Sentenza n. 288/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 12, comma

primo, ultima parte, del Regolamento interno del Consiglio

provinciale di Trento, approvato con delibera del 25 ottobre 1973, n.

7, promosso con ordinanza emessa il 27 ottobre 1982 dal Consiglio di

Stato - Sezione quinta giurisdizionale - sui ricorsi riuniti proposti

da De Guelmi Carlo contro il Consiglio della Provincia autonoma di

Trento ed altri, iscritta al n. 537 del registro ordinanze 1983 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 329 dell'anno

1983;

Visti gli atti di costituzione del Consiglio della Provincia

autonoma di Trento ed altri e di De Guelmi Carlo;

Udito nell'udienza pubblica del 5 maggio 1987 il Giudice relatore

Aldo Corasaniti;

Udito l'avv. Renato Ballardini per il Consiglio della Provincia

autonoma di Trento.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 27 ottobre 1982, il Consiglio di

Stato, sui ricorsi proposti da De Guelmi Carlo, funzionario del

Consiglio provinciale della Provincia autonoma di Trento, in materia

attinente al suo rapporto di impiego, nei confronti del predetto

Consiglio, ha sollevato d'ufficio questione di legittimità

costituzionale dell'art. 12, comma primo, secondo periodo, del

regolamento interno del Consiglio provinciale di Trento, approvato

con delibera 25 ottobre 1973, n. 7, in riferimento all'art. 8 del

d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale per il Trentino-Alto

Adige) ed agli artt. 24, 113, 102, comma secondo, e 108, comma

secondo, Cost.

Procedendo alla verifica della sua giurisdizione - contestata dal

resistente - osserva il Consiglio di Stato che l'art. 12 della

delibera consiliare 25 ottobre 1973, n. 7, recante "Regolamento

interno del Consiglio provinciale" - impugnato, per quanto di

ragione, dal ricorrente, e sul quale, direttamente o indirettamente,

si fondano tutti gli atti impugnati - dispone in ordine al personale

del Consiglio, demandando: a) all'Ufficio di Presidenza di provvedere

su nomine, promozioni e altre vicende riguardanti gli impiegati; b)

ad un regolamento del consiglio provinciale di fissare il trattamento

giuridico ed economico degli impiegati, stabilendone altresì numero

e qualifiche; c) a regolamenti speciali, da adottarsi dall'Ufficio di

Presidenza, di determinare attribuzioni e compiti.

Inoltre, alla fine del primo comma, stabilisce che "Ad esso"

(cioè all'Ufficio di Presidenza) "spetta altresì il giudizio

definitivo su eventuali ricorsi" aventi ad oggetto gli atti indicati

nella prima parte del comma stesso, e cioè quelli relativi al

rapporto d'impiego del personale consiliare.

Poiché i ricorsi proposti dal De Guelmi attengono al suo rapporto

d'impiego, ne deriva l'esigenza di verificare se il Consiglio di

Stato possa giudicare su materia che la norma ricordata riserva

all'Ufficio di Presidenza del Consiglio provinciale di Trento.

Ad avviso del giudice a quo, la norma non prevede una sorta di

ricorso amministrativo, esaurito il quale la controversia possa

essere portata all'esame del giudice.

Non a caso, infatti, parla di "giudizio", adottando una

terminologia riferibile alle pronunce dei giudici, in luogo del

termine di "decisione" che meglio si attaglia a statuizioni rese nei

c.d. procedimenti amministrativi giustiziali. Al "giudizio", poi, si

conferisce l'attributo di "definitivo"; termine, questo, il cui unico

ragionevole significato è quello di precludere il riesame della

pronuncia in ogni ulteriore e diversa istanza, onde "giudizio

definitivo" equivale a statuizione avverso la quale non è dato

dolersi in altra sede.

Ben scarso peso potrebbe darsi all'obbiezione che "definitivo" è

attributo riferibile anche al provvedimento amministrativo e che, di

conseguenza, l'espressione "giudizio definitivo" assumerebbe il

diverso significato di decisione su ricorso volto ad ottenere il

provvedimento definitivo avverso il quale ricorrere al giudice.

Infatti, alle difficoltà che un tentativo del genere incontra già

sul piano letterale, si aggiungono due rilievi sistematici. In primo

luogo, l'Ufficio di Presidenza, per quanto attiene agli atti relativi

al personale consiliare, è certamente organo di vertice: e dunque i

suoi provvedimenti sono già di per sé definitivi senza bisogno di

ricorsi, che nella specie sarebbero proposti alla stessa autorità e

non ad una autorità sovraordinata. In secondo luogo, sarebbe

quantomeno singolare, e comunque difficilmente spiegabile, che un

atto normativo di una Provincia autonoma, successivo a disposizioni

statali (v. legge 6 dicembre 1971, n. 1034 e d.P.R. 24 novembre 1971,

n. 1199) che consentono il ricorso giurisdizionale contro atti non

definitivi, ponga invece una regola contraria e in evidente

disarmonia con il sistema.

La norma in esame dunque va intesa nel senso che in ordine alle

doglianze di impiegati del Consiglio provinciale di Trento possa

pronunciarsi esclusivamente l'Ufficio di Presidenza del Consiglio

medesimo; e, fino a che la norma stessa non venga travolta, ogni

altro Consesso non può decidere sul medesimo oggetto.

Osserva ancora il Consiglio di Stato che il ricorrente ha

impugnato la norma per quanto di ragione e cioè come mezzo al fine

di sostenere la illegittimità degli atti che hanno inciso sul suo

rapporto di impiego. Il che impone di appurare se il più volte

ricordato art. 12 e, più in generale, il regolamento interno del

Consiglio provinciale di Trento, rientri nell'oggetto del giudizio o

sia, invece, parametro di giudizio e cioè norma che il giudice,

soggetto alla "legge", deve applicare, salvo a sollevare questione di

legittimità costituzionale ove dubiti che la norma contrasti con

norme di rango costituzionale: si tratta dunque di stabilire se il

cennato regolamento sia una fonte secondaria - così rientrando tra

gli atti sindacabili ed annullabili dal giudice amministrativo - o se

invece rientri nel novero degli atti con "forza di legge" e quindi

sindacabili soltanto dalla Corte costituzionale.

Il regolamento interno in questione risulta adottato ai sensi

degli artt. 31 e 49 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige) e reca le norme disciplinanti

l'attività del Consiglio della Provincia autonoma. Si tratta

certamente di una fonte diversa dalla legge provinciale, rispetto

alla quale differisce sia per denominazione, sia per il tipo di

maggioranza richiesto per l'approvazione, sia, infine, per il regime

dei controlli; di una fonte, però, cui è demandato di regolare in

via esclusiva un determinato oggetto che, altrimenti, dovrebbe essere

disciplinato dalla legge provinciale.

Ciò rende ragionevole ritenere - prosegue l'ordinanza - che il

regolamento in questione - approvato, tra l'altro e per giunta con

maggioranza assoluta, dall'organo esclusivamente titolare della

funzione legislativa - si collochi nel sistema delle fonti nello

stesso grado della legge delle Province autonome e rientri tra gli

atti "aventi forza di legge" ai sensi dell'art. 134 della

Costituzione.

A tale conclusione non è di ostacolo né il nome di

"regolamento", poiché tale sostantivo ben può indicare un insieme

articolato di precetti la cui portata e collocazione nel sistema può

essere la più varia; e neppure l'attributo di "interno" non essendo

decisiva tale qualificazione, del resto spiegabile residuo di

terminologia oggi abbandonata, e comunque tanto poco "interno" da

disciplinare, per quanto qui interessa, profili e tutela

giurisdizionale del rapporto intersoggettivo di impiego che

intercorre tra il Consiglio provinciale ed il suo personale

dipendente.

Ma la suesposta conclusione trova conforto in autorevole dottrina

e nella stessa giurisprudenza costituzionale (sentenza 18 febbraio

1970, n. 18), ove, sia pur non affrontando ex professo la questione e

pronunciando riguardo ad altra Regione a Statuto speciale, si afferma

l'analogia tra delibere approvanti i regolamenti consiliari e

delibere legislative, concludendo che anche le prime, al pari delle

seconde, possono formare oggetto di impugnativa in via principale.

E, se così è, sembra necessario ritenere che il regolamento in

questione possa essere oggetto di sindacato anche e soprattutto in

via incidentale, non ponendosi in questa sede le difficoltà

segnalate da autorevole dottrina a proposito dei giudizi in via

principale su atti il cui iter procedimentale differisce per vari

aspetti da quello tipico della legge.

Così individuata la natura del regolamento approvato con delibera

del Consiglio provinciale di Trento n. 7 del 25 ottobre 1973, ritiene

il giudice a quo di sollevare d'ufficio la questione di

costituzionalità dell'art. 12 della cennata delibera, nella parte in

cui demanda (comma primo, secondo periodo) all'Ufficio di Presidenza

il "giudizio definitivo" sui "ricorsi" degli impiegati.

Invero, la rilevanza della questione risulta evidente sol che si

consideri come la norma della cui costituzionalità si dubita

imporrebbe, allo stato, di dichiarare i ricorsi inammissibili per

difetto di giurisdizione, mentre una declaratoria di illegittimità

costituzionale consentirebbe di esaminare gli ulteriori profili di

rito e di merito.

La questione, inoltre, non è manifestamente infondata.

Rileva il Consiglio di Stato che, come si è osservato (Cass.,

Sez. Un., 11 luglio 1977, n. 356) a proposito di norme di analoga

portata contenute in regolamenti delle Camere del Parlamento, la

norma in esame, pur certamente univoca nell'escludere la

giurisdizione del giudice amministrativo, è per altro aspetto

plurivoca, potendo significare o che sul rapporto di impiego dei

dipendenti del Consiglio provinciale di Trento è negato il ricorso

ad ogni giudice e che le controversie possono trovare soluzione solo

all'interno dell'ordinamento del Consiglio provinciale; oppure che

per tali controversie si è istituito un giudice speciale: per

l'appunto, l'Ufficio di Presidenza del Consiglio provinciale.

Pur a voler preferire tale seconda interpretazione, sembra violato

l'articolo 8 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, in quanto,

equiparando il regolamento in questione alla legge provinciale,

devono valere anche per il primo i limiti generali di materia imposti

alla seconda, cui certamente è inibito disporre in ordine alla

istituzione di organi giurisdizionali.

Tale organo, comunque, sarebbe certamente un giudice speciale

istituito dopo l'entrata in vigore della Costituzione, risultando

altresì violato l'art. 102, secondo comma, della Costituzione, né

potendo trovare applicazione la VI disposizione transitoria.

Ancora deve osservarsi - prosegue l'ordinanza - che l'istituito

giudice speciale non sarebbe in posizione di terzietà poiché lo

stesso ufficio di Presidenza conoscerebbe in veste di giudice dei

ricorsi avverso atti che l'Ufficio stesso (e non altra articolazione

del Consiglio provinciale) abbia adottato: si avrebbe dunque un

giudice che decide in causa propria e, di conseguenza, una tutela

giurisdizionale tutt'altro che effettiva, in contrasto con gli

articoli 24 e 113 Cost., proprio perché affidata ad un giudice non

indipendente, in contrasto con l'art. 108, secondo comma, Cost.

Così rilevanti limitazioni alla tutela giurisdizionale non

sembrano trovare - ad avviso del giudice a quo - giustificazione in

principi o norme costituzionali attinenti alla posizione ed al rango

che all'organo debba riservarsi nell'ordinamento. Ed infatti, già

con riguardo all'autodichia nei confronti del personale dipendente

spettante alle Camere si è autorevolmente dubitato dell'esistenza di

tale principio, soprattutto nei confronti di atti - come quelli in

discorso - attinenti non già all'esercizio della funzione primaria e

riguardanti soggetti non componenti dell'organo, ma che rispetto

all'organo stesso si trovano in posizione servente. E se tali dubbi

circa l'esistenza dell'ipotizzato principio giustificativo vengono

seriamente avanzati quanto alle Camere, in favore delle quali la

Costituzione stessa prevede rilevanti deroghe al principio di

azionabilità in sede giurisdizionale (ad es., art. 66 Cost.), deve

escludersi l'esistenza di analogo principio con riguardo ai corpi

legislativi delle Regioni e delle Province autonome, la cui

differenza rispetto alle Camere è stata chiarita dalla Corte

costituzionale con sentenza 30 giugno 1964, n. 66.

2. - Si è costituito il Consiglio della Provincia autonoma di

Trento osservando che la questione di legittimità costituzionale

sollevata di ufficio dal Consiglio di Stato configura, nella

sostanza, un'ipotesi di conflitto di attribuzioni e, quindi, è

inammissibile, sia perché il conflitto non è in atto, sia perché

come tale, non è proponibile in via incidentale.

Invero, la norma su cui il giudice a quo ha espresso il dubbio di

costituzionalità contemplerebbe, secondo l'interpretazione assunta,

una riserva di giurisdizione in capo ad un organo della Provincia

autonoma di Trento. Tale rivendicazione di una funzione che è invece

dalla Costituzione demandata ad organi dello Stato, realizza un

potenziale conflitto di attribuzioni fra lo Stato e la Provincia

autonoma di Trento. Però tale conflitto non è attuale, poiché la

Provincia non ha esercitato, né preteso di esercitare la funzione

giurisdizionale che si asserisce riservata con la norma de qua. Ed in

ogni caso il conflitto, potenziale o attuale, poteva essere proposto

alla Corte solo in via diretta, non già in via incidentale.

Nel merito e subordinatamente, ha ancora rilevato che la norma

sottoposta a dubbio di legittimità deve interpretarsi nel senso che

essa riserva all'Ufficio di Presidenza del Consiglio un potere di

riesame su opposizione avente natura amministrativa, e non già un

giudizio inoppugnabile di natura giurisdizionale.

3. - Si è altresì costituito il De Guelmi, concludendo in

conformità con l'ordinanza. Considerato in diritto

1. - La norma che, con diffusa e argomentata motivazione, il

giudice a quo interpreta come attributiva all'Ufficio di Presidenza

del Consiglio provinciale della Provincia autonoma di Trento di

autodichia sui dipendenti dal Consiglio, e che, sulla base di tale

interpretazione, sottopone al sindacato incidentale di questa Corte

ai sensi dell'art. 134, prima parte, Cost., - sospettandone

l'illegittimità per contrasto con l'art. 8 del d.P.R. 31 agosto

1972, n. 670, recante approvazione del Testo Unico delle leggi

costituzionali concernenti lo Statuto per il Trentino-Alto Adige

(già art. 11,

l. cost. 26 febbraio 1948, n. 5, come sostituito dall'art. 5, l.

cost. 10 novembre 1971, n. 1) nonché con gli artt. 24, 113, 102,

comma secondo, e 108, comma secondo, Cost. - è l'art. 12, primo

comma (particolarmente l'ultima parte), del regolamento interno del

Consiglio provinciale di Trento approvato con delibera consiliare 25

ottobre 1973, n. 7.

Il regolamento - secondo quanto riferisce il giudice a quo - è

adottato ai sensi degli artt. 31 e 49 del suddetto d.P.R. n. 670:

l'art. 49, primo comma (già art. 43, primo comma, l. cost. n. 5 del

1948, come sostituito dall'art. 21, l. cost. n. 1 del 1971) si

richiama, per i poteri del Consiglio provinciale, all'art. 31 (già

art. 25, l. cost. n. 5 del 1948) e questo dispone, al primo comma,

che "le norme che disciplinano l'attività del Consiglio regionale

sono stabilite da un regolamento interno approvato a maggioranza

assoluta dei consiglieri".

È pregiudiziale il problema dell'ammissibilità della proposta

impugnazione incidentale, in quanto diretta contro una norma

contenuta in un regolamento consiliare di Provincia autonoma, come

sopra equiparato ai regolamenti consiliari della Regione

Trentino-Alto Adige. Occorre, cioè, stabilire in primo luogo se

nell'area di sindacabilità

ex art. 134, prima parte, Cost., oltre agli atti ai quali è

espressamente attribuita da specifiche previsioni costituzionali

forza di legge, possa farsi rientrare il regolamento di cui si tratta

(individuato ovviamente per i suoi caratteri formali e

indipendentemente dal suo contenuto).

2. - Le sentenze di questa Corte concernenti regolamenti

consiliari non forniscono indicazioni favorevoli alla loro

sindacabilità ai sensi del cennato precetto costituzionale.

Con la sentenza n. 14 del 1965, in ordine a un regolamento

consiliare di Regione a Statuto speciale (Friuli-Venezia Giulia), la

Corte ha ritenuto ammissibile il conflitto di attribuzione fra Stato

e Regione, rimedio dato contro atti non aventi forza di legge. E se,

pur in sede di conflitto di attribuzione, ha sottoposto le norme

contenute nel regolamento consiliare a un sindacato analogo a quello

di legittimità costituzionale, ciò ha fatto in quanto ha affermato

l'applicabilità al conflitto di attribuzione della regola, propria

del giudizio di impugnazione in via principale, secondo la quale,

quando la detta impugnazione è promossa dallo Stato, gli atti

regionali possono essere censurati anche per vizi di legittimità

sostanziale in quanto comunque eccedenti la competenza regionale

(art. 127, comma terzo, Cost.).

Con la sentenza n. 18 del 1970, la Corte, mentre ha ritenuto

inammissibile il conflitto di attribuzione sollevato contro una norma

contenuta in un regolamento interno della Regione Sardegna

argomentando che il vizio dedotto non era di incompetenza della

Regione, bensì di uso scorretto di una competenza regionale, ha

affermato che, qualora il procedimento regolamentare sia adottato

dalla Regione allo scopo di sottrarsi agli adempimenti e ai controlli

propri di quello legislativo, potrebbe farsi ricorso all'impugnazione

diretta. Ma, ciò affermando, ha solo prospettato una sorta di

sindacato sanzionatorio per una ipotesi di fraus constitutioni in

riferimento ai rapporti fra Stato e Regione, e non anche in

riferimento al regime giuridico del regolamento.

Univoche indicazioni non possono trarsi dalla sentenza n. 66 del

1964, malgrado l'identità sostanziale del merito (si tratta di un

conflitto di attribuzione risolto con la statuizione che "spetta allo

Stato la giurisdizione sugli atti dell'Assemblea regionale siciliana

relativi ai rapporti d'impiego dei propri dipendenti"), perché il

conflitto era stato sollevato dalla Regione contro decisioni

giurisdizionali che la Regione medesima assumeva lesive di poteri

regolamentari ad essa conferiti da norme dello Statuto speciale.

3. - Indicazioni non del tutto univoche, ma in ogni caso non

favorevoli, si traggono dalla sentenza n. 154 del 1985, con la quale

la sindacabilità ex art. 134, prima parte, Cost., è stata negata in

ordine ai regolamenti parlamentari previsti dall'art. 64 Cost. (pur

relativamente a norme concernenti l'autodichia delle Camere nei

confronti dei propri dipendenti) in ragione dell'autonomia

costituzionalmente garantita da essi espressa.

Infatti, anche se si potesse, malgrado le differenze, istituire

una comparazione, ai fini qui avuti di mira, fra regolamenti

parlamentari e regolamenti consiliari, occorrerebbe rilevare che il

minor rilievo normativo che questi ultimi rivestono è ulteriore

elemento idoneo a contrastare la postulata estensione del sindacato

costituzionale, mentre il minor grado di autonomia che essi esprimono

è elemento per sé non sufficiente a giustificare l'estensione

medesima.

4. - Anche indipendentemente dalle dette indicazioni, va

considerato che il sindacato costituzionale non potrebbe estendersi

che a fattori normativi, i quali abbiano un ruolo essenziale nella

produzione dell'ordinamento. Orbene, per i regolamenti consiliari (e

ciò vale ovviamente anche per quelli previsti da Statuti speciali)

di siffatta essenzialità di ruolo non sono, né singolarmente né

complessivamente considerati, indici sicuri: né la competenza

normativa, peraltro a oggetto limitato (disciplina del procedimento

legislativo regionale, e, più in generale, dell'attività e del

funzionamento del Consiglio) e non sempre ad essi interamente

riservato; né la connessa funzione cui essi assolvono; né la

qualità dell'organo; né il tipo di procedimento (pur rinforzato

rispetto a quello legislativo dalla maggioranza qualificata

prescritta a tutela delle minoranze).

5. - Non si ravvisano, dunque, ragioni per riconoscere

sindacabilità ex art. 134, prima parte, Cost. al regolamento

consiliare di cui si tratta.

Va conseguentemente dichiarata l'inammissibilità della questione.