie

per la fissazione dei criteri di fruizione delle prestazioni -

sottrae totalmente alla Provincia la regolamentazione di una materia

di sua competenza.

Sarebbero, quindi, violate le suindicate disposizioni statutarie

e la violazione è resa più evidente dal fatto che la Provincia -

nell'esercizio della competenza ad essa costituzionalmente riservata

- ha già autonomamente disciplinato la materia in questione, con

l'art. 7 della legge provinciale 3 maggio 1975, n. 20. Tale articolo

- dopo avere previsto e disciplinato la possibilità di prestazioni

sanitarie in forme indirette, presso strutture non convenzionate, ed

il relativo rimborso delle spese (primo e secondo comma) - al terzo

comma stabilisce infatti che "a favore dei soggetti di cui al primo

comma del presente articolo che si ricoverino in Istituti di cura,

situati nel territorio nazionale ovvero in uno Stato estero, con i

quali non esistano convenzioni, per essere sottoposti ad interventi o

prestazioni di alta specializzazione che non possano essere

tempestivamente e adeguatamente effettuate presso strutture pubbliche

o private convenzionate, la giunta provinciale può deliberare

interventi in misura superiore a quanto previsto al primo comma,

anche mediante anticipazioni, previa certificazione sanitaria in

ordine alla sussistenza delle condizioni morbose che richiedono gli

interventi o prestazioni sopra indicati".

1.2. - Viene qui dedotta la violazione delle medesime norme

statutarie da parte dell'art. 5 della legge n. 595 del 1985.

Detto articolo disciplina i "Presidi e servizi di alta

specialità", riservando praticamente allo Stato ogni determinazione

in proposito. Per quanto riguarda l'elencazione delle "alte

specialità", esse vengono infatti stabilite con decreto del Ministro

della sanità, che fissa anche i requisiti richiesti per le strutture

che debbono esercitare attività di alta specialità (art. 5.

secondo, terzo e ottavo comma); così pure è riservato al piano

sanitario nazionale (di cui all'art. 1 della legge impugnata) di

stabilire il numero, definire "i bacini di utenza e l'attribuzione

alle Regioni delle strutture preposte all'esercizio delle singole

attività di alta specialità" (art. 5, quarto comma).

Sempre l'art. 5, commi quinto e seguenti, disciplina

ulteriormente - ed in modo dettagliato - le modalità per la

determinazione (demandata ai piani sanitari regionali e provinciali)

della dislocazione territoriale delle strutture sedi di attività di

alta specialità.

Sarebbero quindi violate le competenze provinciali in materia di

sanità. Ciò in quanto il citato art. 5 non solo è intervenuto a

disciplinare in modo dettagliato la suddetta materia, ma ne ha

comunque riservato le ulteriori determinazioni ad atti dello Stato:

al piano sanitario nazionale ed ai decreti del Ministro della

sanità. Sono tali atti che individuano l'elenco delle alte

specialità in rapporto ai bacini di utenza, fissano i requisiti

delle strutture che possono erogare le relative prestazioni,

stabiliscono il numero delle strutture, i rispettivi bacini di

utenza, ecc. Mentre, per ciò che residua ai piani sanitari regionali

e provinciali, l'art. 5 (commi 5 e seguenti) condiziona incisivamente

anche il contenuto di questi ultimi.

1.3. - Le censure della Provincia si incentrano altresì

sull'art. 6, comma primo, della legge n. 595 del 1985, per

violazione degli artt. 9, n. 10, 16 e 78 dello Statuto.

La disposizione impugnata stabilisce che "a partire dal

centoventesimo giorno successivo alla entrata in vigore della

presente legge l'erogazione alle Regioni e alle Province autonome dei

fondi vincolati per le azioni programmate e per i progetti-obiettivo

e dei fondi in conto capitale, con esclusione dei soli fondi

destinati alle spese di manutenzione, è sospesa fino

all'approvazione da parte delle Regioni e delle Province autonome

della legge di piano sanitario".

La legittimità di siffatto condizionamento è contestata dalla

ricorrente sotto un duplice profilo.

Viene anzitutto rilevato che l'autonomia finanziaria è

riconosciuta costituzionalmente alla Provincia (art. 78 Statuto), in

quanto presupposto essenziale per l'esercizio delle funzioni di

propria competenza. La Provincia deve perciò poter disporre

tempestivamente ed incondizionatamente dei fondi in questione (salvo

i vincoli di destinazione), onde poter svolgere le proprie funzioni

in materia di sanità, e consentire alle u.s.l. di erogare le

prestazioni sanitarie di loro competenza. La previsione della

sospensione delle erogazioni finanziarie prevista dalla disposizione

legislativa impugnata, pertanto sarebbe incostituzionale, poiché si

risolve in una violazione dell'autonomia finanziaria della Provincia

(art. 78 Statuto), ed in un inammissibile impedimento all'esercizio

delle sue funzioni in materia sanitaria (articoli. 9, n. 10, e 16

Statuto).

La disposizione legislativa impugnata sarebbe altresì

incostituzionale poiché pretende di condizionare in modo indebito

l'esercizio della funzione legislativa provinciale. L'adozione della

legge di approvazione del piano sanitario provinciale è infatti

espressione della autonomia politica e legislativa della Provincia.

Nei suoi confronti sono ammissibili da parte dello Stato quei soli

limiti e condizionamenti che siano espressamente previsti e

consentiti dalla disciplina costituzionale vigente (artt. 33, 49,

comma primo, e 97 dello Statuto). Non, quindi, un condizionamento

come quello che pretende di introdurre il primo comma dell'art. 6

della legge n. 595 del 1985.

1.4. - L'art. 6, commi secondo e terzo, della legge n. 595 del

1985 è impugnato per violazione degli artt. 9, n. 10, 16 e 54, n. 5,

dello Statuto.

In particolare, il comma secondo, dispone che "In caso di

persistente inattività degli organi regionali nell'esercizio delle

funzioni in materia sanitaria, qualora si tratti di adempimenti da

svolgersi entro termini perentori previsti da leggi o risultanti

dalla natura degli interventi da realizzare, il Consiglio dei

ministri, su proposta del Ministro della sanità dispone il

compimento degli atti relativi in sostituzione dell'amministrazione

regionale".

A sua volta, il comma terzo, stabilisce che "in caso di omissione

da parte delle unità sanitarie locali di adempimenti amministrativi

concernenti la pianificazione sanitaria regionale, previsti entro

termini tassativi, si applicano le misure sostitutive stabilite

dall'art. 13 della legge 26 aprile 1982, n. 181, come modificato

dall'art. 11, comma decimo, del d.l. 12 settembre 1983, n. 463,

convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 1983, n.

638". L'art. 13, al quale la disposizione rinvia, stabilisce, al

quarto comma, che, in caso di inerzia delle u.s.l. "le Regioni e le

Province autonome di Trento e di Bolzano, previa diffida, adottano i

provvedimenti omessi o comunque necessari, anche mediante l'invio di

appositi commissari"; e stabilisce inoltre (al quinto comma) che "lo

stesso potere e con le modalità indicate al comma precedente è

attribuito al Ministro della sanità, su segnalazione del commissario

del Governo, quando la Regione o Provincia autonoma non vi provveda".

Tale disciplina - qualora sia ritenuta applicabile alle Province

autonome - sarebbe lesiva delle competenze provinciali.

Il potere di sostituzione previsto dall'art. 6, comma secondo, ha

infatti per oggetto l'esercizio delle "funzioni in materia

sanitaria", e cioè di funzioni proprie della Provincia, in base allo

Statuto (artt. 9, n. 10, e 16), laddove, nel vivente ordinamento, la

sostituzione dello Stato alle Regioni (e Province autonome) è

ammissibile soltanto in relazione alle funzioni "delegate" (Corte

cost. sent. n. 142 del 1972; art. 2, legge n. 382 del 1975; art. 4,

ultimo comma, d.P.R. n. 616 del 1977; art. 5, comma quarto, legge n.

833 del 1978).

Eguale violazione è ravvisata nel comma terzo dell'art. 6,

concernente poteri sostitutivi statali nei confronti delle u.s.l.,

atteso che, ai sensi dell'art. 54, n. 5, dello Statuto, il potere di

controllo sugli enti locali è riservato alla giunta provinciale.

Né, ad avviso della ricorrente, può ritenersi sussistere, nella

specie, un limite alla competenza provinciale ex art. 5 dello

Statuto, poiché l'art. 6, comma terzo, costituisce disposizione di

dettaglio, che non si pone sul piano di quelle disposizioni di

principio che sono esse sole idonee a limitare la competenza

provinciale.

1.5. - È altresì impugnato l'art. 10 della legge n. 595 del

1985, per violazione degli artt. 9, n, 10, e 16 dello Statuto.

La suindicata disposizione stabilisce una disciplina di dettaglio

in ordine ai contenuti della programmazione sanitaria provinciale,

sia in relazione alle prestazioni, che alle strutture ed al personale

ad esse addetto.

Sarebbe in tal modo lesa, non operando i limiti di cui all'art.

5 dello Statuto, la competenza della Provincia, che vede vincolati in

modo puntuale i contenuti del piano sanitario e degli altri strumenti

della programmazione sanitaria.

Ad esempio, il comma primo, lett. h), dell'art. 10 impone un

"tasso medio di specializzazione" pari a 160 per mille. Si tratta di

una disposizione che vincola, allo stesso modo, tutte le Regioni e

Province autonome, senza tenere minimamente conto della varietà

delle situazioni locali, che invece impongono di demandare simili

scelte alle singole Regioni e Province autonome. La suddetta

prescrizione, fra l'altro, non tiene conto del diretto rapporto fra

frequenza del ricovero e struttura della popolazione. Il rispetto

della autonomia legislativa e programmatica della Provincia

ricorrente in materia di sanità imponeva invece al legislatore

statale di non fissare un unico tasso di spedalizzazione, e di

demandare anche questa scelta alla Provincia.

1.6. - La ricorrente censura, infine, l'art. 13, commi secondo e

terzo, della legge n. 595 del 1985, per contrasto con gli artt. 9, n.

10, e 16 dello Statuto.

Dispone il comma secondo dell'art. 13 che "la definizione delle

piante organiche provvisorie è pregiudiziale all'approvazione del

piano sanitario della Regione o della Provincia autonoma. Le piante

organiche definitive delle unità sanitarie locali sono approvate

entro un anno dall'entrata in vigore del piano sanitario della

Regione o della Provincia autonoma, in conformità alle indicazioni

del piano medesimo".

Stabilisce il comma terzo dell'art. 13 che "nella prima

applicazione della presente legge il personale di ruolo delle unità

sanitarie locali della Regione o della Provincia autonoma è

provvisoriamente utilizzato in soprannumero riassorbibile nell'ambito

dell'unità sanitaria locale di appartenenza, con carico di

assorbimento nel rispetto delle disposizioni di cui agli artt. 39, 40

e 41 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761".

Si tratterebbe di una disciplina di dettaglio viziata, per le

ragioni già enunciate nel precedente n. 1.5., di

incostituzionalità, in quanto concernente materia (ordinamento del

personale delle u.s.l.) riservata alla competenza della Provincia

(d.P.R. n. 474 del 1975; legge provinciale 21 aprile 1981, n. 7),

come si evince anche da precedenti pronunce della Corte

costituzionale (sent. n. 219 del 1984).

1.7. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dell'Avvocatura dello Stato, chiedendo il rigetto dei

ricorsi.

Osserva l'interveniente che caratteristica fondamentale della

riforma sanitaria, realizzata con la legge n. 833 del 1978 al fine di

garantire l'eguaglianza dei cittadini nei confronti del servizio, è

la programmazione sanitaria, i cui principi generali sono fissati

all'art. 53 della legge di riforma, da ultimo modificato dall'art. 1

della legge n. 595 del 1985. Per la elaborazione e realizzazione dei

programmi sanitari la legge attribuisce specifiche competenze allo

Stato - cui spetta, con lo strumento del piano sanitario nazionale,

fissare i livelli delle prestazioni che devono essere comunque

garantite a tutti i cittadini (sent. n. 245 del 1984, motivazione in

diritto n. 7) - ed alle Regioni e Province autonome - cui spetta la

predisposizione, l'approvazione e, quindi, l'attuazione dei piani

sanitari regionali (e provinciali) - .

La legge n. 595 del 1985 contiene norme per la programmazione

sanitaria e le funzioni da essa attribuite ad organi statali

attengono appunto alla programmazione nazionale per la soddisfazione

dell'esigenza, di carattere unitario, di garantire la parità di

trattamento di tutti i cittadini nella tutela della salute, che

costituisce fondamentale diritto dell'individuo ed interesse della

collettività, come tale insuscettibile di frazionamento o

localizzazione territoriale (articolo 32 Cost.; art. 1 legge n. 833

del 1978).

A tale esigenza risponde l'attribuzione al Ministero della

sanità, prevista dall'art. 3, comma quinto, di stabilire i criteri

unitari di fruizione da parte di tutti i cittadini italiani di

prestazioni assistenziali che non possono ottenersi in Italia (e

quindi tanto meno nel territorio provinciale, onde resta esclusa la

violazione dell'art. 9, n. 10, dello Statuto). presso centri di

altissima specializzazione all'estero.

Alla stessa esigenza rispondono le prescrizioni dei primi quattro

commi dell'art. 5 sulla disciplina delle prestazioni sanitarie di

alta specializzazione. Tali prestazioni, infatti, richiedendo

particolare qualificazione, attrezzature e personale specializzato,

vanno proporzionate a bacini di utenza di larghe dimensioni, anche

superiori alla popolazione di una singola Regione o Provincia

autonoma.

L'Avvocatura dello Stato contesta, inoltre, che l'art. 6, comma

primo, sia in contrasto con l'invocata autonomia finanziaria della

Provincia.

Questa va invero intesa come disponibilità di gestione autonoma

delle risorse assegnate a Regioni o Province autonome (sent. n. 162

del 1982), fermo restando che spetta alle leggi della Repubblica

stabilire modi e termini per l'assolvimento degli obblighi relativi

da parte dello Stato.

Nella fattispecie le condizioni poste dalla norma impugnata

tendono a stimolare l'osservanza da parte delle Regioni e delle

Province autonome dei termini legittimamente stabiliti da altra

disposizione di legge per l'approvazione dei piani sanitari regionali

e provinciali, mezzi necessari per la realizzazione della

programmazione voluta a soddisfazione delle ricordate esigenze

unitarie.

Ad avviso dell'interveniente, le esigenze di parità di

trattamento e di tutela del diritto alla salute di tutti i cittadini

giustificano altresì il potere sostitutivo attribuito agli organi

statali dai commi secondo e terzo dell'art. 6, quando i competenti

organi regionali non provvedano agli adempimenti diretti, od a loro

volta di controllo sostitutivo nei confronti delle u.s.l., per i

quali siano previsti, appunto in considerazione di quelle esigenze,

termini tassativi.

L'Avvocatura dello Stato, in relazione alle censure mosse

all'art. 10, contesta che la disciplina in questo contenuta si

risolva in una normativa puntuale e di dettaglio. L'articolo

impugnato espressamente precisa, nella sua prima parte, che la

disciplina ivi contenuta persegue la "utilizzazione ottimale" dei

servizi sanitari e dei posti letto, stabilendo al riguardo "parametri

tendenziali". Ed anche l'ulteriore disciplina, pur se si presenta

notevolmente articolata, prevede tra l'altro un tasso medio di

ospedalizzazione, un tasso minimo di utilizzazione dei letti, la

ristrutturazione delle degenze ospedaliere in aree funzionali ed

omogenee, ed alcuni limiti e condizioni da osservare nella

costruzione di nuovi ospedali. Può quindi ritenersi che si è in

presenza di una normativa di indirizzo generale, non lesiva della

competenza provinciale.

Uguale natura - secondo l'interveniente - hanno le disposizioni

dell'art. 13, commi secondo e terzo, relative all'ordinamento del

personale delle u.s.l., per il quale vengono fissati alcuni principi

generali da applicare dalle Regioni e Province autonome, al fine di

renderlo rispondente ai fini stabiliti.

2. - (Reg. ric. n. 47/1985). La Provincia autonoma di Bolzano ha

promosso questione di legittimità costituzionale degli artt. 5, 6,

10 e 13, commi secondo e terzo, della già citata legge n. 595 del

1985, per violazione degli artt. 2, 9, n. 10 16, 33, 49, 54, n. 5, 78

e 100 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, e relative

norme di attuazione.

Dopo aver invocato la propria competenza (coincidente con quella

della Provincia di Trento: v. n. 1), la ricorrente ne lamenta la

lesione, in base alle osservazioni che seguono.

2.1. - L'art. 5 della legge n. 595 del 1985 (Presidi e servizi di

alta specialità) è impugnato per violazione degli artt. 2, 9, n.

10, 16 e 100 dello Statuto.

Dopo aver ribadito le censure svolte dalla Provincia di Trento

(v. retro n. 1.2.), la ricorrente prospettava altresì, la lesione

del principio della parità linguistica ad opera del comma quinto del

citato art. 5.

Tale comma prevede, infatti, che "il piano sanitario della

Regione o della Provincia autonoma stabilisce la dislocazione

territoriale delle strutture sedi di attività (di alta specialità)

o delle apparecchiature di cui ai precedenti commi, ovvero, indica,

nel caso di Regioni o Province autonome la cui popolazione non

raggiunge la dimensione di un bacino d'utenza, a quali sedi di altra

Regione o Provincia sarà fatto riferimento per la detta attività e

per le prestazioni strumentali ottenibili con le apparecchiature di

cui sopra".

Va tuttavia rilevato, che, in attuazione del principio della

parità linguistica (artt. 2 e 100 Statuto) anche in tema di

assistenza sanitaria, l'art. 7 del d.P.R. n. l 97 del 1980 ha

disposto che per assicurare una completa assistenza sanitaria ai

cittadini nel rispetto delle relative caratteristiche etnico-linguistiche, la Provincia autonoma di Bolzano individua nel piano

sanitario provinciale i servizi sanitari ospedalieri ed extra

ospedalieri che, non potendo essere assicurati dal servizio sanitario

locale, possono essere espletati, in base ad apposite convenzioni

stipulate dalla Provincia con i competenti organi austriaci, da

cliniche universitarie e ospedali pubblici austriaci in ragione delle

loro specifiche finalità e delle caratteristiche tecniche e

specialistiche.

Con la legge provinciale prevista dall'art. 25, ultimo comma,

della legge n. 833 del 1978, vengono anche disciplinati i casi in cui

è ammessa l'assistenza presso le strutture sanitarie di cui al comma

precedente. A tale disposizione la Provincia ricorrente ha dato

attuazione, a sua volta, con l'art. 5 della legge provinciale n. 1

del 1984 (Piano sanitario provinciale).

La disposizione impugnata - ove la si ritenga, in difetto di

espresse clausole di salvezza, applicabile anche alla Provincia di

Bolzano - sarebbe, quindi, incostituzionale anche sotto tale aspetto.

2.2. - L'art. 6 della legge n. 595 del 1985 (Interventi in caso

di inadempienza) è impugnato in toto anche dalla Provincia di

Bolzano, con argomentazioni coincidenti con quelle già svolte dalla

Provincia di Trento (v. nn. 1.3., 1.4.).

Con specifico riferimento al comma terzo dell'art. 6 (controllo

sostitutivo statale nei confronti delle u.s.l.), rileva, inoltre, la

ricorrente che sarebbe violato il principio di tutela delle minoranze

linguistiche locali (art. 4 Statuto), poiché la suindicata

disposizione non prevede, come invece e stabilito dall'art. 54, n. 5,

dello Statuto, che nella Provincia di Bolzano i commissari di cui

all'art. 13 della legge n. 181 del 1982 siano scelti nel gruppo

linguistico che ha la maggioranza degli amministratori in seno

all'organo più rappresentativo dell'ente.

2.3. - La Provincia di Bolzano impugna, infine, gli artt. 10 e

13, commi secondo e terzo, della legge n. 595 del 1985, per

violazione degli artt. 9, n. 10, e 16 dello Statuto, svolgendo

osservazioni coincidenti con quelle della Provincia di Trento (v.

nn. 1.5. e 1.6.).

2.4. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, che ha chiesto il rigetto

del ricorso per le ragioni già svolte in relazione al precedente

giudizio (v. n. 1.7.).

Con specifico riferimento alla dedotta violazione dell'art. 100

dello Statuto ad opera dell'art. 5 della legge n. 595 del 1985, per

l'ipotesi di mancanza di strutture di alta specializzazione nella

Provincia, e di conseguente necessità di avvalersi di strutture site

altrove, osserva l'interveniente che la norma statutaria disciplina i

rapporti tra cittadini ed organi pubblici della Provincia di Bolzano

e non può trovare quindi applicazione nell'ipotesi in cui il

cittadino della Provincia si trovi legittimamente in contatto con

organismi aventi sede oltre i confini provinciali.

3. - (Reg. ric. n. 48/1985). La Regione Lombardia ha sollevato

questione di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma secondo,

della già citata legge n. 595 del 1985 (controllo sostitutivo dello

Stato nei riguardi delle Regioni), in riferimento agli artt. 117, 118

e 125 Cost., nonché all'art. 2 della legge n. 382 del 1975, all'art.

4, comma terzo, del d.P.R. n. 616 del 1977, agli artt. 5 e 11 della

legge n. 833 del 1978.

Osserva la ricorrente che la sostituzione dell'amministrazione

statale a quella regionale è ammessa, nel vigente sistema, soltanto

in relazione all'esercizio di funzioni "delegate" e non anche in

relazione all'esercizio di funzioni "proprie" delle Regioni (con la

deroga eccezionale di cui all'art. 6, comma terzo, d.P.R. n. 616 del

1977, per l'inadempimento degli obblighi comunitari).

Rileva, inoltre, la Regione che, in ogni caso, non sono

rispettate le garanzie procedurali (fissazione di un termine per

adempiere) previste per l'espletamento dei poteri sostitutivi (art.

2, legge n. 382 del 1985).

La formulazione della disposizione è inoltre talmente generica

da consentire l'intervento statale in un arco indefinito di atti in

materia sanitaria, anche se discrezionali o di programmazione.

3.1. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo il rigetto del

ricorso per le ragioni già svolte nel giudizio introdotto dalla

Provincia di Trento (v. n. 1.7.). Considerato in diritto

1. - I ricorsi proposti rispettivamente dalle Province autonome di

Trento e di Bolzano e il ricorso proposto dalla Regione Lombardia,

per la connessione dell'oggetto - impugnazione diretta di statuizioni

contenute in disposizioni della legge 23 ottobre 1985, n. 595,

recante "Norme per la programmazione sanitaria e per il piano

triennale 1986-1988" - si prestano ad essere esaminati congiuntamente

e decisi con unica sentenza.

2. - Un primo ordine di censure è diretto dalla Provincia di

Trento contro le norme racchiuse negli artt. 3, comma quinto, e 5,

commi secondo, terzo e quarto, della legge n. 595 sopra indicata e

dalla Provincia di Bolzano contro quella contenuta nell'art. 5 (commi

ora indicati ed inoltre comma quinto e successivi con esso connessi)

della legge medesima.

Un secondo ordine di censure è diretto dalle Province autonome di

Trento e di Bolzano contro le norme contenute negli artt. 10

(particolarmente comma primo, lett. b), e 13, commi secondo e terzo,

della legge n. 595 del 1985.

3. - L'art. 3 della legge, in materia di prestazioni sanitarie da

erogare in forma indiretta nel caso di impossibilità da parte delle

strutture pubbliche o convenzionate di erogarle in forma diretta

tempestivamente, stabilisce con il comma quinto:

a) la previsione mediante decreto del Ministro della sanità

(sentito il Consiglio sanitario nazionale, previo parere del

Consiglio superiore di sanità) dei criteri di fruizione in forma

indiretta (da parte di cittadini italiani residenti in Italia) presso

centri di altissima specializzazione all'estero, di prestazioni che

non siano ottenibili nel nostro Paese tempestivamente o in forma

adeguata alla particolarità del caso clinico;

b) la determinazione mediante lo stesso decreto dei limiti e

delle modalità per il concorso nella spesa relativa a carico dei

bilanci delle singole unità sanitarie locali.

L'art. 5, dopo avere definito (comma primo) di alta specialità

date prestazioni sanitarie (quelle di diagnosi, cura e riabilitazione

che richiedono particolare impegno di qualificazione, mezzi,

attrezzature e personale specificamente formato), dispone con i commi

secondo, terzo e quarto:

a) la formazione dell'elenco delle prestazioni di alta

specialità in rapporto a bacini di utenza di larghe dimensioni

mediante decreto del Ministro della sanità (da emanare con le

modalità procedimentali suindicate), decreto che fissa altresì

taluni requisiti minimi e caratteristiche necessarie delle strutture

predisposte per l'esercizio delle attività relative (personale,

attrezzature, posti letto, collegamenti con le attività

specialistiche affini o complementari che devono esistere nella

medesima struttura o nel presidio in cui si trova inserita l'alta

specialità; professionalità del personale);

b) la fissazione mediante il piano sanitario del numero dei

bacini di utenza, e, sempre mediante il detto piano, la definizione

dei medesimi e l'attribuzione alle Regioni di strutture

specialistiche e di apparecchiature di avanzata tecnologia.

Il comma primo dell'art. 10 della legge, dopo avere previsto che i

piani sanitari delle Regioni e delle Province autonome, nel definire

le misure di cui al precedente art. 9, lett. f) (distribuzione nel

territorio dei presidi fissi o da istituire), devono contenere

indicazioni vincolanti finalizzate alla utilizzazione ottimale dei

servizi o dei posti letto in conformità a dati parametri

tendenziali, stabilisce fra questi, con lett. b), il tasso medio di

spedalizzazione del 160 per mille.

I commi secondo e terzo dell'art. 13 stabiliscono rispettivamente

fra l'altro:

a) che la definizione delle piante organiche provvisorie è

pregiudiziale all'approvazione del piano sanitario della Regione o

della Provincia autonoma;

b) che nella prima applicazione della legge il personale di ruolo

delle unità sanitarie locali, che non trovi collocazione nelle

piante organiche delle unità sanitarie della Regione o della

Provincia, è provvisoriamente utilizzato in soprannumero

riassorbibile nell'ambito dell'unità sanitaria locale di

appartenenza.

4. - Entrambe le Province autonome ricorrenti lamentano la lesione

della competenza legislativa concorrente e della competenza

amministrativa ad esse rispettivamente attribuite, in materia di

"igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria e

ospedaliera", dall'art. 9, n. 10, e dall'art. 16 dello Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670):

competenze nella piena disponibilità di esse Province anche a

seguito dell'emanazione delle Norme di attuazione dello Statuto in

materia di igiene e di sanità (d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 e d.P.R.

26 gennaio 1980, n. 197) e riaffermate dalla legge istitutiva del

servizio sanitario nazionale (legge 23 dicembre 1978, n. 833, art.

80).

In particolare, secondo la Provincia di Trento, la normativa

concernente le prestazioni indirette da erogare presso centri esteri

di altissima specializzazione (art. 3, comma quinto, legge n. 595 del

1985) violerebbe le indicate competenze provinciali sia introducendo

direttamente una disciplina dettagliata della materia per quel che

concerne i presupposti della fruizione ed il concorso nelle relative

spese da parte delle unità sanitarie locali, sia demandando ad un

atto statale, per di più meramente amministrativo (decreto del

Ministro della sanità) l'ulteriore disciplina della materia stessa.

E la violazione sarebbe tanto più grave trattandosi di competenza

già esercitata dalla Provincia di Trento, avendo questa, con l'art.

7 della legge provinciale 3 maggio 1975, n. 20, regolato la materia

con il prevedere, per il concorso nelle spese relative a prestazioni

da erogare all'estero, la deliberazione di interventi da parte della

Giunta provinciale.

Analogamente la normativa concernente le prestazioni sanitarie di

alta specialità e le relative strutture (art. 5, commi secondo,

terzo e quarto, ed ancora quinto e seguenti con esso connessi, legge

n. 595 del 1985), secondo entrambe le Province ricorrenti, violerebbe

le indicate competenze provinciali sia ponendo una disciplina

dettagliata della materia, sia riservandone l'ulteriore

regolamentazione ad atti dello Stato - quali il piano sanitario

nazionale e un decreto del Ministro della sanità - sia, infine,

condizionando incisivamente il contenuto degli stessi piani sanitari

provinciali.

Secondo la Provincia di Bolzano, poi, la normativa da essa

impugnata sarebbe in contrasto altresì con il princìpio della

parità linguistica sancito negli artt. 2 e 100 dello Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige. Principio che, sempre secondo

la Provincia di Bolzano, sarebbe stato ribadito dall'art. 7 del

d.P.R. n. 197 del 1980 (Norme di attuazione

dello Statuto in materia di igiene e sanità, integrative di quelle

dettate con il d.P.R. n. 474 del 1975). E ciò in quanto tale art. 7

prevede, al comma primo, l'individuazione da parte del piano

sanitario provinciale di servizi sanitari espletabili (in quanto non

assicurati dalle strutture locali), in base ad apposite convenzioni

della Provincia con i competenti organi austriaci, da cliniche

universitarie ed ospedali pubblici austriaci in ragione delle loro

specifiche finalità e delle caratteristiche tecniche e

specialistiche; e stabilisce, al comma secondo, la determinazione,

con la legge provinciale di cui all'art. 25 della legge n. 833 del

1978 (disposizione attuata dalla Provincia di Bolzano con l'art. 5

della legge provinciale 5 gennaio 1984, n. 1, concernente il piano

sanitario regionale), dei casi nei quali è ammessa l'assistenza ora

indicata.

Secondo le ricorrenti, la normativa concernente la organizzazione

degli ospedali (art. 10 della legge) violerebbe le indicate

competenze con l'introdurre una disciplina di dettaglio nei confronti

della programmazione sanitaria provinciale, così vincolando i

contenuti del piano sanitario e degli altri strumenti della

programmazione sanitaria provinciale. Particolarmente ciò avverrebbe

mediante l'imposizione del tasso di spedalizzazione, operata senza

tener conto della più elevata incidenza della popolazione anziana e

della correlativa esigenza di un tasso di spedalizzazione

differenziato per alcuni territori, specie per quello di esse

ricorrenti, e della conseguente necessità di non vincolare sul punto

il piano sanitario provinciale.

Sempre secondo le ricorrenti, la normativa concernente le piante

organiche del personale (art. 13 della legge) anche essa violerebbe

le indicate competenze - che qui vengono fatte valere anche in

relazione all'ordinamento del personale delle unità sanitarie locali

(art. 2 d.P.R. n. 474 del 1975 e legge provinciale n. 7 del 1981) con

l'introduzione di una disciplina puntuale e vincolante circa la

definizione delle piante organiche del personale delle unità

sanitarie locali, nonché circa l'utilizzazione e l'inquadramento

(tempi e modi) del personale stesso, e addirittura con la previsione

del condizionamento reciproco fra approvazione di piante organiche e

approvazione del piano sanitario provinciale.

5. - Le questioni di legittimità costituzionale come sopra poste

in riferimento agli artt. 9, n. 10, e 16 dello Statuto Trentino-Alto

Adige non sono fondate.

Quando si tratti di organizzare un servizio a carattere nazionale,

o di regolare una programmazione, o di dettare norme sostitutive e

anticipatrici della medesima - ipotesi che concorrono relativamente

alle norme in esame - le regole del riparto fra Stato e soggetto di

autonomia in tema di legislazione concorrente non possono essere

interpretate in modo così rigido da impedire alla legislazione

statale di porre in essere strumenti normativi ed organizzatori

diretti al perseguimento dei fini generali del servizio o della

programmazione, trattandosi in definitiva di norme di coordinamento o

sul coordinamento. Tanto deve ritenersi anche se la legislazione

concorrente sia attribuita nel quadro di un'autonomia speciale, per

definizione particolarmente garantita, e ciò almeno quando, come nel

caso, il servizio (si tratta di servizio sociale) e la programmazione

rientrino nell'attuazione di un valore assistito da specifica

protezione costituzionale.

Alla luce di siffatti princìpi, i quali emergono da pregressa

giurisprudenza di questa Corte (sent. n. 340 del 1983 e n. 177 del

1986), appaiono giustificate le norme oggetto d'impugnazione.

In particolare appare giustificata la norma (art. 3, comma quinto,

legge n. 595 del 1985) che, peraltro nel quadro di una disciplina di

fondo non accentratrice a favore dello Stato (i commi secondo e terzo

dell'articolo lasciano alle lggi provinciali l'individuazione delle

prestazioni da erogare in forma indiretta per ravvisata inadeguatezza

delle strutture locali) e con carattere di almeno relativa

generalità quanto all'oggetto, demanda a un decreto del Ministro per

la sanità (non senza garanzie procedimentali) la fissazione di

criteri per la fruizione di alcune delle prestazioni indirette:

quelle da erogare presso centri di alta specializzazione all'estero.

Si tratta, all'evidenza, di una norma sul coordinamento del servizio

sanitario diretta ad assicurare l'uguale fruizione di date

prestazioni indirette (quelle ora indicate) da parte di tutti i

cittadini: specificazione, questa, di un fine, che, relativamente

alle prestazioni sanitarie in generale, è proprio dell'istituzione

del servizio sanitario nazionale (art. 1, comma terzo, della legge n.

833 del 1978), e di un obbiettivo che, sempre relativamente alle

prestazioni sanitarie in generale, è proprio della programmazione

sanitaria nazionale (art. 3, comma secondo, della stessa legge). Né

è dato desumere argomento contrario dalla sentenza di questa Corte

n. 177 del 1986, la quale ha dichiarato illegittima la previsione, ad

opera dell'art. 13 della legge n. 181 del 1982, come modificato

dall'art. 11, comma decimo, del decreto-legge n. 463 del 1983,

convertito, con modificazioni, dalla legge n. 638 del 1983, di

interventi sostitutivi in materia di prestazioni eccedenti gli

standards minimi previsti dalla programmazione sanitaria nazionale,

perché, nella legge n. 595 del 1985 e nel sistema in cui essa si

inquadra (quello introdotto con la legge n. 833 del 1978), le

prestazioni di alta specializzazione sono considerate comprese in

quelle da assicurare a tutti i cittadini, secondo i detti standards

minimi, previsti dal piano sanitario nazionale, anche se esigono

elevata specializzazione non riscontrabile nel nostro Paese in misura

adeguata alla particolarità del caso clinico (art. 3, comma quinto,

legge impugnata). Laddove le "prestazioni aggiuntive" (cioè quelle

eccedenti gli standards minimi) sono rimesse all'autonomia regionale

(art. 3, comma settimo, stessa legge impugnata).

Analogamente deve ritenersi per la norma, che demanda allo stesso

decreto la prefissione di limiti al concorso della spesa relativa

alle suindicate prestazioni da parte delle unità sanitarie locali

(stesso art. 3). Si tratta, parimenti all'evidenza, di una norma sul

coordinamento della spesa sanitaria: coordinamento che, collegandosi

con l'art. 119, cpv. Cost., trova il suo titolo specifico nell'art.

5, comma primo, della legge n. 833 del 1978.

Altrettali conclusioni possono essere pianamente formulate in

ordine alle norme racchiuse nei commi secondo, terzo e quarto

dell'art. 5 della legge n. 595 del 1985. Anche qui, per quel che

concerne l'attribuzione allo Stato del potere di fissare con decreto

del Ministro della sanità i requisiti minimali e le caratteristiche

necessarie delle strutture destinate a rendere prestazioni di alta

specialità, si è in presenza di una norma sul coordinamento dei

servizi sanitari diretta ad assicurare l'eguale fruizione di date

prestazioni sanitarie (quelle appunto di alta specialità) da parte

di tutti i cittadini. Per analoghe ragioni deve ritenersi compito

proprio del piano sanitario nazionale la definizione del numero e

delle dimensioni dei bacini d'utenza delle alte specialità.

Sempre per analoghe ragioni è giustificata la previsione di un

intervento del Ministro della sanità per la formazione dell'elenco

delle alte specialità, elenco che va stabilito in relazione a bacini

di utenza di larghe dimensioni. La legge, peraltro, al comma quinto

dell'art. 5, per l'ipotesi di popolazione di Regioni o Province che

non raggiunga la dimensione di un bacino d'utenza, demanda al piano

sanitario regionale o provinciale - che non per questo viene

condizionato nei suoi contenuti di valutazione degli interessi

localizzabili e di programmazione del loro soddisfacimento -

l'individuazione di sedi per il rendimento di prestazioni di alta

specialità o ad esse strumentali in altre Regioni o Province. Senza

dire che la portata accentratrice del previsto intervento statale

(pur giustificata) è attenuata da ciò che, a norma del comma ottavo

dell'art. 5, l'elenco delle prestazioni di alta specialità formato

dal Ministro per la sanità può essere aggiornato o variato su

richiesta delle singole Regioni o delle Province autonome.

Anche la prefissione ai piani sanitari delle Regioni o delle

Province autonome di contenuti minimi (art. 10 della legge impugnata)

è giustificata in quanto misura normativa sul coordinamento ai fini

suindicati, e ciò tanto più per le indicazioni vincolanti

finalizzate alla utilizzazione ottimale dei servizi e dei posti letto

alla stregua di dati parametri come quello stabilito, peraltro come

tendenziale, dal comma primo, lett. b), specificamente impugnato

(quelle prescritte con le altre parti dell'art. 10 sono solo

genericamente contestate).

Quanto alle norme in tema di piante organiche del personale,

entrambe dettate in via transitoria, è da osservare:

a) la disposta subordinazione dell'approvazione del piano

sanitario della Regione o della Provincia autonoma alla definizione

di piante organiche provvisorie (art. 13, comma secondo) è da

ritenere uno strumento normativo di organizzazione della

programmazione ragionevolmente adottato con riferimento alla fase di

avvio (non potendo logicamente darsi compiuta programmazione

sanitaria regionale o provinciale, se non sulla base della previsione

almeno provvisoria di compiti assegnati al personale da impiegare);

b) l'imposizione, in sede di prima applicazione della legge,

della provvisoria utilizzazione in soprannumero riassorbibile del

personale esuberante nell'ambito della unità sanitaria locale di

appartenenza, è giustificata in quanto predispone uno strumento

organizzatorio necessario in pari tempo all'ordinato perseguimento

dei fini del servizio sanitario ed alla regolamentazione - quanto

più possibile uniforme secondo la linea normativa tracciata con la

legge n. 833 del 1978, art. 47 - e quanto più possibile volto ad

evitare problemi di occupazione. Né può trarsi argomento contrario

dalla sentenza n. 177 del 1986 la quale si riferisce ai

ridimensionamenti dei servizi eccedenti e all'organizzazione interna

del lavoro delle unità sanitarie locali in relazione a loro

peculiari esigenze.

6. - Egualmente non fondata appare la questione di legittimità

costituzionale sollevata dalla Provincia di Bolzano nei confronti del

comma quinto, e successivi, in quanto connessi, dell'art. 5 della

legge n. 595 del 1985 in riferimento agli artt. 2 e 100 dello Statuto

del Trentino-Alto Adige (tutela delle minoranze linguistiche).

Al riguardo è sufficiente osservare che la rimessione in via

generale al piano sanitario della Regione o della Provincia autonoma

delle determinazioni circa la dislocazione territoriale delle

strutture di alta specialità o delle apparecchiature di alta

tecnologia, ovvero circa l'individuazione di sedi di altra Regione o

Provincia nel caso di popolazione che non raggiunga le dimensioni di

un bacino d'utenza, non è incompatibile con l'individuazione da

parte della Provincia di Bolzano, mediante il piano sanitario

provinciale, di servizi sanitari espletabili da cliniche

universitarie e ospedali pubblici austriaci in ragione delle loro

specifiche finalità e caratteristiche tecniche e specialistiche,

come previsto dall'art. 7 del d.P.R. n. 197 del 1980.

7. - Un terzo ordine di censure è diretto dalla Provincia

autonoma di Trento contro l'art. 6, commi primo, secondo e terzo,

della legge n. 595 del 1985, in riferimento agli artt. 9, n. 10, 16,

54, n. 5, e 78 dello Statuto speciale per la Regione Trentino-Alto

Adige; dalla Provincia autonoma di Bolzano, in riferimento agli

stessi parametri, nonché a quelli di cui agli artt. 4, 33 e 49 dello

stesso Statuto; e dalla Regione Lombardia contro l'art. 6, comma

secondo, della stessa legge, in riferimento agli artt. 117, 118 e 125

Cost., nonché agli artt. 2, legge n. 382 del 1975, 4, comma terzo,

d.P.R. n. 616 del 1977, 5 e 11, legge n. 833 del 1978.

Il comma primo dell'art. 6 commina la sospensione, a decorrere dal

centoventesimo giorno successivo all'entrata in vigore della legge,

della erogazione alle Regioni e alle Province autonome di parte del

finanziamento sanitario, fino all'approvazione da parte di detti enti

dei rispettivi piani sanitari.

Il comma secondo dell'art. 6 prevede il potere del Consiglio dei

ministri, su proposta del Ministro della sanità, di sostituirsi agli

organi regionali, in caso di persistente inattività di questi, nel

compimento degli atti omessi, che costituiscano adempimenti da

svolgersi entro termini perentori previsti dalla legge o risultanti

dalla natura degli interventi da realizzare.

Il comma terzo dell'art. 6 consente, per il caso di omissiome da

parte delle unità sanitarie locali di adempimenti amministrativi

concernenti la pianificazione regionale da eseguire entro termini

tassativi, l'applicazione delle misure sostitutive stabilite

dall'art. 13 della legge 26 aprile 1982, n. 181, come modificato

dall'art. 11, comma decimo, del decreto-legge 12 settembre 1983, n.

463, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 1983, n.

638 (l'art. 13 della legge n. 181 del 1982, come sopra modificato, al

cui contenuto fa materiale rinvio l'art. 6, comma terzo, riguarda il

potere del Ministro per la sanità nel caso di omissione da parte di

unità sanitarie di adempimenti connessi alla verifica della

regolarità di erogazione della spesa sanitaria e più in genere al

contenimento della spesa stessa prescritti da leggi statali o da

leggi regionali di attuazione di coordinamento statale ex art. 5

legge n. 833 del 1978), qualora la Regione o la Provincia autonoma

non provvedano, in via sostitutiva anche mediante l'invio di appositi

commissari, di provvedere esso stesso.

8. - Secondo le Province autonome ricorrenti, l'impugnato primo

comma dell'art. 6 violerebbe la loro autonomia finanziaria (art. 78

dello Statuto speciale) ed altresì le loro competenze legislative e

amministrative in materia sanitaria (artt. 9, n. 10, e 16 dello

Statuto speciale), condizionando in modo indebito le prime (adozione

del piano sanitario) ed impedendo in modo altrettanto indebito

l'esercizio della seconda.

Sempre secondo le Province ricorrenti, la previsione del potere

sostitutivo dello Stato, di cui all'art. 6, comma secondo, in

relazione all'esercizio di funzioni proprie, quali sono quelle

attribuite in materia sanitaria, importerebbe deroga al princìpio

che ammette la sostituzione soltanto nell'esercizio di funzioni

delegate - princìpio enunciato in via generale dagli artt. 2

legge-delega n. 382 del 1975 e 4 del d.P.R. n. 616 del 1977, e

confermato, in relazione alla materia sanitaria, dall'art. 5, comma

quarto, della legge n. 833 del 1978, ma desumibile, per esse

Province, dalla tassatività delle disposizioni dello Statuto

Trentino-Alto Adige concernenti ipotesi di poteri sostitutivi statali

(artt. 33 e 49, comma primo) - con conseguente violazione della loro

autonomia, tanto più grave in relazione al carattere speciale

dell'autonomia stessa.

Analoghe considerazioni svolge la Regione Lombardia, la quale

sottolinea negativamente la genericità e latitudine della

previsione, suscettiva di coprire un arco indefinito di atti e di

adempimenti anche di diversa natura senza alcun criterio

discriminativo, e non comprensiva, invece, di garanzie procedimentali

come la diffida o la audizione della Regione interessata, o il parere

di organi parlamentari.

Le ragioni indicate a proposito del comma secondo concorrerebbero,

in una col carattere dettagliato della disciplina (per sé

incompatibile con la legislazione concorrente delle Province autonome

in materia di sanità), a far ritenere costituzionalmente illegittima

la previsione del potere sostitutivo di cui all'art. 6, comma terzo,

il quale peraltro sarebbe specificamente in contrasto con l'art. 54,

n. 5, dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, attributivo

in via riservata alla Giunta provinciale del controllo sostitutivo

sulle amministrazioni locali e quindi sulle unità sanitarie locali

(disposizione statutaria attuata, per le dette unità, dall'art. 15

della legge regionale 30 aprile 1980, n. 6).

La Provincia di Bolzano sostiene che il comma terzo viola anche il

principio di tutela delle minoranze linguistiche, di cui all'art. 4

dello Statuto speciale Trentino-Alto Adige, in quanto non prevede,

come invece stabilito dall'art. 54, n. 5, dello stesso Statuto,

che, nella Provincia di Bolzano, i commissari di cui all'art. 13

della legge n. 181 del 1982 siano scelti nel gruppo

linguistico che ha la maggioranza degli amministratori in seno

all'organo più rappresentativo dell'ente.

9. - Della questione sollevata circa la legittimità del primo

comma dell'art. 6 va dichiarata l'inammissibilità sopravvenuta in

relazione alla disciplina introdotta col decreto-legge 18 giugno

1986, n. 282, art. 20, convertito, con modificazioni, dalla legge 7

agosto 1986, n. 461, disciplina che innovativamente ha collegato la

sanzione prevista per l'omessa approvazione del piano sanitario della

Regione o della Provincia autonoma a un termine decorrente dal

compimento di ulteriori attività normative statuali.

10. - Quanto alle questioni di legittimità costituzionale

concernenti i commi secondo e terzo dell'art. 6, va riconosciuto che

la sostituzione dello Stato ad un soggetto di autonomia in caso di

omissioni nelle quali esso incorra nell'esercizio di funzioni proprie

- quali sono le funzioni di amministrazione attiva e lo stesso

controllo sostitutivo rispetto ad altri enti in materia sanitaria va

giustificata, giacché, per sua natura, essa importa ingerenza nella

sfera di autonomia, più grave quando si tratti di autonomia

speciale.

Ma la sostituzione può certamente ritenersi consentita in

relazione ad una programmazione, in quanto la misura sostitutiva sia

ragionevolmente prevista quale mezzo indispensabile per la

predisposizione od organizzazione della programmazione, nonché per

il perseguimento dei suoi scopi essenziali. Ciò anche in presenza di

autonomie speciali, se la programmazione sia volta all'attuazione di

un valore costituzionale primario o fondamentale (e qui si tratta di

programmazione volta all'attuazione del valore di cui all'art. 32

Cost.).

Si intende come, così concepita e limitata, la sostituzione non

possa legittimamente estendersi ad atti che, lungi dall'essere

specificazioni del quadro programmatorio generale, anche integrato

dalla programmazione regionale (cfr. comma terzo dell'art. 6),

costituiscano essi stessi valutazioni o scelte aggiuntive od

organizzative del servizio di interesse meramente locale: in tal caso

è esclusa per definizione l'incidenza sul detto quadro

programmatorio o sugli scopi essenziali di esso. Ed è inutile dire

che è riservato a questa Corte, in sede di conflitto di

attribuzione, il sindacato sul rispetto dei limiti così disegnati,

ivi compreso quello costituito dalla ragionevolezza della valutazione

circa la necessità delle misure rispetto agli scopi essenziali della

programmazione.

Del resto analoga e, in un certo senso, convergente limitazione

discende dalla doverosa osservanza del princìpio di leale

cooperazione, princìpio - assistito da particolare operatività in

caso di valore costituzionale alla cui realizzazione siano chiamati

Stato e soggetti di autonomia - il quale impone di non procedere alla

sostituzione stessa, se non previa adozione di quelle misure

(informazioni attive e passive, sollecitazioni ed altre) che per i

momenti, i livelli, le modalità, siano idonee a qualificare

l'intervento sostitutivo come necessitato dall'inerzia del soggetto

di autonomia e in pari tempo come riferibile all'applicazione del

detto princìpio e non ad emulatività o a prevaricazione. Ed anche

per tale aspetto, come è ovvio, può aprirsi il sindacato della

Corte in sede di conflitto di attribuzione.

Con le rese precisazioni interpretative - le quali si pongono

sulla linea di precedenti sentenze di questa Corte: cfr. nn. 340 del

1983, 356 e 357 del 1985, 153, 177 e 195 del 1986 - le questioni di

legittimità suindicate sono da dichiarare non fondate.

Va egualmente disattesa la censura rivolta dalla sola Provincia di

Bolzano al suindicato art. 6, comma terzo, in riferimento agli artt.

4 e 54, n. 5, dello Statuto speciale, poiché l'art. 13 della legge

n. 181 del 1982, come richiamato dalla norma impugnata, non esonera

lo Stato, nell'ipotesi di nomina di commissari, dall'osservanza

dell'obbligo posto con la predetta norma statutaria (cfr. sent. n.

177 del 1986).