Sentenza n. 29/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 16 e 23 del

d.P.R. 27 marzo 1969 n. 128 (Ordinamento interno dei servizi

ospedalieri) e 3, secondo comma, della legge 8 dicembre 1956, n. 1378

(Esami di Stato di abilitazione all'esercizio delle professioni),

promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 31 maggio 1988 dal Tribunale

amministrativo regionale per la Sicilia - Sezione staccata di Catania

- sul ricorso proposto dal Sindacato Italiano Chimici Dipendenti

Unità Sanitarie Locali ed altri contro l'Unità Sanitaria Locale n.

42, Messina sud ed altro, iscritta al n. 398 del registro ordinanze

1989 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 37,

prima serie speciale, dell'anno 1989;

2) ordinanza emessa il 2 marzo 1989 dal Pretore di Nardò nei

procedimenti penali riuniti a carico di Zacchino Igino ed altri,

iscritta al n. 417 del registro ordinanze 1989 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima serie speciale,

dell'anno 1989;

Visti gli atti di costituzione del Sindacato Italiano Chimici

Dipendenti Unità Sanitarie Locali, di Lo Giudice Paolino in proprio

e nella qualità, di Bonanno Silvestro, dell'Ordine Chimici Province

di Lecce e Brindisi, del Sindacato Italiano Chimici Liberi

Professionisti, di Zacchino Igino, di Gatto Mario e Zacchino Igino e

gli atti di intervento dell'Ordine Nazionale dei Biologi, di

Altadonna Olga ed altra e della Federazione Nazionale degli Ordini

Medici Chirurghi e Odontoiatri, nonché gli atti di intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 28 novembre 1989 il Giudice

relatore Ugo Spagnoli;

Uditi gli avvocati Cesare M. Bianca e Paolo De Caterini per il

Sindacato Italiano Chimici Dipendenti Unità Sanitarie Locali, Paolo

Barile e Giovanni C. Sciacca per Lo Giudice Paolino in proprio e

nella qualità, Arturo Merlo per Bonanno Silvestro, Cesare M. Bianca

per l'Ordine Chimici Province di Lecce e Brindisi, Paolo De Caterini

per il Sindacato Italiano Chimici Liberi Professionisti, Antonio

Funari per Zacchino Igino, Franco C. Scoca e Alessandro Pace per

Gatto Mario e Zacchino Igino, e gli avvocati Giuseppe Barone e

Giuseppe Guarino per l'interveniente Ordine Nazionale dei Biologi e

l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Decidendo sull'impugnativa proposta da esponenti del

Sindacato nazionale dei chimici dipendenti U.S.L. e dal Sindacato

nazionale biologi italiani, nonché da un biologo ed un chimico

dipendenti dalla U.S.L. n. 42 di Messina, avverso una serie di

delibere di questa e dell'Assessore regionale alla Sanità

concernenti la copertura dei posti in organico del servizio di

microbiologia e virologia di un ospedale di detta città, il T.A.R.

per la Sicilia - sezione staccata di Catania - ha sollevato, con

ordinanza del 31 maggio 1988, depositata il 28 febbraio 1989,

questione di legittimità costituzionale degli artt. 16 e 23 del

d.P.R. 27 marzo 1969, n.128 - recante l'Ordinamento interno dei

servizi ospedalieri - "nella parte in cui prevedono che ai posti di

primario, aiuto e di assistente previsti in organico nei servizi di

analisi e virologia possano aspirare esclusivamente medici con la

esclusione di biologi e chimici". Ritenuta la rilevanza della

questione in quanto attinente alla legittimazione dei ricorrenti ed

al contenuto degli atti impugnati, il T.A.R. osserva che la

discrezionalità del legislatore e della P.A. nella determinazione

del titolo professionale idoneo a consentire l'accesso ai pubblici

uffici che comportano l'esercizio di attività professionale trova un

limite negli artt. 33, quinto comma, 51, primo comma e 97, terzo

comma, Cost. In particolare, poiché l'art. 33 Cost. prescrive che

nessuna attività professionale può essere legittimamente esercitata

se non previo accertamento dell'idoneità del soggetto attraverso uno

specifico esame di Stato, il superamento di detto esame e

l'iscrizione negli appositi albi, oltre a costituire la condizione

per l'esercizio di una determinata attività professionale, ne

circoscriverebbe al tempo stesso i limiti; nel senso che il suo

esercizio, in tanto sarebbe legittimo, in quanto possa farsi

rientrare nell'ambito delle capacità accertate con l'esame di

abilitazione.

Di qui, la necessità di verificare gli ordinamenti delle

professioni oggetto di esame (medici, chimici, biologi) e le norme

che ne regolano gli esami di abilitazione, al fine di definire il

rispettivo ambito di operatività delle professioni medesime. Da tale

indagine, ad avviso del T.A.R., risulta che il settore delle ricerche

di laboratorio esula dalla sfera di competenza attribuita dalla legge

alla professione medica, trattandosi di "attività specificamente ed

esclusivamente ascrivibile alle attribuzioni" dei chimici e dei

biologi.

A tale conclusione, secondo il giudice a quo, si perviene

considerando: a) che ai fini dell'esame di abilitazione all'esercizio

della professione medica non è più richiesta diversamente che

nell'ordinamento del 1938 (R.D. 4 giugno 1938, n. 1269, art. 73) - la

prova pratica di esecuzione di ricerche di laboratorio, (art. 24 D.M.

9 settembre 1957);

b) che i diplomi di specializzazione non sono idonei ad abilitare

all'espletamento di attività non prevista dall'esame di Stato (arg.

ex artt. 1 e 12 d.P.R. 10 marzo 1982, n.162); c) che viceversa, le

analisi chimiche e, rispettivamente, quelle biologiche rientrano

nella specifica competenza dei chimici e biologi alla stregua dei

relativi ordinamenti professionali (arg. ex artt. 16 legge 19 luglio

1957, n. 679 e 3 legge 24 maggio 1967, n. 396); d) che l'istituzione

dell'ordinamento professionale dei biologi ha comportato la

preclusione per i medici all'esecuzione di analisi biologiche, come

si evincerebbe dal fatto che solo in via transitoria fu consentito

l'esercizio dell'attività di biologo, con iscrizione al relativo

albo, ai medici che l'avessero svolta in via esclusiva o almeno

prevalente per almeno cinque anni (art. 48 legge n. 396 cit.).

In base a tali rilievi il giudice a quo assume che deve tenersi

distinta l'attività di diagnosi e cura da quella di supporto di tipo

laboratoristico ed esclude - conformemente alla prevalente

giurisprudenza penale (Cass. pen., sez. VI, 23 ottobre 1985, n. 1048)

- che il personale medico possa compiere attività nell'ambito di un

laboratorio di analisi chimico-cliniche e batteriologiche; e ciò,

atteso anche che l'attività medica si esurisce nella fase del

controllo dei prelievi, che lo stesso specialista in microbiologia

non ha specifica competenza ad effettuare prelievi biologici

specialistici e che, viceversa, l'attività dei biologi si estrinseca

principalmente nella direzione e gestione dei laboratori di analisi.

Di qui il dubbio circa la legittimità costituzionale degli artt.

16 e 23 del d.P.R. n. 128 del 1969 che, nella previsione degli

organici minimi del servizio di analisi e di quello di virologia,

prevedono ben quattro medici su cinque unità operative, posti per

giunta in posizione gerarchica assolutamente sovraordinata. Siffatta

previsione - osserva ancora il giudice a quo - contrasta tra l'altro

con la più recente disciplina sulle dotazioni organiche delle

strutture di analisi cliniche aperte al pubblico la quale prevede che

la direzione dei laboratori di base e specializzati in virologia può

essere affidata indifferentemente a biologi e medici, e quella dei

laboratori specializzati in analisi chimico- cliniche può essere

affidata a chimici (art. 8 D.P.C.M. 10 febbraio 1984); laddove le

disposizioni impugnate non consentono ai biologi ed ai chimici di

accedere ai posti di primario responsabile dei servizi di analisi e

virologia e di accedere in regime di parità rispetto ai medici agli

stessi posti di addetto alla esecuzione delle analisi di laboratorio

in qualità di aiuto ed assistente.

Secondo il T.A.R. rimettente, i citati artt. 16 e 23 sarebbero

perciò in contrasto:

con l'art. 33 Cost., "in quanto non consentono ai biologi ed ai

chimici di accedere a qualifiche che comportano lo svolgimento della

specifica attività professionale per la quale sono in possesso

dell'abilitazione";

con l'art. 51 Cost., "in quanto limitano irrazionalmente ed

illogicamente l'accesso ai pubblici impieghi a categorie

professionali la cui attività è sancita e riconosciuta

costituzionalmente";

con l'art. 97 Cost., "perché prevedono una organizzazione

amministrativa irrazionale e non improntata ai principi del buon

andamento".

1.1. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si sono

costituite le parti del giudizio a quo, le quali hanno anche

presentato memorie aggiunte nell'immininenza dell'udienza di

discussione ed hanno poi svolto le difese orali.

Il Sindacato italiano dei chimici dipendenti dalle UU.SS.LL.,

ripropone sostanzialmente le argomentazioni contenute nell'ordinanza

di rimessione, insistendo sul rilievo per cui la capacità giuridica

di ogni singola professione risulta individuata e delimitata

dall'esame di abilitazione (e quindi dalle materie da questo

previste, oltre che da quelle figuranti nei corsi di laurea che vi

danno accesso), dall'iscrizione nell'albo professionale, e in genere,

dalla specifica legge professionale. Da tale premessa dovrebbe

dedursi una sorta di presunzione legale di incapacità per i medici

all'esecuzione di analisi chimico-cliniche, posto che per essi

l'esame di abilitazione e il curriculum universitario quasi non

prevedono materie e prove di chimica (solo due esami a fronte degli

oltre trenta del corrispondente corso dei chimici) e che le scuole

post-universitarie di specializzazione non hanno legittimazione a

fornire titoli dotati di valenza professionale. Richiamata, poi,

l'esigenza che l'esame di Stato garantisca un "serio ed oggettivo"

accertamento del "concreto possesso", da parte del candidato, "della

preparazione, attitudine e capacità tecnica necessarie perché

dell'esercizio pubblico dell'attività professionale i cittadini

possano giovarsi con fiducia" (sent. n. 43 del 1972), la difesa

sostiene che le norme impugnate contravvengono alla necessaria

correlazione specifica tra esame di Stato ed abilitazione

all'esercizio delle professioni, in quanto legittimano l'esercizio di

un'attività professionale da parte di una categoria priva di

apposita preparazione ed il cui esame di Stato è estraneo alla

materia che forma oggetto di tale attività.

Dal tariffario dei medici, inoltre, non potrebbe dedursi alcunché

in tema di riparto di competenze - trattandosi di mero atto

amministrativo - mentre la modifica dell'esame di Stato per i medici

(art. 24 D.M. 9 settembre 1957) evidenzierebbe la tendenza alla

specializzazione delle professioni. Affermare, poi, la competenza dei

medici in base alla finalizzazione diagnostica delle analisi

significherebbe confondere tra il mezzo ed il fine. A caratterizzare

una scienza sono l'oggetto ed i metodi praticati, sicché si rientra

nell'ambito della chimica se i metodi analitici sono chimici, anche

se l'analisi concerne campioni biologici; ed i metodi analitici della

chimica sono diventati talmente sofisticati da rendere impensabile

che possano essere impiegati da medici.

La circostanza, poi, che ben cinque decreti legge tendenti a

legittimare l'esecuzione delle analisi da parte dei medici ed a

sanare le situazioni pregresse siano stati respinti dal Parlamento

costituirebbe la riprova dell'esigenza di tener fermo il principio di

professionalità.

Alle censure enunciate dal T.A.R. rimettente la difesa ne aggiunge

un'altra, sostenendo che le norme impugnate confliggerebbero con

l'art. 3 Cost. in quanto, abilitando i medici all'esercizio di

attività riservate ad altre categorie professionali, effettuano una

parziale ed arbitraria equiparazione tra tali operatori e gli

appartenenti alle altre categorie, così da trattare in modo eguale

situazioni diseguali.

1.2. - Le tesi ed argomentazioni dell'ordinanza di rimessione sono

condivise anche dalla parte privata Lo Giudice Paolino, costituito in

proprio e quale rappresentante per la provincia di Messina dal

Sindacato nazionale biologi italiani. In particolare, la difesa

sottolinea che all'orientamento della giurisprudenza penale,

condiviso dall'ordinanza, si contrappone solo un isolato parere del

Consiglio di Stato (Sez. III, 21 maggio 1985, n.745), il quale però,

in altre decisioni, riconosce l'equiparazione delle funzioni di

chimici e biologi a quelle dei medici nell'ambito dei laboratori di

analisi. La difesa sostiene poi che nessuna norma del T.U.L.L.S.S.

attribuisce ai medici una competenza "esclusiva" per lo svolgimento

dell'attività di analisi, che questa non coincide con le specifiche

attribuzioni professionali del medico (diagnosi, prognosi e terapia),

e che le specializzazioni nulla aggiungono alle competenze

professionali conseguite con l'esame di abilitazione.

Ribadito, poi che l'esecuzione delle analisi di laboratorio

rappresenta una tipica attività professionale di biologi e chimici,

la difesa sostiene che una soluzione di obiettivo equilibrio è

sancita nel D.P.C.M. 10 febbraio 1984, che parifica totalmente i

biologi e i chimici ai medici ai fini dell'accesso alla direzione dei

laboratori di analisi, richiedendo solo, in tal caso, la presenza di

un medico tra i collaboratori: orientamento, questo, confermato dalla

giurisprudenza amministrativa, la quale argomenta tra l'altro dal

fatto che nella prassi il servizio di analisi si limita a fornire al

medico i risultati di queste, e che ai fini della diagnosi e terapia

non fa alcuna differenza che esse siano eseguite da un medico o da un

non medico.

1.3. - Si è costituito anche l'Ordine nazionale dei biologi -

intervenuto nel giudizio a quo - che ha chiesto la declaratoria

d'incostituzionalità delle norme impugnate. La parte privata Bonanno

Silvestro si è costituita tardivamente.

1.4. - Si sono altresì costituite Altadonna Olga e Fulci Gisella,

medici analisti dipendenti dalla U.S.L. n. 42 di Messina,

controinteressate intervenienti nel giudizio a quo. Dopo aver

sottolineato che all'orientamento della giurisprudenza penale

richiamato nell'ordinanza di rimessione se ne contrappone un altro,

sostenuto non solo dalla giurisprudenza amministrativa ma anche da

parte di quella penale, la difesa sostiene che la preminenza del

personale medico nell'esecuzione delle analisi ad accertamento

diagnostico e nella gestione delle relative strutture di laboratorio

si giustifica in ragione della prevalente finalità clinica di tali

analisi, in cui ciò che rileva non è solo l'esattezza dei risultati

e la conformità dell'esperimento alle regole della tecnica che lo

disciplina, ma anche, e soprattutto, la valutazione fisiologica e

patologica che da quel risultato può essere desunta. Richiamando,

poi, il già citato parere del Consiglio di Stato, la difesa nega che

l'esercizio dell'arte medica da parte degli abilitati alla

professione possa essere limitato ai settori oggetto dell'esame di

Stato - che tende ad accertare solo una capacità generica - e che

l'esclusione dei medici dalle attività di analisi possa essere

dedotta dalle disposizioni della legge (n. 396 del 1967) istitutiva

dell'Ordine professionale dei biologi, le cui attribuzioni specifiche

non possono costituire limite "a quanto può formare oggetto

dell'attività di altre categorie professionali a norma di leggi e di

regolamenti" (art. 3 l. cit.). La professione medica avrebbe invece

un carattere tendenzialmente generale, non delimitabile in singole e

specifiche aree operative, e si estenderebbe all'attività di analisi

in quanto il medico è l'unico professionista competente ad

interpretare i dati clinici che da esse emergono, sicché su di esso

gravano necessariamente le maggiori responsabilità in ordine alla

ricerca diagnostica. Le caratteristiche di generalità delle

competenze mediche e di settorialità di quelle cliniche e biologiche

darebbero ragione, secondo la difesa, della presenza diversificata di

queste categorie nell'organico del servizio ospedaliero di

laboratorio prevista dall'art. 16 d.P.R. n. 128 del 1969: norma che,

peraltro, si limita a prevedere solo una dotazione minima, ma non

massima dei diversi professionisti. D'altra parte, se la direzione

del servizio di analisi degli ospedali fosse stata affidata a un non

medico, si sarebbe realizzata una rilevante anomalia rispetto alle

altre divisioni ospedaliere - rette tutte da medici - con conseguenze

negative sotto il profilo del raccordo e della cooperazione con esse.

1.5. - La Federazione nazionale degli Ordini dei Medici Chirurghi

e degli Odontoiatri afferma innanzitutto che la Corte avrebbe

implicitamente riconosciuto come legittimo l'esercizio dell'attività

di analisi da parte dei medici nella sentenza n. 1107 del 1988.

Sostiene, poi, che l'esame di Stato è una verifica della

preparazione generale del soggetto e che le prove in cui esso si

concreta hanno carattere non esaustivo, tant'è che anche in quelle

effettuate in tale sede dai chimici non sono più incluse prove

pratiche di analisi chimico-cliniche su materiali biologici (cfr.

art. 25 D.M. 9 settembre 1957). Se si ritenesse il contrario, si

dovrebbe sostenere che esulino dall'ambito professionale del medico

le prestazioni di cardiologia, radiologia, anestesiologia, nefrologia

ecc.. A conferma di ciò, la difesa richiama le sentenze nn. 83 del

1974 e 43 del 1972 di questa Corte, dalle quali si evincerebbe che

l'esame di Stato investe i requisiti attitudinali e tecnici per

l'esercizio della professione nel suo complesso e non già quelli per

l'esecuzione delle singole prestazioni che possono far parte

dell'attività professionale nel suo insieme. L'art. 16 del d.P.R. n.

128 del 1969, d'altra parte, ha secondo la difesa realizzato un

appropriato equilibrio tra le diverse competenze professionali,

prevedendo nella dotazione minima del servizio di analisi almeno un

posto di direttore o coadiutore o assistente chimico o biologo e che

ciascun settore possa essere affidato ad un direttore biologico o

chimico ovvero ad un aiuto con idoneità a primario di laboratorio.

1.6. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto a

mezzo dell'Avvocatura dello Stato osserva innanzitutto che non vi è

contraddizione tra le norme impugnate ed il D.P.C.M. 10 febbraio

1984, dato che l'art. 7 di questo prevede che i presidi di analisi di

cui ai punti 1, 2 e 3 del precedente art. 2 hanno la dotazione di

personale prevista dalle rispettive leggi. Ciò premesso, sostiene

che non sarebbero nella specie violati né l'art. 33 - in quanto

l'esame di Stato è prescritto per le professioni qui considerate -;

né l'art. 51 - perché l'accesso ai servizi di analisi avviene in

base ai requisiti stabiliti dalla legge -; né l'art. 97 Cost., in

quanto l'organizzazione dei servizi è riservata alla insindacabile

discrezionalità del legislatore, il quale, nell'esercizio di tale

potere, determina le sfere di competenza, le attribuzioni e le

responsabilità dei vari professionisti. D'altra parte, la scelta di

affidare ai medici la direzione dei servizi di analisi sarebbe

pienamente razionale, trattandosi di professionisti che assommano

tutte le varie competenze necessarie per l'esercizio e la sintesi

delle relative funzioni (prelievi, effettuazioni delle analisi,

interpretazione ed elaborazione dei dati chimici ai fini della

diagnosi e della terapia di eventuali patologie).

2. - Altra questione di costituzionalità in materia di analisi di

laboratorio è stata sollevata dal Pretore di Nardò, con ordinanza

del 2 marzo 1989 (r.o. n. 417/1989), nel corso di un procedimento

penale a carico di alcuni medici cui, per l'esecuzione di tali

analisi, era addebitato il reato di esercizio abusivo delle

professioni di chimico o biologo.

Muovendo dalla premessa per cui l'ambito di operatività delle

singole professioni è definito dalla legge professionale e

dall'abilitazione conseguita con l'esame di Stato, il giudice a quo

compie un'analitica disamina della normativa vigente per le tre

suddette professioni (R.D. n.1592 del 1933, art. 172; R.D. n. 1269

del 1938, artt. 51, 72, 73, 75; legge n. 1378 del 1956, artt. 1 e 3;

D.M. 9 settembre 1957, art. 24; R.D. n. 1265 del 1934, artt. 99, 103

e d.P.R. n. 1763 del 1965, per i medici; legge n. 897 del 1938, art.

1, per i chimici; d.P.R. n. 980 del 1982, per i biologi) nonché di

quella concernente i laboratori di analisi (R.D. n. 1265 del 1934,

artt. 83, 85, 90, 92, 193; R.D. n. 281 del 1935; R.D. n. 1631 del

1938; d.P.R. n. 128 del 1969, art. 16; legge n. 833 del 1978, art.

25; D.P.C.M. 10 febbraio 1984, artt. 1-3, 8).

Da tale disciplina farraginosa, frammentaria e contraddittoria -

osserva il Pretore - non è dato desumere con chiarezza quali siano,

quanto alle analisi chimiche e biologiche a fini diagnostici, i

rispettivi ambiti di operatività delle tre suddette professioni, ed

in particolare se quella medica abiliti all'esecuzione di tali

analisi: sicché al riguardo si sono verificati cospicui contrasti

giurisprudenziali. Né una chiarificazione è venuta dal legislatore,

in quanto ben cinque decreti legge emanati a tal fine (nn. 627 del

1985, 77 del 1986, 257, 360 e 443 del 1987) non sono stati

convertiti.

Tanto premesso, il giudice a quo concentra la propria attenzione

sulla legge 8 dicembre 1956, n. 1378 che, ripristinando gli esami di

Stato (sospesi dall'art. 6 R.D.L. 27 gennaio 1944, n. 51), ha

stabilito (art. 3, secondo comma) che i programmi di tali esami siano

determinati con regolamento emanato dal Ministro della Pubblica

Istruzione, sentito il parere della I Sezione del Consiglio Superiore

e degli Ordini professionali nazionali: regolamento poi emesso con

D.M. 9 settembre 1957 che, all'art. 24, individua le prove di esame

per l'abilitazione all'esercizio della professione di medico

chirurgo, tra l'altro eliminando l'esecuzione di ricerche di

laboratorio che in precedenza - e sia pure con facoltà di

sostituirle con altre prove pratiche - erano previste dall'art. 73

R.D. n. 1269 del 1938.

Ad avviso del Pretore di Nardò, l'art. 33, quinto comma, Cost.,

prescrivendo un esame di Stato per l'abilitazione all'esercizio

professionale, impone implicitamente al legislatore di dettare una

più complessa ed esaustiva regolamentazione di una materia così

delicata, regolandola con una fonte primaria o almeno con una legge

quadro che determini i principi di base dei programmi di esame. La

circostanza, perciò, che il citato art. 3, secondo comma, demandi

integralmente la regolamentazione della materia delle prove di esame

alle scelte discrezionali - ed eventualmente mutevoli - del Ministro

contrasterebbe con la suddetta norma costituzionale. Dal fatto, poi,

che una siffatta disciplina con fonte secondaria ha comportato

incertezze e conflitti interpretativi circa l'individuazione del

professionista abilitato ad eseguire analisi cliniche, il giudice a

quo desume altresì un contrasto con gli artt. 32 e 2 Cost., nonché

con l'art. 3, per il diverso trattamento che i soggetti esercitanti

la stessa professione possono ricavare a causa della variabilità dei

criteri interpretativi adottati. La lamentata inerzia legislativa

darebbe infine luogo, secondo il Pretore, alla violazione "degli

artt. 55 e segg. e 101 e segg." Cost. - sotto il profilo

dell'armonica divisione funzionale dei poteri dello Stato - in quanto

comporterebbe che sia in definitiva demandato al giudice penale il

potere di stabilire l'ambito dell'attività professionale di medici,

biologi e chimici.

2.1. - Nel giudizio così instaurato si è costituito il

S.I.CHI.L.P. - Sindacato italiano chimici liberi professionisti parte

civile nel procedimento a quo.

A suo avviso, la questione sollevata sarebbe inammissibile in

toto, in quanto tendente a provocare un intervento della Corte

rispetto ad un caso di inerzia legislativa, ed in specie quanto alla

dedotta violazione degli artt. 55 ss. e 101 ss., data l'assoluta

genericità ed indeterminatezza di tale censura.

La questione sarebbe poi irrilevante, in quanto all'ipotetica

pronuncia d'incostituzionalità dell'impugnato art. 3 non

conseguirebbe l'assoluzione dei medici imputati nel procedimento a

quo, dovendosi pur sempre tener conto della restante normativa

(ordinamenti scolastici e professionali, ecc.).

Infondata sarebbe, infine, la censura prospettata in riferimento

all'art. 33, quinto comma, Cost., dato che questo non pone una

riserva di legge e che, comunque, la regolamentazione degli esami di

Stato comporta di per sé un elevato grado di discrezionalità

tecnica.

2.2. - Per l'inammissibilità, irrilevanza e infondatezza delle

questioni insta anche - ma senza motivazione - l'Ordine dei chimici

delle Province di Lecce e Brindisi, parte civile nel giudizio a quo.

2.3. - Si è altresì costituito Zacchino Igino, imputato nel

procedimento a quo che ha chiesto l'emanazione di una sentenza

interpretativa che riconosca la competenza del medico in materia di

analisi chimiche e dichiari perciò infondata la questione. A tale

conclusione dovrebbe giungersi considerando: a) che non esistono

norme primarie che escludono espressamente tale competenza e che le

leggi professionali di chimici e biologi delimitano la competenza di

questi, ma non escludono che le medesime attribuzioni possano

spettare ad altri soggetti (arg. ex art. 3 legge n. 396 del 1967); b)

che la competenza del medico è generale - in quanto non delimitata

da alcuna norma - e comprende tradizionalmente l'attività di analisi

(artt. 83 e 85 R.D. n. 1265 del 1934) rispetto alla quale la

competenza del biologo si è solo aggiunta: c) che l'esame di Stato

ha valore di generico accertamento delle capacità professionali e

non già della specifica competenza in una data disciplina: tant'è

che vi sono materie (ematologia, oncologia, nefrologia) sulle quali

l'esame di Stato non si svolge ed altre che in tale sede sono solo

facoltative; d) che la direzione dei laboratori di analisi pubblici

è affidata - anche se non in via esclusiva - a medici; e) che in

quelli privati è prevista l'esecuzione delle analisi a scopo

diagnostico da parte del personale medico ed è comunque imposta la

presenza di medici quando essi siano diretti da chimici o biologi

(D.P.C.M. 10 febbraio 1984); f) che la specializzazione in biologia

clinica (nuova denominazione delle analisi di laboratorio) è

riconosciuta tra quelle che abilitano all'esercizio della professione

medica nei Paesi della CEE (Legge n. 217 del 1978).

2.4. - Considerazioni in gran parte analoghe sono svolte in altre

memorie presentate dallo stesso Zacchino nonché dal coimputato Gatto

Mario. In esse si sostiene innanzitutto che la questione sollevata

dal Pretore di Nardò sarebbe poi inammissibile, in quanto volta a

chiedere l'intervento della Corte per chiarire dati punti controversi

e comunque manifestamente infondata, in quanto l'art. 33, quinto

comma non prevede che la disciplina delle materie d'esame debba

essere riservata al legislatore.

La difesa sottolinea, inoltre, che le analisi di laboratorio di

cui si discute non sono pura ricerca chimica o biologica, ma si

caratterizzano per la prevalente finalità clinica, legata alle

specifiche conoscenze della scienza medica. Non a caso, il T.U. delle

leggi sanitarie (R.D. n. 1265 del 1934) da un lato ha distinto,

all'interno dei laboratori provinciali d'igiene e profilassi (artt.

83 ss.) un reparto chimico ed uno medico-micrografico, riservando a

quest'ultimo le analisi a scopo diagnostico ed assegnandovi solo

personale medico; dall'altro ha evidenziato il carattere sanitario

dei gabinetti di analisi a scopo di accertamento diagnostico,

sottoponendoli ad un regime di autorizzazione (art. 193). Coerente a

tale indirizzo, che riserva ai medici tali analisi, è - secondo la

difesa - la legislazione successiva (RR.DD. nn. 1269 e 1631 del 1938)

ed in particolare il d.P.R. n. 128 del 1969, che ha statuito (art.

16) la necessaria presenza di personale medico - in quanto dotato di

competenza generale - nei servizi di analisi ospedalieri ed assegnato

carattere settoriale ed ausiliario a quella di chimici e biologi: dal

che dovrebbe dedursi l'infondatezza della tesi per cui solo questi

ultimi dovrebbero eseguire le analisi, mentre i medici (primario,

aiuti ed assistenti) dovrebbero solo esaminare i risultati di esse

per trarne elementi diagnostici. Del resto, l'esecuzione di prove

pratiche di tipo analitico è prevista ai fini del concorso per

l'assunzione in ruolo presso i servizi ospedalieri di laboratorio

(d.P.R. n. 130 del 1969, art. 86, lettera L). Nello stesso senso

deporrebbero poi una serie di fonti subprimarie (d.P.R. n. 1763 del

1965, d.P.R. n. 95 del 1986, D.P.C.M. 10 febbraio 1984) e di leggi

regionali. Né in contrario potrebbe argomentarsi dall'art. 24 del

D.M. 9 settembre 1957, in quanto l'eliminazione della prova pratica

di analisi di laboratorio sarebbe diretta a semplificare l'esame di

Stato e non potrebbe ritenersi comunque idonea, per la natura di

detta fonte, a delimitare l'ambito della professione medica, che non

sarebbe stato definito in un'apposita legge professionale proprio per

salvaguardarne il carattere di generalità, evitando definizioni

normative inevitabilmente riduttive. Tale delimitazione non potrebbe

poi dedursi dall'esame di Stato, concernente solo le conoscenze

generali e fondamentali, ché altrimenti ben poche sarebbero le

attività professionali realmente esercitabili: tant'è che a questa

stregua anche al chimico sarebbero inibite le analisi biologiche

(arg. ex art. 25 D.M. 9 settembre 1957). In realtà, secondo la

difesa, per stabilire l'ambito di operatività della professione

medica occorre riferirsi non al solo esame di Stato, ma all'intero

curriculum universitario, postuniversitario e di specializzazione,

che solo può chiarire la reale preparazione professionale in un

determinato settore: e per quanto riguarda i medici esisterebbero sia

materie dei corsi universitari che settori di specializzazione idonei

a far acquisire la competenza in materia di analisi di laboratorio. A

questa stregua, la questione dovrebbe, secondo la difesa, essere

dichiarata inammissibile. Ove invece si ritenesse che dall'impugnato

art. 3 e dall'art. 24 del D.M. 9 settembre 1957 discende la

preclusione ai medici all'attività di analisi cliniche, la questione

dovrebbe essere giudicata fondata per i motivi esposti nell'ordinanza

di rimessione.

2.5. - L'Avvocatura dello Stato, intervenuta nel giudizio in

rappresentanza del Presidente del Consiglio dei Ministri, ha chiesto

che la questione sia dichiarata inammissibile, in quanto volta ad

ottenere un'interpretazione di norme ordinarie ed un intervento

additivo della Corte per colmare pretesi vuoti di disciplina

legislativa (sent. n. 242 del 1989, ord. n. 480 del 1989). Essa

sarebbe comunque infondata, in quanto la disciplina degli esami di

Stato per l'ammissione ai vari ordini professionali non è coperta da

riserva di legge, e l'esigenza di un successivo regolamento per

determinarne le modalità è necessaria per assicurare la posizione

di parità degli aspiranti di fronte alle prove.

L'art. 32 Cost., poi, non sarebbe violato proprio in ragione delle

previsione di uno specifico esame di abilitazione; ed il richiamo

degli altri parametri costituzionali invocati sarebbe del tutto

inconferente. Considerato in diritto

1. - Entrambe le ordinanze di rimessione concernono la materia

delle figure professionali addette ai laboratori di analisi cliniche.

I relativi procedimenti possono perciò essere riuniti, onde

pervenire ad un'unica decisione.

2. - Il Pretore di Nardò (ord. n. 417/89) muove dal rilievo

secondo cui la farraginosa e frammentaria normativa concernente le

analisi cliniche non consentirebbe di definire i rispettivi ambiti di

operatività delle professioni di biologo, chimico e medico, ed in

particolare di stabilire se i medici siano abilitati all'esercizio di

tali analisi. In base a tale premessa, censura l'art. 3, secondo

comma, della legge 8 dicembre 1956, n. 1378 (Esami di Stato di

abilitazione all'esercizio delle professioni), perché, demandando in

toto ad un regolamento ministeriale la determinazione delle prove di

esame di Stato per l'abilitazione all'esercizio della professione di

medico-chirurgo (D.M. 9 settembre 1957, art. 24), sarebbe la fonte

delle incertezze interpretative verificatesi sul punto. Di qui la

violazione, da un lato, dell'art. 33, quinto comma, Cost., che a suo

avviso imporrebbe la regolamentazione di tale materia con fonte

primaria, almeno nella forma della legge quadro; dall'altro, degli

artt. 2, 32 e 3 Cost., dato che la variabilità dei criteri

interpretativi lederebbe il diritto primario dei cittadini

all'individuazione del professionista abilitato alle analisi - con

conseguente compromissione della tutela della salute - e

comporterebbe disparità di trattamento tra i professionisti

interessati. Sarebbero infine violati gli "artt. 55 ss., 101 ss."

Cost., in quanto verrebbe di fatto demandato al giudice penale il

potere di definire l'ambito di operatività delle suddette

professioni, con conseguente alterazione della divisione funzionale

dei poteri dello Stato.

La censura riferita all'art. 33, quinto comma, Cost. è infondata,

in quanto tale disposizione, nel prescrivere l'esame di Stato per

l'abilitazione all'esercizio professionale, non pone una riserva di

legge in ordine alla determinazione delle prove d'esame.

Le rimanenti censure sono inammissibili in quanto, il giudice a

quo, lamentando, peraltro in termini assolutamente generici, le

conseguenze delle incertezze interpretative, chiede in sostanza a

questa Corte di risolvere una questione d'interpretazione, dettando

una nuova, chiara ed esauriente disciplina dell'argomento. Simile

intervento, evidentemente, esula dai poteri del giudice delle leggi e

resta riservato al legislatore.

3. - Il T.A.R. per la Sicilia - sezione staccata di Catania -

impugna, invece, gli artt. 16 e 23 del d.P.R. 27 marzo 1969, n. 128

(Ordinamento interno dei servizi ospedalieri) nelle parti in cui

determinano la dotazione organica del personale addetto,

rispettivamente, al servizio di laboratorio per le analisi

chimico-cliniche e microbiologiche ed al servizio di virologia degli

ospedali (ord. n. 398/89).

Quanto al primo servizio, l'art. 16 prevede, per il personale

medico, "un posto di primario", "almeno un posto di aiuto" ed "almeno

un posto di assistente" (due se l'ospedale ha più di 600

posti-letto).

Inoltre, poiché "negli ospedali regionali e provinciali" il

servizio "è articolato in più settori", la dotazione organica di

ciascun settore deve prevedere "almeno un posto di direttore o

coadiutore o assistente chimico o biologo" ed un posto di tecnico di

laboratorio. "Ciascun settore, a seconda delle rispettive

specialità, può essere affidato ad un direttore biologo o chimico,

ovvero ad un aiuto che abbia conseguito l'idoneità a primario di

laboratorio di analisi chimico-cliniche e microbiologiche". Solo

quest'ultimo, però, può dirigere i "presidi autonomi di

laboratorio" eventualmente istituiti "presso particolari divisioni o

raggruppamenti di unità di diagnosi e cura".

Se l'ospedale supera i 900, ovvero i 1800 posti-letto, vanno

istituiti un secondo ed un terzo primariato, "con adeguata e

proporzionata dotazione organica di personale".

Quanto al servizio di virologia, l'art. 23 stabilisce, al secondo

comma, che esso "è diretto da un primario, coadiuvato da aiuti ed

assistenti e da personale tecnico e sanitario ausiliario, secondo le

necessità del servizio stesso".

Il T.A.R. rimettente censura le suddette disposizioni "nella parte

in cui prevedono che ai posti di primario, aiuto e di assistente

previsti in organico nei servizi di analisi e virologia possano

aspirare esclusivamente medici con la esclusione di biologi e

chimici". In particolare, esse contrasterebbero:

con l'art. 33, quinto comma, Cost. "in quanto non consentono ai

biologi e ai chimici di accedere a qualifiche che comportano lo

svolgimento della specifica attività professionale per la quale sono

in possesso della abilitazione";

con l'art. 51, primo comma, Cost., in quanto in tal modo

limiterebbero irrazionalmente l'accesso ai pubblici impieghi di tali

categorie professionali;

con l'art. 97 Cost., giacché ne risulterebbe un'organizzazione

dei predetti servizi irrazionale e non improntata ai principi del

buon andamento dell'amministrazione.

4. - Occorre preliminarmente precisare che l'oggetto delle censure

prospettate dal Tribunale, al di là di qualche ambiguità di

impostazione dell'ordinanza di rimessione, risulta essere, ad

un'attenta lettura dell'intero provvedimento e specialmente delle sue

conclusioni, non già l'inclusione dei medici negli organici dei

servizi ospedalieri di analisi e virologia, ma soltanto l'esclusione

di biologi e chimici dalle posizioni corrispondenti a quelle di

primario, aiuto ed assistente.

Così puntualizzato il contenuto del quesito sottoposto a questa

Corte, l'esposizione delle ragioni volte a dimostrare l'incompetenza

dei medici circa l'attività di analisi di laboratorio non può

riguardarsi altro che come un argomento a fortiori, inteso a

corroborare la tesi a sostegno della capacità professionale, e

dunque, della necessaria partecipazione, in regime di parità, dei

biologi e dei chimici, accanto ai medici, alla suddetta attività.

Il ricorso a tale argomento tuttavia non è necessario, poiché la

specifica capacità professionale dei biologi e dei chimici quanto

all'esecuzione delle analisi biologiche e chimico-cliniche non è

seriamente contestata neppure nel presente giudizio e risulta del

resto sufficientemente dimostrata da una pluralità di elementi.

Infatti, la legge professionale per i biologi n. 396 del 1967 (art.

3, lettera g) afferma che sono oggetto della professione, tra

l'altro, le "analisi biologiche (urine, essudati, escrementi, sangue;

sierologiche, immunologiche, istologiche, di gravidanza,

metaboliche)", mentre, per quanto concerne i chimici, il relativo

tariffario professionale, peraltro approvato originariamente con

legge (n. 679 del 1957 ) e successivamente aggiornato, riguarda (art.

16) le "analisi chimiche di ogni specie" con l'espressa esclusione,

"perché non di competenza" dei "prelievi di carattere biologico, da

organismi viventi e i pareri... di carattere biologico-diagnostico".

Un indizio ulteriore a favore della specifica competenza di questi

professionisti all'esecuzione anche di analisi cliniche si ricava

inequivocabilmente dai criteri che caratterizzano la normativa più

recente e cioè quelli dettati dal D.P.C.M. 10 febbraio 1984 a

proposito dei laboratori privati di analisi aperti al pubblico.

L'art. 8 di questo decreto infatti contiene, sia pure con alcuni

limiti, il principio della possibile alternatività nella direzione

del laboratorio tra il medico, da un lato, e il biologo o (per i

laboratori specializzati di analisi chimico-cliniche e

tossicologiche) il chimico, dall'altro, con ciò presupponendo

necessariamente la capacità professionale di questi ultimi. È ben

vero che tale disposizione concerne soltanto i laboratori privati

aperti al pubblico; tuttavia, al fine che qui interessa - e cioè la

valutazione della effettiva idoneità di chimici e biologi a svolgere

attività di analisti - non rileva se la struttura nella quale tale

attività è esercitata sia privata o pubblica.

Naturalmente, si deve precisare, l'attività in questione è

limitata all'indagine tecnico-scientifica sui materiali e non si

estende né ai prelievi dalla persona, né ai giudizi diagnostici,

rientranti invece nella competenza professionale propria dei medici.

5. - Ciò premesso, si ricorda che questa Corte ha già da tempo

ritenuto che l'art. 33, quinto comma, nel prescrivere un esame di

Stato per l'abilitazione all'esercizio professionale, intende

assicurare "nell'interesse della collettività e dei committenti, che

il professionista abbia i requisiti di preparazione e di capacità

occorrenti per il retto esercizio professionale" (sent. n. 77 del

1964). Esso dunque reca in sé un principio di professionalità

specifica: richiede cioè che l'esercizio delle attività

professionali rivolte al pubblico avvenga in base a conoscenze

sufficientemente approfondite.

Il medesimo principio inoltre, trattandosi, come nel caso di

specie, di professionisti operanti in una struttura pubblica, deriva

pure dall'esigenza di assicurare il buon andamento

dell'amministrazione, posta dall'invocato art. 97 Cost. mediante

sistemi congrui e ragionevoli di reclutamento e di distribuzione del

personale, nel rispetto, naturalmente, del canone dell'eguaglianza

nell'accesso ai pubblici uffici di cui all'art. 51, primo comma Cost.

Tutto ciò, è da aggiungere, vale a maggior ragione nel settore

ora in discussione, che coinvolge altresì esigenze di tutela della

salute, presidiate da apposita garanzia costituzionale (art. 32).

Nello speciale ambito dell'attività di analisi clinica nei

laboratori ospedalieri, inoltre, dove confluiscono necessariamente

molteplici competenze professionali, è particolarmente pressante il

bisogno che sia assicurato il corretto espletamento del servizio

mediante l'adeguata utilizzazione delle diverse capacità e la loro

armonica integrazione.

6. - Per quanto concerne lo specifico problema attualmente

all'esame della Corte, l'applicazione di questi criteri comporta,

almeno in via di principio, che i biologi e i chimici, poiché

professionalmente capaci di esplicare l'attività tecnica di analisi

di laboratorio, abbiano ingresso negli organici dei relativi servizi

ospedalieri, limitatamente a tale attività, senza aprioristiche

esclusioni ed in condizioni di pari dignità rispetto ai medici,

anche per le posizioni apicali. Tuttavia, la concreta articolazione

del problema nelle diverse questioni di costituzionalità prospettate

dal giudice a quo non ne consente una soluzione univoca nel senso ora

detto.

Oggetto di censura è infatti, da un lato l'esclusione dei biologi

e chimici dalla direzione del servizio sia di analisi (art. 16 d.P.R.

n. 128 del 1969), sia di virologia (art. 23); dall'altro,

l'esclusione dei medesimi, negli organici di entrambi i Servizi,

dalle posizioni di aiuto e di assistente, rectius, dalle posizioni

che - nel comune ruolo sanitario del personale delle unità sanitarie

locali - corrispondano a queste nei distinti profili professionali

dei chimici e dei biologi (cioè di coadiutore e collaboratore: art.

2 con All. 1, art. 63 d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761; artt. da 7 a

12 d.P.R. 7 settembre 1984, n. 821).

Le questioni concernenti la posizione apicale in tutti e due i

Servizi (artt. 16 e 23) e le posizioni intermedie e iniziali nel

Servizio di analisi (art. 16) sono inammissibili.

Infatti pur non potendosi disconoscere l'esigenza di pervenire ad

un riequilibrio, l'inserimento dei biologi e dei chimici negli

organici dei predetti Servizi nei sensi invocati dall'ordinanza di

rimessione non può essere disposto da questa Corte con una pronunzia

additiva, giacché non si tratta di una mera estensione meccanica,

frutto di scelte logicamente e costituzionalmente necessitate. Esso

invece deve ritenersi riservato all'intervento del legislatore

perché comporta una pluralità di scelte tecnico-discrezionali tra

diverse soluzioni possibili in relazione ad una varietà di fattori,

quali ad esempio, la tipologia della struttura ospedaliera e le sue

peculiari esigenze, il tipo di analisi da praticare, e così via. Si

tratta, in altre parole, non già di realizzare innesti nella

struttura esistente, rigorosamente prefigurata in ogni aspetto, anche

numerico, bensì di ridisegnare la già complessa architettura di

questa nelle varie possibili versioni in modo da coniugare le

esigenze di funzionalità con quelle di appropriato impiego delle

diverse competenze e di sostanziale parità di trattamento delle

relative figure professionali.

Con riguardo al quesito concernente la direzione dei Servizi si

deve ulteriormente precisare che, mentre non appare irrazionale che,

nell'ambito di una struttura ospedaliera pubblica, la direzione di

uno tra i servizi speciali di diagnosi e cura (art. 12 d.P.R. n. 128

del 1969) sia attualmente affidata ad un medico con la posizione di

primario ospedaliero (e cioè ad un medico la cui specifica

professionalità è comprovata dal superamento dell'esame di

idoneità previsto dall'art. 20 d.P.R. n. 761 del 1979), resta invece

frutto di una opzione tipicamente discrezionale quella di introdurre,

come sembrano auspicare sia il giudice a quo sia alcune parti

private, un sistema, quale quello realizzato per i laboratori

privati, ispirato al principio dell'alternativa tra medici e biologi

o chimici: ciò in particolare per quanto riguarda sia la scelta dei

tipi di laboratorio in cui tale alternativa è concretamente

praticabile, sia la molteplicità dei congegni prevedibili per

assicurare, in relazione alle peculiari esigenze del servizio

pubblico e ai diversi tipi di ospedale, anche la necessaria ed

equilibrata presenza della figura del medico nell'ipotesi in cui la

direzione del servizio sia assunta, a seconda dei casi, da un

biologo, o da un chimico.

Nel riconoscere l'inammissibilità delle predette questioni,

questa Corte auspica che il legislatore intervenga prontamente per

ridisegnare una organica disciplina della materia, che riconsideri le

posizioni delle categorie professionali interessate secondo i

principi prima ricordati di professionalità, pari dignità a tutti i

livelli e congrua ed efficace organizzazione di servizi pubblici

preordinati alla tutela della salute.

7. - A diversa conclusione deve giungersi per la questione che

investe l'art. 23 nella parte concernente le posizioni funzionali

corrispondenti a quelle di aiuto e di assistente.

Tale questione è fondata.

L'organico stabilito dall'art. 23 per il relativo servizio prevede

infatti l'impiego di personale esclusivamente medico ("un primario,

coadiuvato da aiuti ed assistenti"); né può ritenersi che biologi e

chimici siano ricompresi nel restante personale ("tecnico e sanitario

ausiliario") ivi considerato, in quanto nel sistema del d.P.R. n. 128

del 1969 e del coevo d.P.R. 27 marzo 1969, n. 130, tali locuzioni

sono riferite ai tecnici di laboratorio ed al personale

infermieristico (artt. 8 e 39 d.P.R. n. 128 e art. 1 d.P.R. n. 130).

La struttura concreta del servizio non è qui - a differenza che

per i laboratori di analisi di cui all'art. 16 - compiutamente

delineata, giacché il numero degli aiuti ed assistenti non è

rigidamente predeterminato nel suo limite minimo, ma può variare

"secondo le necessità del servizio" stesso. Ma proprio ciò rende

evidente la irragionevolezza della scelta aprioristica di esclusione

dei chimici e biologi compiuta dal legislatore delegato. In un

organico concepito in termini elastici è infatti ben possibile

prevedere in astratto la coesistenza di diverse figure professionali,

egualmente capaci, lasciando all'amministrazione di scegliere l'una o

l'altra a seconda delle specifiche esigenze e rendendo possibile

l'impiego di tutte se si debba coprire una pluralità di posti.

Tale intervento additivo è conseguenza logicamente necessaria del

vizio rilevato, e non comporta intrusione in scelte discrezionali,

attesa la rilevata particolare struttura dell'organico - aperta e

senza indicazioni numeriche - qui prefigurata dal legislatore e che,

in tale sua connotazione essenziale, è lasciata inalterata.

L'art. 23, secondo comma, va dunque dichiarato costituzionalmente

illegittimo - per contrasto con gli art. 33, quinto comma, 51, primo

comma e 97 Cost. - nella parte in cui non prevede nell'organico del

servizio di virologia le posizioni funzionali di biologo e chimico

coadiutore e collaboratore: la cui inclusione, ovviamente, dovrà in

concreto avvenire secondo la necessità del servizio stesso.