Sentenza n. 292/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 11, comma 4,

lettera g) della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il

conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per

la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione

amministrativa), e degli artt. 33, 34 e 35 del decreto legislativo 31

marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione e

di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di

giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione

amministrativa, emanate in attuazione dell'articolo 11, comma 4,

della legge 15 marzo 1997, n. 59), promossi con ordinanze emesse il

29 gennaio 1999 dal pretore di Roma, il 15 aprile 1999 dal Tribunale

amministrativo regionale del Lazio, sezione staccata di Latina, l'11

maggio 1999 dal giudice di pace di Palermo, il 16 settembre e il 26

luglio 1999 dal Tribunale di Roma e il 12 gennaio 2000 dal Tribunale

di Vibo Valentia, sezione distaccata di Tropea, rispettivamente

iscritte ai nn. 252, 394, 495, 659 e 704 del registro ordinanze 1999

e al n. 195 del registro ordinanze 2000 e pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica nn. 19, 29, 39, 50 e 52, prima serie

speciale, dell'anno 1999 e n. 19, prima serie speciale, dell'anno

2000.

Visto l'atto di costituzione dello Studio radiologico Maurizi

Enrici s.r.l., nonché gli atti di intervento del Presidente del

Consiglio dei Ministri;

udito nell'udienza pubblica del 20 giugno 2000 il giudice

relatore Franco Bile;

uditi l'avvocato Giandomenico Barcellona per lo Studio

radiologico Maurizi Enrici s.r.l. e l'avvocato dello Stato Ignazio

Francesco Caramazza per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con l'ordinanza n. 252 del 1999, il pretore di Roma - al

quale la s.r.l. Studio radiologico Maurizi Enrici, operante in regime

di convenzione con il Servizio sanitario nazionale, aveva chiesto

l'emissione di un decreto ingiuntivo contro l'Azienda USL di Roma e

provincia per il rimborso di prestazioni specialistiche erogate in

favore di privati - ha sollevato, in sede di verifica dell'esistenza

della propria giurisdizione, la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 33 del decreto legislativo 31 marzo 1998,

n. 80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti

di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle

controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in

attuazione dell'articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997,

n. 59), in riferimento agli articoli 76 e 77, primo comma, della

Costituzione, per eccesso di delega rispetto all'art. 11, comma 4,

lettera g), della legge di delegazione 15 marzo 1997, n. 59 (Delega

al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed

enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la

semplificazione amministrativa).

1.1.- L'eccesso di delega si sarebbe verificato, in quanto,

mentre la legge di delegazione prevedeva soltanto l'estensione della

giurisdizione amministrativa ai diritti patrimoniali conseguenziali

in materia di urbanistica, edilizia e dei servizi pubblici, il

legislatore delegato ha invece creato in tali materie nuove

giurisdizioni esclusive del giudice amministrativo; ed in particolare

l'art. 33 ha attribuito alla giurisdizione esclusiva del giudice

amministrativo le controversie in materia di servizi pubblici, ivi

comprese quelle riguardanti le attività e le prestazioni occorrenti

per il loro espletamento, fra cui quelle rese nell'ambito del

Servizio sanitario nazionale.

Confrontando il tenore della legge di delegazione e della legge

delegata, sotto il profilo teleologico emergerebbe che il legislatore

delegante avrebbe voluto semplificare e razionalizzare il contenzioso

riguardante le pubbliche amministrazioni, modificando il riparto di

giurisdizione, da un lato con il trasferire al giudice ordinario la

materia del pubblico impiego e, dall'altro, sia a fini di

compensazione, sia a fini di semplificazione della tutela del privato

nelle materie indicate nella lettera g) - caratterizzate da una

situazione in cui, in base alla disciplina della legge 20 marzo 1865,

n. 2248, all. E. (Contenzioso amministrativo) e dell'art. 7, terzo

comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei

tribunali amministrativi regionali), il privato leso dall'azione

della pubblica amministrazione doveva prima adire il giudice

amministrativo per far dichiarare l'annullamento dell'atto e poi il

giudice ordinario per ottenere il risarcimento del danno, con un

doppio binario di giurisdizione realizzare l'unificazione della

tutela in tali casi avanti al giudice amministrativo, al fine di

velocizzarla, concentrando avanti ad esso sia i poteri di

annullamento dell'atto illegittimo che di condanna della pubblica

amministrazione al risarcimento del danno.

1.2. - Anche l'interpretazione letterale della legge di

delegazione condurrebbe al medesimo risultato, una volta considerato

il significato che - soprattutto nell'ultimo decennio - il concetto

di diritti patrimoniali conseguenziali avrebbe assunto nella

giurisprudenza della Corte di cassazione.

1.3.- La conclusione che la legge delega non consentiva di creare

una nuova giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sarebbe,

del resto, rafforzata dalle risultanze dei lavori parlamentari.

2.- Con le ordinanze n. 659 e n. 704 del 1999 il Tribunale di

Roma adi'to separatamente da due diverse società con ricorsi per

decreto ingiuntivo per il pagamento di crediti per forniture di

articoli sanitari fatte all'Azienda USL RM/C ha sollevato la medesima

questione di cui all'ordinanza n. 252 del 1999, con motivazioni che

sostanzialmente svolgono argomenti non dissimili.

3. - Con l'ordinanza n. 495 del 1999 il giudice di pace di

Palermo - in un giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo

introdotto dall'Azienda USL di Palermo, avverso un decreto ingiuntivo

nei suoi confronti ottenuto dal titolare di una farmacia, per un

credito da fornitura di presídi ed ausili sanitari eseguita ad un

soggetto invalido, su autorizzazione della detta azienda - ha

sollevato d'ufficio due gradate questioni ognuna a sua volta

pluriarticolata - e precisamente:

a) in via principale - per violazione dell'art. 77, primo

comma, della Costituzione, dovuta ad eccesso della delega di cui

all'art. 11, comma 4, lettera g) della legge n. 59 del 1997

(interpretata nel senso che, ferme le ipotesi di giurisdizione

esclusiva già esistenti, avrebbe voluto estenderla alle questioni

relative a diritti patrimoniali conseguenziali, ivi compreso il

risarcimento del danno, nei già definiti confini delle materie

dell'edilizia, dell'urbanistica e dei servizi pubblici) - questione

di costituzionalità: a1) dell'art. 33 del d.lgs. n. 80 del 1998,

nella parte in cui devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice

amministrativo tutte le controversie in materia di servizi pubblici,

ivi compresi quelli afferenti al servizio farmaceutico, senza far

salva la giurisdizione ordinaria per le controversie concernenti

indennità, canoni ed altri corrispettivi; a2) dell'art. 33, comma 2,

lettera f) - nella parte in cui, affermata la competenza del giudice

amministrativo a conoscere con giurisdizione esclusiva delle

questioni aventi ad oggetto le prestazioni patrimoniali rese

nell'espletamento dei servizi pubblici, fra cui il Servizio sanitario

nazionale, non esclude dalla predetta competenza le controversie

concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi - e del comma 3

del medesimo articolo, nella parte in cui, sopprimendo le parole o di

servizi contenute nell'art. 5, primo comma, della legge n. 1034 del

1971, senza mantenere in vita il disposto del secondo comma dello

stesso articolo, avrebbe implicitamente eliminato tale disposizione,

connessa a quella del primo comma; a3) dell'art. 35, comma 4, del

d.lgs. n. 80 del 1998, laddove, nel sostituire il terzo comma

dell'art. 7 della legge n. 1034 del 1971, dopo il deferimento alla

giurisdizione esclusiva della materia dei servizi pubblici, non ha

riservato all'autorità giudiziaria ordinaria le controversie

concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi in ordine alle

concessioni di servizi;

b) in via subordinata, questione di costituzionalità dello

stesso art. 11, comma 4, lettera g), seconda parte, per violazione

dell'art. 76 della Costituzione, in quanto avrebbe abilitato il

Governo a ridefinire senza predeterminazione dell'oggetto i confini

fra giurisdizione ordinaria ed amministrativa nelle materie

dell'edilizia, dell'urbanistica e dei servizi pubblici, nonché,

senza fissazione dei criteri direttivi, a ridefinire quei confini

quanto alle controversie relative ad indennità, canoni ed altri

corrispettivi in materia di servizi pubblici, ivi compreso quello

farmaceutico.

4. - Con l'ordinanza n. 394 del 1999 il Tribunale amministrativo

regionale del Lazio, sezione staccata di Latina - nel corso di un

giudizio instaurato da un soggetto che, dopo aver visto declinare la

giurisdizione da parte del giudice ordinario, aveva impugnato, per

violazione di legge, eccesso di potere e travisamento dei fatti,

chiedendone l'annullamento, il provvedimento con cui il direttore

dell'Azienda USL di Latina gli aveva negato la somministrazione

gratuita di somatostatina, non rientrando più nei protocolli

consentiti la patologia tumorale dalla quale era affetto - ha

sollevato in primo luogo questione di costituzionalità per

violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione -

dell'art. 33, comma 2, lettera f) del d.lgs. n. 80 del 1998,

lamentando che nell'eseguire la delega di cui alla legge n. 59 del

1997, il legislatore delegato, dopo avere affermato la giurisdizione

esclusiva del giudice amministrativo in tutte le controversie in

materia di servizi pubblici, abbia escluso dal novero di esse i

rapporti individuali di utenza con soggetti privati, senza che nella

legge di delegazione ove la si interpreti nel senso che consentisse

la creazione di una giurisdizione esclusiva si potesse cogliere

simile limitazione.

4.1. - In via subordinata il Tribunale amministrativo regionale

ha sollevato, invece, la questione di costituzionalità dell'art. 33,

comma 1, del d.lgs. n. 80 del 1998, in relazione agli articoli 76 e

77, primo comma, della Costituzione, per eccesso di delega e

precisamente per essere stata creata la giurisdizione esclusiva sui

servizi pubblici senza che la norma delegante lo consentisse,

adducendo che la delega prevedeva solo che al giudice amministrativo

fosse attribuita la cognizione sui diritti patrimoniali

conseguenziali in materia edilizia, urbanistica e di servizi

pubblici.

4.2. - In via ulteriormente subordinata, il rimettente per il

caso che effettivamente la legge delegante si dovesse leggere nel

senso di consentire la creazione di ipotesi di giurisdizione

esclusiva ha impugnato direttamente la delega, cioè l'art. 11, comma

4, lettera g): aa) per violazione dell'art. 76 della Costituzione, in

quanto l'oggetto della delega non sarebbe stato definito, non avendo

il legislatore individuato quali servizi pubblici dovevano

trasferirsi ed essendo inammissibile una delega e neppure specificato

il loro contenuto; bb) per violazione dell'art. 3 della Costituzione,

sotto il profilo del principio di ragionevolezza, in quanto il

legislatore delegante, modificando il precedente assetto normativo,

avrebbe reso più incerta la giurisdizione, "con riflessi negativi

sull'applicazione del principio di uguaglianza dei cittadini nel

momento in cui intendono avvalersi" della tutela giurisdizionale; cc)

per conseguente violazione degli artt. 24 e 113 Cost.

Secondo il rimettente una volta ritenuta l'incostituzionalità

della legge delega, resterebbe travolto anche l'art. 33 del d.lgs.

n. 80 del 1998.

5. - Con l'ordinanza n. 195 del 2000 - nel corso di un giudizio

sull'opposizione proposta dall'ASL n. 8 di Vibo Valentia avverso un

decreto ingiuntivo ottenuto dal titolare di una farmacia per il

rimborso di spese anticipate per somministrazione di farmaci al

pubblico, nell'ambito di un rapporto di convenzionamento - il

Tribunale di Vibo Valentia, sezione distaccata di Tropea, ha

sollevato questione di costituzionalità degli articoli 33, 34 e 35

del d.lgs. n. 80 del 1998, nella parte in cui attribuirebbero al

giudice amministrativo la cognizione delle controversie aventi

carattere patrimoniale tra la pubblica amministrazione ed i

farmacisti, "o comunque gli incaricati di pubblico servizio" per

violazione degli articoli 3, 103 e 113 della Costituzione.

Sull'eccezione dell'ASL di difetto di giurisdizione

dell'autorità giudiziaria ordinaria il rimettente ha ritenuto che in

base agli articoli impugnati - e particolarmente alla menzione dei

servizi farmaceutici contenuta nell'art. 33 - la controversia fra

farmacista ed ASL competa al giudice amministrativo.

5.1. - Sulla base di tale convincimento, il rimettente osserva

che, avendo la distinzione fra interessi e diritti dignità

costituzionale, una distribuzione della giurisdizione fra giudice

amministrativo e giudice ordinario imperniata solo sul criterio della

materia finirebbe per annullare del tutto la differenza fra le due

situazioni giuridiche, senza che ciò possa ritenersi consentito

dall'art. 103 della Costituzione.

Inoltre, nonostante l'assenza in Costituzione di criteri di

individuazione della giurisdizione esclusiva, il legislatore nel

prevedere una simile giurisdizione dovrebbe rispettare ogni canone

costituzionale che possa rilevare nella materia di cui trattasi, come

la parità di trattamento ed il diritto di difesa e, in ragione della

correlazione di detta giurisdizione a casi particolari, dovrebbe

individuare le ragioni costituzionali della sua scelta.

Nella specie questi principi non sarebbero stati rispettati.

In punto di rilevanza il rimettente osserva che senza la

soluzione della censura sollevata non può decidere sulla questione

di giurisdizione.

6. - In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato.

6.1. - Nei giudizi di cui alle ordinanze n. 252, 659 e 704 del

1999 la difesa erariale ha eccepito che la questione sarebbe

inammissibile, in quanto sollevata da giudice carente di

giurisdizione al solo fine di contestare la giurisdizione attribuita

ad altro giudice, ed infondata, in quanto la norma dell'art. 11,

comma 4, lettera g) della legge n. 59 del 1997, nel prevedere

l'estensione della giurisdizione del giudice amministrativo alle

controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali conseguenziali,

avrebbe presupposto l'attribuzione nelle materie ivi pure contemplate

di una giurisdizione esclusiva al giudice amministrativo, poiché i

suddetti diritti costituivano un limite proprio della giurisdizione

esclusiva del giudice amministrativo.

6.2. - Nel giudizio di cui all'ordinanza n. 394 del 1999

l'Avvocatura dello Stato ha dedotto: a) che tutte e tre le questioni

gradatamente sollevate dal Tribunale amministrativo regionale del

Lazio sarebbero inammissibili, in quanto il rimettente riconosce di

non avere potestas iudicandi sotto il profilo della giurisdizione e,

dunque, non potrebbe censurare le norme che, a suo stesso avviso,

devolvono la giurisdizione al giudice ordinario; b) che la seconda e

la terza questione sarebbero comunque irrilevanti, posto che in

entrambi i casi verrebbe contestata la giurisdizione del giudice

amministrativo medesimo, già comunque esclusa specificamente per il

rapporto dedotto in giudizio; c) che le questioni sarebbero in ogni

caso infondate.

6.3. - Nel giudizio relativo all'ordinanza n. 495 del 1999, la

difesa erariale ha contestato la sussistenza dell'eccesso di delega

ed ha dedotto che i diritti patrimoniali conseguenziali costituivano

un limite generale al concetto di giurisdizione esclusiva "nel quale

limite rientravano anche le controversie su canoni, indennità e

corrispettivi". La questione relativa alla stessa legge delega

sarebbe, d'altro canto, infondata, posto che il riferimento ai

diritti patrimoniali conseguenziali avrebbe soddisfatto l'art. 76.

6.4. - Nella memoria relativa al giudizio n. 195 del 2000 la

difesa erariale osserva anzitutto che dal testo dell'ordinanza di

rimessione non risulterebbe che essa sia stata notificata anche alle

parti in causa e sostiene l'irrilevanza e l'infondatezza della

questione sollevata.

7. - Nel giudizio di cui all'ordinanza n. 252 si è costituita la

parte privata s.r.l. Maurizi Enrici, chiedendo l'accoglimento della

questione di costituzionalità per l'eccesso di delega, nel

presupposto dimostrato anche dai lavori parlamentari - che la legge

delega consentisse solo l'attribuzione al giudice amministrativo

della giurisdizione sui diritti patrimoniali conseguenziali nelle

materie indicate (servizi, edilizia e urbanistica), al fine di

unificare avanti a detto giudice il ristoro dei diritti patrimoniali

e l'annullamento dell'atto illegittimo e, quindi, di agevolare i

ricorrenti, dispensandoli dall'adire due giurisdizioni diverse, così

come erano costretti a fare per il fatto che nelle materie in

questione, anche laddove esisteva giurisdizione esclusiva i diritti

patrimoniali conseguenziali competevano all'autorità giudiziaria

ordinaria ex art. 7 della legge n. 1034 del 1971 (e così - in

materia di concessioni di beni o di servizi - i diritti di pagamento

di indennità, canoni ed altri corrispettivi). Considerato in diritto

1. - I giudizi - ponendo questioni identiche o comunque relative

alle stesse norme - possono essere riuniti.

2. - L'Avvocatura dello Stato ha eccepito che le questioni di cui

alle ordinanze n. 252, 394 e 704 sarebbero inammissibili per

irrilevanza, in quanto sollevate da giudici carenti di giurisdizione.

L'eccezione è infondata, perché le questioni investono proprio le

norme che, a dire dei rimettenti, sottrarrebbero loro la

giurisdizione.

2.1. - Quanto alle questioni sollevate dalle ordinanze n. 659 e

704, la valutazione del Tribunale di Roma - secondo cui la carenza di

giurisdizione sarebbe emendabile solo con la pronuncia di

incostituzionalità - non è inficiata da un sopravvenuto

orientamento della giurisprudenza di legittimità, che potrebbe

condurre all'affermazione della giurisdizione ordinaria, non potendo

ravvisarsi al riguardo un diritto vivente.

2.2. - Circa l'ordinanza n. 394 l'Avvocatura dello Stato ha

eccepito l'inammissibilità, per irrilevanza, della seconda e della

terza questione sollevate dal Tribunale amministrativo regionale del

Lazio.

L'eccezione è fondata. Il rimettente ha anzitutto impugnato

l'art. 33, comma 2, lettera f), del decreto legislativo n. 80 del

1998, che, eccettuando dalla giurisdizione esclusiva sui pubblici

servizi i "rapporti individuali di utenza con soggetti privati" lo

renderebbe privo di giurisdizione. Le altre due questioni -

sull'art. 33, comma 1, dello stesso decreto e sull'art. 11, comma 4,

lettera g), della legge di delega n. 59 del 1997 - sono

manifestamente inammissibili, per irrilevanza, perché proposte

subordinatamente al rigetto della prima, da cui deriverebbe appunto

il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

2.3. - Sono manifestamente inammissibili per irrilevanza anche le

questioni sollevate dall'ordinanza n. 195 sugli artt. 34 e 35 del

decreto n. 80 del 1998: il giudizio a quo non concerne la materia di

cui all'art. 34, né ha ad oggetto pretese considerate dall'art. 35.

3. - Si deve preliminarmente esaminare la questione relativa

all'art. 11, comma 4, lettera g), seconda parte, della legge n. 59

del 1997, che secondo l'ordinanza n. 495 avrebbe violato l'art. 76

della Costituzione, delegando il Governo a ridefinire i confini fra

giurisdizione ordinaria ed amministrativa nella materia dei servizi

pubblici, senza predeterminazione dell'oggetto e senza fissazione dei

criteri direttivi.

La questione non è fondata.

La legge si inserisce in un ampio disegno di riforma della

pubblica amministrazione, con importanti ricadute sul riparto della

giurisdizione, che ha iniziato a delinearsi con la legge 23 ottobre

1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la

revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico

impiego, di previdenza e di finanza territoriale), seguita dal

decreto legislativo delegato 3 febbraio 1993, n. 29. Per la piena

attuazione della riforma, la legge 15 marzo 1997, n. 59, ha previsto

all'art. 11, comma 4, l'emanazione di ulteriori disposizioni

integrative e correttive, in conformità (fra l'altro) ad una serie

di princìpi e criteri analiticamente indicati.

Fra essi l'art. 11, alla lettera g) del comma citato, contemplava

la devoluzione al giudice ordinario delle controversie sui rapporti

di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni e "infine,

la contestuale estensione della giurisdizione del giudice

amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti

patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle relative al

risarcimento del danno, in materia edilizia, urbanistica e di servizi

pubblici".

3.1. - La valutazione di conformità di una legge di delega

all'art. 76 della Costituzione - secondo cui "l'esercizio della

funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con

determinazione di princìpi e criteri direttivi e soltanto per tempo

limitato ed oggetti definiti" - non può prescindere dalle finalità

ispiratrici della delega e dal suo complessivo contenuto normativo.

L'esigenza della determinazione di princìpi e criteri direttivi e

della definizione dell'oggetto della delega è tanto più pressante

quanto meno delimitato e specifico è il compito affidato al

legislatore delegato.

D'altro canto anche per le leggi di delega vale il fondamentale

canone per cui deve essere preferita l'interpretazione che le ponga

al riparo da sospetti di incostituzionalità.

3.2. - Dai lavori parlamentari - il ricorso ai quali può essere

rilevante per accertare le finalità perseguite dalla legge di delega

e la portata dei princìpi e dei criteri da essa enunciati -

risultano sicuramente due indicazioni.

In primo luogo il legislatore delegante intendeva rendere piena

ed effettiva la tutela del cittadino nei confronti della pubblica

amministrazione, concentrando innanzi al giudice amministrativo -

nell'esercizio della giurisdizione, sia di legittimità che

esclusiva, di cui era già titolare in materia di edilizia,

urbanistica e servizi pubblici - non solo la fase del controllo di

legittimità dell'azione amministrativa, ma anche (ove configurabile)

quella della riparazione per equivalente, ossia il risarcimento del

danno, evitando per esso la necessità di instaurare un successivo e

separato giudizio innanzi al giudice ordinario.

In secondo luogo la delega intendeva perseguire tale risultato

senza ampliare nelle suddette tre materie l'ambito delle esistenti

giurisdizioni esclusive. Per due volte infatti fu formulata la

proposta di delegare il Governo a trasferire le tre materie in

questione alla giurisdizione amministrativa esclusiva, ed entrambe le

volte essa non ebbe seguito, onde fu approvato definitivamente un

testo che di giurisdizione esclusiva non parla.

3.3. - L'Avvocatura dello Stato afferma tuttavia che la legge

n. 59 del 1997, prevedendo nelle citate tre materie l'attribuzione

delle controversie relative ai "diritti patrimoniali conseguenziali"

al giudice amministrativo, mirava implicitamente ma necessariamente a

devolvere quelle materie alla sua giurisdizione esclusiva: la

categoria enunciata sarebbe infatti così strutturalmente legata alla

giurisdizione esclusiva, da non essere configurabile senza di essa.

L'argomento non è fondato.

È certamente vero che, quando emersero come concetto normativo,

i "diritti patrimoniali conseguenziali alla pronunzia di legittimità

dell'atto o provvedimento contro cui si ricorre" - così l'art. 9 del

r.d. 30 dicembre 1923, n. 2840 (Modificazioni all'ordinamento del

Consiglio di Stato e della giunta provinciale amministrativa in sede

giurisdizionale), il cui testo fu poi trasfuso nell'art. 30 del

r.d.26 giugno 1924, n. 1054 (Approvazione del testo unico delle leggi

sul Consiglio di Stato), e sostanzialmente riprodotto dall'art. 7

della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, sui tribunali amministrativi

regionali - fungevano da limite esterno alla giurisdizione esclusiva

del giudice amministrativo, essendo la loro cognizione riservata al

giudice ordinario.

Ma, affermatasi la configurazione della giurisdizione esclusiva

quale giurisdizione sul rapporto, tali diritti (come rivela l'analisi

della giurisprudenza) hanno finito per identificarsi con le pretese

risarcitorie legate al rapporto da un nesso di mera occasionalità, e

quindi per presentare contenuti sostanzialmente non dissimili dalle

pretese miranti al risarcimento del danno da attività amministrativa

soggetta alla giurisdizione generale di legittimità. Infatti - a

parte le implicazioni della recente evoluzione della giurisprudenza

della Corte di cassazione in tema di "danno ingiusto" - la

risarcibilità del danno ricollegabile all'adozione di un atto

amministrativo, considerato illegittimo in sede di giurisdizione di

legittimità, integrante gli estremi dell'illecito civile, era già

ammessa, ad esempio nel caso del cosiddetto "affievolimento" del

diritto soggettivo segui'to dalla successiva riespansione.

Di siffatto percorso evolutivo il legislatore delegante del 1997

ha evidentemente tenuto conto quando - recuperando la nozione di

"diritti patrimoniali conseguenziali", per estendere ad essi la

giurisdizione esercitata dal giudice amministrativo nelle materie in

questione - vi ha esplicitamente compreso il diritto al risarcimento

del danno, così confermando che finalità della delega era

l'attribuzione al giudice amministrativo - nei limiti in cui già

conosceva di quelle materie - della giurisdizione anche per la

conseguenziale tutela risarcitoria, prima riservata al giudice

ordinario.

Ove invece il legislatore delegante avesse voluto istituire nuove

giurisdizioni esclusive, avrebbe dovuto - per rispettare l'art. 76

della Costituzione - definire i limiti della "materia edilizia,

urbanistica e di servizi pubblici" non contemplata normativamente e

quindi formalmente non identificata, ed assegnare al Governo

princìpi e criteri direttivi per procedere a tale individuazione.

3.4. - Si deve quindi conclusivamente ritenere che l'"estensione"

della giurisdizione amministrativa esistente, tanto di legittimità

che esclusiva, era il compito assegnato al legislatore delegato; i

"diritti patrimoniali conseguenziali" in essi compreso il

risarcimento del danno, erano l'oggetto (normativamente individuato)

di tale estensione; e le tre materie dell'edilizia, urbanistica e

servizi pubblici si ponevano come l'ambito all'interno del quale la

giurisdizione amministrativa doveva essere estesa.

3.5. - Pertanto nella legge di delega n. 59 del 1997 il compito

affidato al legislatore delegato si presentava sufficientemente

determinato, al punto da non esigere ulteriori precisazioni di

dettaglio.

Ne consegue l'infondatezza della questione di legittimità

costituzionale dell'art. 11, comma 4, lettera g), seconda parte,

della legge n. 59 del 1997, proposta dall'ordinanza n. 495 in

riferimento all'art. 76 della Costituzione.

4. - Le ordinanze nn. 252, 659 e 704 propongono nei medesimi

termini la questione di legittimità costituzionale dell'art. 33 del

decreto n. 80 del 1998, sotto il profilo dell'eccesso rispetto alla

legge di delega (art. 11, comma 4, lett. g) della legge n. 59 del

1997): la norma censurata, devolvendo alla giurisdizione esclusiva

del giudice amministrativo l'intera materia dei pubblici servizi,

avrebbe violato gli artt. 76 e 77 della Costituzione, poiché la

legge di delega non lo consentiva, prevedendo solamente l'estensione,

nella stessa materia, della giurisdizione amministrativa alle

controversie sui diritti patrimoniali conseguenziali, compreso il

risarcimento del danno.

L'ordinanza n. 495 denunzia, invece, l'art. 33 sotto lo specifico

profilo che esso, attribuendo alla giurisdizione amministrativa

esclusiva le controversie sui pubblici servizi, non riserva al

giudice ordinario quelle concernenti indennità, canoni e altri

corrispettivi in materia di concessioni di servizi; ed estende la

censura anche al comma 2, lettera f), ed al comma 3 dello stesso

art. 33, applicativi del principio.

5. - La questione posta dalle ordinanze nn. 252, 659 e 704 è

fondata.

L'art. 33 ha previsto nel comma 1 che sono devolute alla

giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le

controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi quelli

afferenti al credito, alla vigilanza sulle assicurazioni, al mercato

mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle

telecomunicazioni e ai servizi di cui alla legge 14 novembre 1995,

n. 481 ed ha nel comma 2 formulato un'elencazione non tassativa di

tali controversie.

Poiché l'art. 11, comma 4, lett. g) della legge n. 59 del 1997 -

in base alle considerazioni svolte in precedenza - non consentiva

l'ampliamento della giurisdizione esclusiva all'intero ambito della

materia dei servizi pubblici, l'eccesso di delega denunciato dai

rimettenti, con conseguente violazione degli articoli 76 e 77, primo

comma, della Costituzione, è palese.

Pertanto l'art. 33, comma 1, del decreto legislativo n. 80 del

1998 deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo, nella

parte in cui, eccedendo i limiti della delega, ha devoluto alla

giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutta la materia

dei pubblici servizi, e non si è limitato ad estendere la

giurisdizione amministrativa - nei limiti in cui essa, in base alla

disciplina vigente, già conosceva di quella materia, sia a titolo di

legittimità che in via esclusiva - alle controversie concernenti i

diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle relative al

risarcimento del danno.

La dichiarazione di illegittimità costituzionale coinvolge anche

il comma 2 dell'art. 33, che ha specificato, in via esemplificativa,

il contenuto dell'ampliato ambito della giurisdizione esclusiva.

5.1. - La declaratoria di incostituzionalità comporta

l'assorbimento della questione proposta dall'ordinanza n. 495 in

ordine ai commi 1 e 2, lettera f), dell'art. 33, sotto il più

limitato profilo prima ricordato.

5.2. - In accoglimento della censura espressamente proposta dalla

medesima ordinanza n. 495, va invece dichiarato illegittimo il comma

3 dell'art. 33, il quale - modificando l'art. 5 della legge n. 1034

del 1971 - comportava (conformemente alla previsione di una

giurisdizione esclusiva su tutta la materia dei servizi pubblici)

l'effetto di sottrarre le concessioni di servizi, già oggetto di

giurisdizione esclusiva, all'applicazione del secondo comma del

medesimo art. 5, che faceva "salva la giurisdizione dell'autorità

giudiziaria ordinaria per le controversie concernenti indennità,

canoni ed altri corrispettivi".

Infatti la devoluzione di tali controversie alla giurisdizione

esclusiva sulle concessioni di servizi eccede i limiti della delega

come sopra ricostruiti, trattandosi di controversie inerenti a

pretese direttamente nascenti dal rapporto di concessione e quindi

non riconducibili alla nozione di diritti patrimoniali

conseguenziali, quale risultante dalla ricordata evoluzione.

5.3. - La dichiarazione di incostituzionalità dell'art. 33, nei

termini appena precisati, facendo venir meno l'estensione della

giurisdizione esclusiva all'intera materia dei pubblici servizi,

assorbe la censura rivolta allo stesso art. 33, comma 2, lettera f),

dall'ordinanza n. 394, sotto il profilo della mancata ricomprensione

nella giurisdizione esclusiva dei rapporti individuali di utenza con

soggetti privati nonché quella sollevata dall'ordinanza n. 195, in

ordine all'intero art. 33, con riferimento agli articoli 3, 103 e 113

della Costituzione.

5.4. - La dichiarazione di illegittimità costituzionale comporta

effetti sull'art. 35, determinando la necessità di adeguarne in via

interpretativa il contenuto, ed in particolare di limitare la portata

dei richiami fatti nei commi 1, 2, 3 e 5 di tale norma alla sola

parte residua dell'art. 33.

5.5. - L'ordinanza n. 495 dubita poi dell'incostituzionalità

dell'art. 35, comma 4, del decreto n. 80 del 1998, nella sola parte

in cui, a seguito dell'istituzione della giurisdizione esclusiva in

materia di pubblici servizi, non avrebbe riservato all'autorità

giudiziaria ordinaria le controversie su canoni, indennità e

corrispettivi per le concessioni di servizi.

La questione è infondata, poiché il suo presupposto è stato

eliminato dalla dichiarazione di illegittimità dell'art. 33.

6. - Nella formulazione sopra indicata (retro, 1/2 5) la

dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 33 vale a

ricondurre la norma delegata nei limiti posti dalla legge di delega.

Spetta al legislatore ogni ulteriore valutazione

sull'opportunità di conferire al Governo una nuova delega, o anche

di intervenire direttamente, nella prospettiva del compimento in modo

conforme a Costituzione - del disegno riformatore cui la legge n. 59

del 1997 si riferiva.