Sentenza n. 29/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 3, comma 1,

lettera c), 6 e 7 della legge della Provincia autonoma di Bolzano

riapprovata il 5 luglio 1995 dal Consiglio Provinciale, recante:

"Norme e provvidenze in materia di radiodiffusione" promosso con

ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 21

luglio 1995, depositato in cancelleria il 31 luglio 1995 ed iscritto

al n. 42 del registro ricorsi 1995.

Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;

Udito nell'udienza pubblica del 9 gennaio 1996 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi l'Avvocato dello Stato Gian Paolo Polizzi, per il ricorrente,

e gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia autonoma

di Bolzano.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 21 luglio 1995, il Presidente del

Consiglio dei ministri ha impugnato gli artt. 3, comma 1, lettera c),

6 e 7, della legge della Provincia autonoma di Bolzano recante "Norme

e provvidenze in materia di radiodiffusione", riapprovata dal

Consiglio il 5 luglio 1995, in riferimento agli artt. 3, 21, 117 e

127 della Costituzione, ed agli artt. 5 e 11 della legge

costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5 (Statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige).

Nel ricorso si espone che la legge, censurata dal Governo in sede

di rinvio per più profili, veniva riapprovata - nella seduta del 5

luglio 1995 - tenendo conto dei rilievi formulati nei confronti degli

artt. 5 e 8 e senza alcuna modificazione delle disposizioni, pure

censurate, contenute negli artt. 3, 6 e 7.

Le norme impugnate prevedono che la Provincia di Bolzano possa

concedere alle emittenti radiofoniche e televisive locali, con sede e

redazione principale nonché produzione e diffusione prevalentemente

nel territorio provinciale, contributi fino al 30% delle spese di

produzione per trasmissioni di particolare valore riguardanti

specifici problemi dell'Alto Adige (art. 6), nonché contributi fino

al 50% della spesa ritenuta ammissibile per l'acquisizione di notizie

da un'agenzia di stampa di lingua tedesca o ladina, in quanto

esistente, a condizione che tali spese non vengano sopportate dallo

Stato (art. 7).

L'art. 3, comma 1, lettera c), prevede, a sua volta, che il

comitato provinciale per i servizi radiotelevisivi esprima il proprio

parere sui provvedimenti che la Provincia intende assumere per

disporre agevolazioni a favore di emittenti radiofoniche private

locali che trasmettano programmi di pubblica utilità ai sensi della

legge 6 agosto 1990, n. 223.

Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri queste

disposizioni, contrastando con i principi previsti nella legge 6

agosto 1990, n. 223 - dai quali la legge provinciale non potrebbe,

per i limiti espressi dallo statuto, discostarsi, trattandosi di

norme fondamentali di riforma economico-sociale - violerebbero le

norme costituzionali che regolano i rapporti tra la normativa

nazionale e quella degli enti territoriali minori (artt. 117 e 127

della Costituzione ed artt. 5 e 11 della legge costituzionale 26

febbraio 1948, n. 5), nonché il principio della parità di

trattamento (art. 3 Cost.) e quello della libera manifestazione del

pensiero (art. 21 Cost.), che impone nell'uso dei mezzi

radiotelevisivi un pluralismo aperto a tutte o al maggior numero

possibile di opinioni.

Il contrasto viene, in particolare, riferito all'art. 23, comma 2,

della legge n. 223 del 1990, in relazione all'art. 16, comma 5, della

stessa legge, dal momento che tali norme prevedono la possibilità

che le Regioni dispongano agevolazioni solo a favore dei

concessionari privati per la radiodiffusione sonora a carattere

comunitario in ambito locale e individuano i caratteri di questi

concessionari. Secondo il ricorrente, tale limitata competenza

regionale sarebbe giustificata dalla natura dell'attività di

radiodiffusione sonora a carattere comunitario, caratterizzata, ai

sensi dell'art. 16, comma 5, della legge n. 223, dall'assenza dello

scopo di lucro e dall'esercizio da parte di soggetti qualificati,

come fondazioni, associazioni riconosciute e non, che siano

espressione di particolari istanze culturali, etniche, politiche e

religiose, nonché società cooperative, che abbiano per oggetto

sociale la realizzazione di un servizio di radiodiffusione sonoro a

carattere culturale, etnico, politico e religioso. Nel ricorso si

osserva anche che, per ottenere la concessione, le emittenti

"comunitarie" devono assumere l'obbligo di trasmettere programmi

originali autoprodotti, riferiti alle istanze indicate, per almeno il

50% dell'orario di trasmissione, e che sussiste il divieto della

trasformazione della concessione a carattere comunitario in

concessione a carattere commerciale.

Richiamata la normativa nazionale, il ricorrente innanzitutto

censura l'art. 6 della legge provinciale, dal momento che questa

disposizione prevede benefici anche per le emittenti televisive, che

non sono ricomprese tra le destinatarie delle agevolazioni secondo

l'art. 23 della legge n. 223 del 1990, ed individua le trasmissioni

meritevoli di tali benefici secondo requisiti che privilegerebbero

indebitamente le emittenti altoatesine rispetto a quelle delle altre

Regioni.

La disparità verrebbe poi accentuata dall'art. 7 attraverso

l'aumento del contributo al 50% e la correlazione alla "particolare

situazione dell'Alto Adige", nonché attraverso il riferimento ad una

agenzia di stampa di lingua tedesca o ladina della cui esistenza lo

stesso legislatore dubita.

Conseguentemente, il ricorrente contesta anche la legittimità

dell'art. 3, comma 1, lettera c), della legge provinciale che, pur

facendo riferimento alle agevolazioni concesse alle emittenti

radiofoniche private locali che trasmettono programmi di pubblica

utilità ai sensi della legge n. 223 del 1990, estenderebbe il parere

del comitato provinciale per i servizi radiotelevisivi anche ai

provvedimenti di agevolazione disciplinati dagli artt. 6 e 7 della

stessa legge provinciale.

Il ricorrente deduce, infine, la violazione da parte delle norme

impugnate degli artt. 3 e 21 della Costituzione, per avere le stesse

norme introdotto una disciplina di favore per emittenti

caratterizzate dalla sola collocazione geografica e per avere, di

conseguenza, ridotto il pluralismo che deve ispirare la libertà di

espressione del pensiero.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte si è costituita la Provincia

autonoma di Bolzano per chiedere che il ricorso sia dichiarato

inammissibile e, comunque, infondato.

La difesa della Provincia contesta, innanzitutto, l'ammissibilità

del ricorso rispetto all'art. 3, comma 1, lettera c), trattandosi di

rilievo nuovo. A tal fine la Provincia rileva che la censura del

Governo espressa in sede di rinvio aveva ad oggetto la lettera e) e

non la lettera c) del comma 1 dell'art. 3. Tale censura, in sede di

riapprovazione della legge, era stata ritenuta infondata, essendo la

lettera e) riproduttiva dell'art. 7, comma 1, ultima proposizione,

della legge n. 223 del 1990.

Nel merito, secondo la resistente, il ricorso sarebbe infondato,

dal momento che la Provincia autonoma di Bolzano ha competenza

primaria - ai sensi dell'art. 8, numero 4, dello statuto speciale e

dell'art. 7 delle relative norme di attuazione (d.P.R. 1 novembre

1973, n. 691) - in materia di "manifestazioni ed attività

artistiche, culturali ed educative locali..., anche con i mezzi

radiotelevisivi, esclusa la facoltà di impiantare stazioni

radiotelevisive".

La Provincia sarebbe, quindi, competente ad erogare contributi ad

emittenti radiofoniche e televisive locali per "trasmissioni di

particolare valore riguardanti specifici problemi dell'Alto Adige"

(ai sensi dell'art. 6) nonché contributi sulla spesa per

l'acquisizione di notizie da un'agenzia di stampa di lingua tedesca o

ladina (ai sensi dell'art. 7). Nel valutare queste norme, secondo la

difesa della Provincia, occorrerebbe, infatti, tener presente che

senza misure speciali le fonti locali di informazione, per la platea

più ristretta degli utenti, finirebbero per avere un trattamento

sostanzialmente peggiore delle fonti operanti su scala nazionale.

Inoltre, nella scelta di come sostenere e sviluppare le attività

artistiche, culturali ed educative locali, la Provincia non sarebbe

tenuta ad adeguarsi alla legge n. 223 del 1990, dal momento che le

disposizioni della stessa non avrebbero efficacia di norme

fondamentali di riforma economico-sociale.

La resistente, dopo aver rilevato che l'art. 23 della legge n. 223

del 1990 si riferisce a contributi per la realizzazione di impianti e

non di programmi, richiama, infine, la sentenza di questa Corte n.

348 del 1990, nella quale sono state ritenute legittime analoghe

norme di sostegno all'informazione giornalistica e radiotelevisiva,

contenute nella legge della Regione Piemonte n. 52 del 1990.

3. - In prossimità dell'udienza la Provincia autonoma di Bolzano

ha depositato una memoria che amplia le deduzioni formulate nell'atto

di costituzione in ordine alla inammissibilità del ricorso.

In particolare, secondo la Provincia, il ricorso sarebbe

inammissibile nel suo complesso a causa dell'indeterminatezza della

delibera del Consiglio dei ministri relativa all'impugnazione in

questione, dal momento che tale delibera reca soltanto la

determinazione ad impugnare, senza ulteriori indicazioni che valgano

a definire l'oggetto della questione di costituzionalità.

Sarebbero anche inammissibili - oltre che la questione relativa

all'art. 3, comma 1, lettera c), non contenuta nell'atto di rinvio

governativo - le questioni relative agli artt. 6 e 7, dal momento che

le censure formulate nel ricorso non corrisponderebbero a quelle

espresse nello stesso atto di rinvio. Si osserva, in proposito, che -

a differenza di quanto espresso nell'atto di rinvio - nel ricorso

tali articoli sono impugnati non solo perché prevedono l'estensione

di benefici ad emittenti diverse da quelle indicate negli artt. 16 e

23 della legge n. 223 del 1990, ma anche perché non prevedono

l'obbligo, per i destinatari delle agevolazioni, di trasmettere per

almeno il 50% dell'orario programmi originali autoprodotti che

abbiano riferimento ad istanze locali. Infine, sempre secondo la

Provincia, anche le censure relative agli artt. 3 e 21 della

Costituzione sarebbero inammissibili in quanto non presenti nell'atto

di rinvio governativo.

Nel merito, la Provincia ribadisce le argomentazioni svolte

nell'atto di costituzione, osservando in particolare che la

disciplina prevista dagli artt. 23, comma 2, e 16, comma 5, della

legge n. 223 del 1990 - di cui si lamenta la violazione - è diretta

ad assicurare particolari agevolazioni ad una specifica categoria di

emittenti, ma non è tale da escludere la possibilità di

agevolazioni regionali ulteriori a favore di altri tipi di emittenti. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna gli artt. 3,

comma 1, lettera c), 6 e 7 della legge della Provincia autonoma di

Bolzano riapprovata il 5 luglio 1995, recante "Norme e provvidenze in

materia di radiodiffusione".

Le disposizioni impugnate prevedono la possibilità di contributi

da parte della Provincia a favore di emittenti radiofoniche e

televisive locali per spese di produzione relative a trasmissioni di

particolare valore riguardanti specifici problemi dell'Alto Adige

(art. 6) ovvero per spese connesse all'acquisizione di notizie da

un'agenzia di stampa di lingua tedesca o ladina (art. 7) e richiedono

il parere del Comitato provinciale per i servizi radiotelevisivi

sulle agevolazioni disposte dalla stessa Provincia a favore delle

emittenti radiofoniche private locali che trasmettono programmi di

pubblica utilità (art. 3, comma 1, lettera c).

Secondo il ricorrente tali disposizioni verrebbero a violare "le

norme costituzionali che regolano i rapporti tra la normativa

nazionale e quella degli enti territoriali minori (artt. 127 e 117

della Costituzione ed artt. 5 e 11 della legge costituzionale 26

febbraio 1948, n. 5)" nonché "il canone della parità di trattamento

(art. 3 Cost.) e quello della libera manifestazione del pensiero

(art. 21 Cost.)". Più in particolare, le norme impugnate

risulterebbero in contrasto con i principi espressi negli artt. 23,

comma 2, e 16, comma 5, della legge 6 agosto 1990, n. 223 - da

ritenersi legge di riforma economico-sociale - dove il potere di

intervento delle Regioni e delle Province autonome in tema di misure

di sostegno della radiodiffusione sarebbe stato limitato alle

agevolazioni disposte a favore dei soli "concessionari privati per la

diffusione sonora a carattere comunitario in ambito locale", con

esclusione di ogni altra possibile categoria di emittenti.

2. - Vanno innanzitutto esaminate le diverse eccezioni di

inammissibilità sollevate dalla difesa della Provincia resistente.

Secondo una prima, e più radicale, eccezione il ricorso sarebbe

inammissibile nel suo complesso in quanto non sorretto da una

delibera del Consiglio dei ministri sufficientemente determinata.

L'eccezione non è fondata. Se è vero, infatti, che l'estratto del

verbale della riunione del Consiglio dei ministri del 18 luglio 1995

fa soltanto un generico riferimento alla "determinazione" di

impugnare dinanzi alla Corte costituzionale la legge in questione, è

anche vero che lo stesso verbale dà atto di una relazione del

Ministro per la funzione pubblica e per gli affari regionali, che

viene allegata (e che è stata prodotta in giudizio). Da tale

relazione è dato evincere elementi idonei a individuare, con

sufficiente determinatezza, l'oggetto del ricorso, sia con

riferimento alle norme impugnate (artt. 3, 6 e 7) che ai profili di

impugnativa (violazione dei principi espressi negli artt. 23, comma

2, e 16, comma 5, della legge n. 223 del 1990).

Appare infondata anche l'eccezione sollevata con riferimento alle

censure prospettate nei confronti degli artt. 6 e 7, i cui motivi non

troverebbero corrispondenza nell'atto di rinvio governativo. In

realtà, anche se il ricorso amplia i profili di impugnativa

enunciati in sede di rinvio, il motivo centrale della doglianza viene

pur sempre a ricalcare il contenuto schematico dell'atto di rinvio,

là dove deduce come vizio fondamentale il contrasto tra le

disposizioni impugnate ed i principi espressi in alcune norme della

legge n. 223 del 1990, intesa come legge di riforma economico-sociale

e, pertanto, suscettibile di limitare le competenze legislative,

anche di tipo esclusivo, della Provincia.

Parimenti non merita accoglimento l'eccezione di inammissibilità

sollevata nei confronti dell'impugnativa concernente l'art. 3, comma

1, lettera c), in quanto norma non richiamata nell'atto di rinvio

(dove si richiama, invece, l'art. 3, comma 1, lettera e)). In

proposito, va rilevato come l'errore materiale compiuto in sede di

rinvio non possa essere motivo di inammissibilità, una volta che lo

stesso risulti - come accade nella specie - di assoluta evidenza e

agevolmente emendabile, anche alla luce di una semplice lettura delle

varie disposizioni impugnate. E invero, mentre la lettera e) del

comma 1 dell'art. 3 si presenta del tutto estranea all'oggetto della

controversia, la lettera c) dello stesso comma viene, invece, a

trovare un collegamento diretto (anche se parziale) con quanto

enunciato negli artt. 6 e 7.

Va, invece, accolta l'eccezione formulata dalla stessa Provincia in

ordine alla inammissibilità dei profili di censura riferiti agli

artt. 3 e 21 della Costituzione. Tali profili non appaiono ricompresi

nell'unico motivo espresso con l'atto di rinvio né si presentano

suscettibili di essere desunti, neppure indirettamente, da tale atto.

L'esigenza costantemente affermata dalla giurisprudenza di questa

Corte in ordine alla corrispondenza sostanziale tra motivi del rinvio

e motivi del ricorso, impedisce, quindi, di dare ingresso all'esame

dei profili in questione, dal momento che la Provincia non è stata

messa in condizione di poter conoscere, sin dalla fase del rinvio, i

dubbi di legittimità sollevati, al fine di poterli superare in sede

di riesame della legge ovvero di poterne contestare la fondatezza al

momento della sua riapprovazione (v. sentenze n. 102 del 1989 e n.

726 del 1988).

Pur in assenza di una specifica eccezione, vanno, infine,

dichiarate inammissibili le censure formulate con riferimento agli

artt. 117 e 127 della Costituzione, in quanto parametri non

pertinenti ai termini della controversia, che investe competenze che

trovano specifico fondamento nello statuto speciale del Trentino-Alto

Adige.

3. - La questione dev'essere, pertanto, delimitata al solo profilo

del rispetto da parte della legge provinciale dei limiti statutari,

limiti che risulterebbero violati dalle norme impugnate, in

conseguenza della loro non conciliabilità con i principi espressi

negli artt. 23, comma 2, e 16, comma 5, della legge 6 agosto 1990,

n. 223, intesa come legge di riforma economico-sociale.

In relazione a questo profilo - che è il solo sottoponibile a

scrutinio - la questione non è fondata.

A questo proposito va rilevato che le censure formulate nei

confronti degli artt. 6 e 7 ((e, conseguenzialmente, dell'art. 3,

comma 1, lettera c)) della legge provinciale trovano, nella sostanza,

il loro fondamento nell'interpretazione che il ricorrente adotta nei

confronti dell'art. 23, comma 2, della legge n. 223 del 1990, cioè

nel fatto di ritenere che la norma ivi espressa - prevedendo una

particolare ipotesi d'intervento regionale in tema di misure di

sostegno alla radiodiffusione (nella forma di agevolazioni a favore

dei concessionari privati per la radiodiffusione sonora a carattere

comunitario in ambito locale, con riferimento particolare alla

copertura dei costi di installazione e gestione degli impianti) -

abbia inteso escludere ogni possibilità di interventi di natura

diversa da parte delle Regioni o delle Province autonome nel settore

in esame. Questa interpretazione - che, ai fini dell'impugnativa,

precede la stessa qualificazione della legge n. 223 del 1990 quale

legge di riforma economico-sociale - non può essere condivisa, dal

momento che l'art. 23, comma 2, della legge n. 223, più che

delimitare le competenze regionali (o provinciali) in materia di

radiodiffusioni, ha voluto soltanto indicare la possibilità che

talune emittenti (e cioè quelle radiofoniche private di carattere

comunitario), in relazione alla naturale diffusione dei loro messaggi

in un ambito locale, siano in grado di trovare sostegno in interventi

agevolativi adottati dalle Regioni (o Province autonome) interessate.

Tale previsione non esclude, peraltro, la possibilità di ulteriori e

diverse misure di sostegno, una volta che le stesse possano trovare

il loro fondamento in competenze statutarie o in principi di ordine

costituzionale.

Ora, per quanto concerne la Provincia autonoma di Bolzano, il

fondamento idoneo a giustificare la competenza esercitata mediante le

norme che formano l'oggetto dell'impugnativa può essere individuato

nell'art. 8, numero 4, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Testo

unico delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per

il Trentino-Alto Adige), dove si riferisce alla stessa Provincia una

potestà legislativa di tipo esclusivo in tema di "manifestazioni ed

attività artistiche, culturali ed educative locali,.... anche con i

mezzi radiotelevisivi, esclusa la facoltà di impiantare stazioni

radiotelevisive". In tale disposizione può, infatti, rinvenirsi un

supporto adeguato alle previsioni espresse negli artt. 6 e 7 della

legge impugnata, una volta che si consideri che i contributi di cui

all'art. 6 sono diretti a sostenere le spese di produzione per

"trasmissioni di particolare valore riguardanti specifici problemi

dell'Alto Adige" (e pertanto riconducibili alla categoria delle

"manifestazioni ed attività" richiamate nella norma statutaria) e

che i contributi di cui all'art. 7 attengono all'acquisizione di

informazioni connesse alla vita ed alla cultura locale. Non senza

considerare - rispetto a questa seconda disposizione, che investe

specificamente il settore dell'informazione - che la giurisprudenza

costituzionale ha già avuto modo di sottolineare come

l'informazione, nei suoi risvolti attivi e passivi, esprima non tanto

una materia, quanto una "condizione preliminare" o un "presupposto

insopprimibile" per l'attuazione ad ogni livello, centrale o locale,

della forma propria dello Stato democratico, con la conseguenza che

"nell'ambito di tale forma, qualsivoglia soggetto od organo

rappresentativo investito di competenze di natura politica non può,

pur nel rispetto dei limiti connessi alle proprie attribuzioni,

risultare estraneo all'impiego dei mezzi di comunicazione di massa"

(sentenza n. 348 del 1990).

4. - Dalla constatazione dell'infondatezza della questione

sollevata nei confronti degli artt. 6 e 7, discende, come

conseguenza, anche l'infondatezza dell'impugnativa formulata nei

confronti dell'art. 3, comma 1, lettera c), della legge in esame,

stante la strumentalità di questa norma rispetto alle precedenti,

nonché l'assenza di specifici motivi di censura riferiti alla

stessa. E questo anche a prescindere dalla portata più limitata che

la norma in questione - concernente soltanto le agevolazioni concesse

a favore delle emittenti radiofoniche private locali che trasmettono

programmi di pubblica utilità - viene a presentare rispetto alle

altre.