Sentenza n. 284/2002

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 10 e 25

del regio decreto legge 21 febbraio 1938, n. 246, recante la

"Disciplina degli abbonamenti alle radioaudizioni", convertito dalla

legge 4 giugno 1938, n. 880; e degli artt. 15 e 16 della legge

14 aprile 1975, n. 103, recante "Nuove norme in materia di diffusione

radiofonica e televisiva", "e norme ivi citate", promosso con

ordinanza emessa l'11 maggio 2001 dal Tribunale di Milano, iscritta

al n. 780 del registro ordinanze 2001 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 40, 1ª serie speciale, dell'anno 2001.

Visti gli atti di intervento della RAI-Radiotelevisione Italiana

S.p.a. e del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 7 maggio 2002 il giudice relatore

Valerio Onida;

Uditi gli avvocati Massimo Luciani e Filippo Satta per la

RAI-Radiotelevisione italiana S.p.a. e l'avvocato dello Stato Ivo M.

Braguglia per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del giudizio di opposizione a ingiunzione emessa

dall'Ufficio registro abbonamenti radio (URAR) e TV di Torino per il

mancato pagamento del canone, il Tribunale di Milano, su eccezione

della parte, con ordinanza emessa l'11 maggio e pervenuta il

5 settembre 2001, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 2, 3, 9 e 21 della

Costituzione, degli artt. 1, 10 e 25 del regio decreto legge

21 febbraio 1938, n. 246, recante Disciplina degli abbonamenti alle

radioaudizioni", convertito dalla legge 4 giugno 1938, n. 880,

nonché degli artt. 15 e 16 della legge 14 aprile 1975, n. 103,

recante "Nuove norme in materia di diffusione radiofonica e

televisiva", "e norme ivi citate".

Il remittente muove dal rilievo che l'art. 1 della legge n. 103

del 1975, fissando un principio di grande importanza programmatica,

stabilisce che la diffusione circolare di programmi radiofonici e

televisivi via etere, via filo o via cavo, e con qualsiasi altro

mezzo, costituisce, ai sensi dell'art. 43 Cost., "un servizio

pubblico essenziale ed a carattere di preminente interesse generale,

in quanto volto ad ampliare la partecipazione dei cittadini e

concorrere allo sviluppo sociale e culturale del Paese in conformità

dei principi sanciti nella Costituzione", e che "l'indipendenza,

l'obbiettività e l'apertura alle diverse tendenze politiche, sociali

e culturali, nel rispetto delle libertà garantite dalla

Costituzione, sono principi fondamentali della disciplina del

servizio pubblico radiotelevisivo". Con tali principi, ad avviso del

giudice a quo, e con gli stessi articoli 2, 3, 9 e 21 Cost.,

sembrerebbero in contrasto, sotto il profilo della ragionevolezza, i

successivi artt. 15 e 16 della stessa legge, che, rispettivamente,

dispongono che il fabbisogno finanziario per la gestione dei detti

servizi "è coperto con i canoni di abbonamento alle radioaudizioni

ed alla televisione di cui al r.d.l. 21 febbraio 1938, n. 246", e che

"la riscossione dei canoni di abbonamento ordinario alle

radioaudizioni e alla televisione, nonché la devoluzione dei canoni

stessi restano regolati dalle vigenti disposizioni", mentre "la

misura del canone dovuto dalla concessionaria allo Stato è stabilita

dalla convenzione" disciplinata dall'art. 46 della stessa legge. Se

infatti la finalità del servizio pubblico è di realizzare i detti

diritti fondamentali dei cittadini, costituzionalmente garantiti,

susciterebbe perplessità l'imposizione di un onere economico per la

realizzazione di ciò che, rientrando nei compiti primari della

Repubblica, rappresenterebbe "per il cittadino un diritto di cui egli

deve usufruire liberamente".

Dopo aver richiamato i termini delle convenzioni, approvate con i

d.P.R. 28 marzo 1994 e 29 ottobre 1997, tra il Ministero delle poste

e telecomunicazioni e la RAI-Radiotelevisione italiana S.p.a. per la

concessione a quest'ultima "in esclusiva sull'intero territorio

nazionale del servizio pubblico di diffusione di programmi

radiofonici e televisivi", concessioni in forza delle quali essa è

deputata a provvedere "nell'ambito degli indirizzi impartiti dalla

Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei

servizi radiotelevisivi, ad organizzare ed a svolgere il servizio

pubblico in modo da garantire la più ampia rappresentanza delle

istanze politiche sociali e culturali presenti a livello nazionale e

locale, nel Paese", l'autorità remittente osserva che tale funzione

assegnata alla RAI, che di fatto non differirebbe da quella delle

emittenti private, non sarebbe mai assunta come ragione

giustificatrice del canone posto a carico del potenziale utente, e

anzi creerebbe in capo alla RAI una posizione dominante in contrasto

con la legge. Nessuna disposizione di legge darebbe ragione del

motivo per cui, per il solo fatto di possedere un apparecchio

potenzialmente atto a captare le trasmissioni, ed anche qualora la

ricezione risulti di fatto impossibile, il cittadino utente

potenziale dovrebbe corrispondere una tassa alla sola concessionaria

del servizio pubblico, mentre numerose disposizioni giustificano

l'assoggettamento ad una tassa delle società emittenti di

trasmissioni radiotelevisive.

Secondo il giudice a quo, il presupposto della tassa pretesa

dall'URAR-TV sarebbe stato individuato dalla giurisprudenza "nel

dominio dell'etere da parte dello Stato, con il conseguente potere di

imposizione fiscale", dominio in forza del quale verrebbero

discrezionalmente assegnate alle emittenti le licenze e le diverse

bande di frequenza. Sotto tale profilo, la detenzione di un

apparecchio atto a captare le trasmissioni via etere non potrebbe

più costituire il presupposto per l'imposizione di una tassa

"prevista e dovuta a favore di un solo concessionario in esclusiva

per l'utilizzo dell'etere", anzitutto "perché una simile esclusiva

di fatto non esiste ed in secondo luogo perché ... creerebbe oggi

una disparità evidentissima di trattamento tra chi riceve le

trasmissioni televisive attraverso la normale televisione e chi le

ricevesse (addirittura migliori), attraverso l'utilizzo della scheda

adattata al computer, ovvero chi non le ricevesse affatto (pur avendo

l'apparecchio per vedere films videoregistrati)". Il governo

dell'etere, poi, riguarderebbe le emittenti che pagano, per ottenere

la concessione governativa, una tassa che non sono autorizzati a

riversare sul cittadino, mentre il canone di abbonamento alle

radioaudizioni non è mai stato giustificato con la finalità di

recuperare dall'utente il costo del tributo pagato dall'emittente per

ottenere la concessione. In tale ultima ipotesi, sarebbe ravvisabile

la violazione degli artt. 3 e 21 Cost., ove si consideri che con le

trasmissioni via internet l'uso dell'etere è gratuito, e l'utente,

talvolta, corrisponde un prezzo al provider anzitutto in modo

volontario, e poi per il solo periodo di utilizzazione della

trasmissione.

In un contesto di trasmissioni via etere tecnologicamente

avanzato, quindi, sarebbe irragionevole e darebbe luogo a disparità

di trattamento l'obbligo per il detentore di un apparecchio

televisivo di corrispondere una tassa ad una società di diritto

privato come la RAI, sulla base di una normativa, dettata per un

sistema di monopolio, priva del carattere di generalità che la norma

di legge deve avere, nell'imporre un determinato precetto a tutti i

soggetti che si trovino nella medesima situazione.

Ad avviso del giudice a quo, la previsione del canone - tassa a

carico del cittadino - aveva un fondamento quando era l'EIAR, poi

RAI, "l'unica concessionaria di un servizio pubblico". Oggi la RAI

avrebbe natura di "semplice concessionaria governativa (al pari delle

altre emittenti) del servizio in questione", in un regime di

"concessioni governative all'utilizzo dell'etere da parte di ogni

emittente che voglia diffondere le proprie trasmissioni", emittenti

che "si trovano nella sua [della RAI] stessa situazione e non hanno

diritto né potere per poter imporre un canone". Né può essere

considerata di preminente interesse pubblico l'attività della RAI

per il solo limite alla diffusione di messaggi pubblicitari, perché

tutte le emittenti soggiacciono alla stessa "regolamentazione

allorché le trasmissioni riguardino il pubblico interesse", come ad

esempio quanto al "rispetto della par condicio durante la campagne

elettorali".

Il panorama del settore, secondo il giudice a quo, è quello di

una pluralità di emittenti che si distinguono tra loro per la sola

matrice locale o nazionale, nell'ambito della quale i programmi

mandati in onda dalla RAI non differiscono da quelli delle altre

emittenti nazionali che per il logo che le contraddistingue

sull'angolo del teleschermo. Non sussisterebbe differenza tra il

"servizio pubblico" della RAI ed il servizio "offerto al pubblico"

dalle altre emittenti. Di conseguenza, non avrebbe razionale

giustificazione una tassa da corrispondere alla sola "emittente

pubblica" sul solo presupposto della detenzione di un apparecchio

"atto a ricevere un servizio "pubblico dal contenuto uguale a quello

offerto dal "servizio privato e indipendentemente dal fatto che [si]

usufruisca sia dell'uno che dell'altro".

La fruizione del "servizio pubblico" delle trasmissioni

radiotelevisive, "finalizzato alla pluralistica obiettività

dell'informazione e al soddisfacimento culturale dell'utente" non

può, osserva infine il giudice a quo, giustificare la soggezione di

quest'ultimo ad una tassa, perché il carattere "pubblico"

dell'informazione dovrebbe semmai costituire la causa della sua

gratuità, per la funzione riservata alla concessionaria.

2. - La RAI, Radio Televisione Italiana S.p.a., ha depositato un

atto difensivo, chiedendo di dichiarare ammissibile il suo intervento

nel giudizio incidentale, in quanto, pur non essendo essa parte nel

giudizio principale, sarebbe tuttavia titolare di un interesse

giuridicamente qualificato e differenziato, che potrebbe essere

compromesso o soddisfatto dall'esito dell'incidente di legittimità

costituzionale.

In proposito la RAI ricorda innanzitutto le considerazioni svolte

nella sentenza n. 31 del 2000, che superavano l'interpretazione

letterale del dato normativo, in ordine all'accesso al giudizio di

ammissibilità del referendum abrogativo di soggetti ulteriori

rispetto ai promotori, ed osserva che anche il giudizio incidentale

di legittimità costituzionale, pur essendo sovente destinato ad

incidere sulle situazioni soggettive dei singoli, si connota come un

controllo di diritto oggettivo sulla costituzionalità delle norme

censurate, sicché, anche se nel giudizio possono esservi parti, esso

non concerne le situazioni giuridiche delle parti, ma le norme nella

loro oggettività. Richiama poi le decisioni di questa Corte che

hanno "aperto" l'accesso al giudizio incidentale a soggetti diversi

dalle parti nel giudizio principale, nei casi in cui l'interesse che

si vuol far valere sia giuridicamente qualificato, differenziato e

protetto (viene citata, tra le altre decisioni, la sentenza n. 178

del 1996, che ammise l'intervento della Congregazione cristiana dei

Testimoni di Geova nel giudizio relativo alla previsione della

indeducibilità ai fini IRPEF delle elargizioni liberali da parte dei

fedeli, in quanto, pur essendo estranea al giudizio tributario a quo

"essa è portatrice di un interesse specificatamente proprio e

qualificato per il fatto di essere destinataria della elargizione

liberale della cui deducibilità si discute nel giudizio a quo").

Nella specie, infatti, la società interveniente assume di essere

titolare di un interesse diretto ed individualizzato - che non

potrebbe far valere in sede diversa - perché principale destinataria

delle somme ricavate dai versamenti del canone di abbonamento, ai

sensi dell'art. 27, comma 8, della legge 23 dicembre 1999, n. 488

("Il canone di abbonamento alle radioaudizioni circolari e alla

televisione è attribuito per intero alla concessionaria del servizio

pubblico radiotelevisivo, ad eccezione della quota già spettante

all'Accademia di Santa Cecilia"), e di un interesse specificamente

proprio, in quanto l'esito del presente giudizio avrebbe effetti

diretti sui suoi diritti patrimoniali. L'Amministrazione finanziaria,

competente alla riscossione coattiva del canone, provvede a

corrispondere "le quote dei canoni di abbonamento spettanti alla

concessionaria ... sulla base delle previsioni complessive di entrata

del bilancio dello Stato e delle riscossioni effettuate, mediante

acconti trimestrali posticipati e salvo conguaglio alla fine di

ciascun anno finanziario" (art. 31 del d.P.R. 8 febbraio 2001,

recante l'approvazione del contratto di servizio tra il Ministero

delle comunicazioni e la RAI), mentre la RAI si limita a formare gli

elenchi dei soggetti tenuti a corrispondere il canone.

L'interveniente, quindi, pur essendo rimasta estranea al giudizio a

quo vedrebbe gravemente incisa la propria posizione dall'accoglimento

dell'opposizione proposta in detto giudizio, che conseguirebbe

all'accoglimento della presente questione, sicché - sostiene - deve

far valere le proprie ragioni nel giudizio di legittimità

costituzionale.

Passando all'esame della questione, la difesa della RAI ne

eccepisce l'inammissibilità per difetto di motivazione sulla

rilevanza e, nel merito, l'infondatezza.

In ordine alla rilevanza, l'ordinanza di rimessione, oltre che

essere priva di motivazione, non descriverebbe la fattispecie oggetto

del giudizio, ed in particolare non consentirebbe di comprendere se

alla base dell'opposizione all'ingiunzione di pagamento fossero

censure relative alla procedura per sottrarsi all'obbligo, ovvero

alla stessa previsione dell'obbligo di corrispondere il canone. Nella

prospettazione della questione sarebbe, comunque, ambiguo l'oggetto

del dubbio di costituzionalità, se cioè esso sia la legittimità

del canone in sé - e quindi gli artt. 1 e 25 del r.d.l. n. 246 del

1938 e gli artt. 15 e 16 della legge n. 103 del 1975 -, ovvero

l'eccessiva onerosità della procedura da seguire da chi non intende

più fruire delle radioaudizioni e continui a detenere l'apparecchio

- art. 10 del r.d.l. n. 246 del 1938.

La questione è, secondo la difesa della RAI, comunque infondata.

Anzitutto, il giudice remittente muoverebbe dall'erronea

qualificazione del canone come tassa, e cioè una sorta di prezzo

pagato dall'utente per la fruizione del servizio, laddove

l'imposizione tributaria sarebbe definibile piuttosto - secondo la

giurisprudenza, anche di questa Corte - come imposta, il cui

presupposto è il possesso di "uno o più apparecchi adattabili alla

ricezione delle radioaudizioni", considerato indice di capacità

contributiva. Le relative disposizioni potrebbero, semmai,

indubbiarsi di incostituzionalità quanto alla adeguatezza e alla

ragionevolezza di un siffatto indice di capacità contributiva

individuato dal legislatore, ma l'ordinanza di rimessione argomenta

invece intorno ad un (inesistente) legame tra esazione del tributo e

destinazione dei proventi del medesimo, pretendendo di far derivare

da tale inesistente nesso l'illegittimità costituzionale delle

disposizioni impugnate. La destinazione delle somme percepite dallo

Stato in forza del tributo de quo agitur sarebbe questione del tutto

diversa, essendo tenuto il possessore dell'apparecchio per ciò solo

al pagamento dell'imposta, a nulla rilevando che l'oggetto della sua

obbligazione venga destinato (peraltro solo pro quota) dallo Stato

alla RAI per finanziare il servizio pubblico televisivo; in altri

termini, in base alla legislazione vigente, i possessori dei detti

apparecchi sarebbero comunque tenuti al pagamento del canone, anche

qualora, per ipotesi, non vi fosse più un concessionario del

servizio pubblico radiotelevisivo (cfr. art. 15, secondo comma, della

legge n. 103 del 1975).

Non vi sarebbe dunque spazio per una dichiarazione di

illegittimità costituzionale fondata sulla irragionevolezza della

attribuzione alla RAI dei proventi del canone, in quanto le

disposizioni costitutive della obbligazione non assumono a causa

giustificatrice il finanziamento del servizio pubblico

radiotelevisivo, ma la polizia e l'amministrazione dell'etere, su cui

lo Stato è sovrano (viene richiamata, in proposito, la sentenza di

questa Corte n. 535 del 1988). Nell'ordinanza di rimessione, precisa

la RAI, si sovrapporrebbero i due piani dell'imposizione del tributo

e delle sue ragioni giustificatrici, e della destinazione dei

relativi proventi, mentre le censure, di sapore prettamente politico,

riferite al secondo profilo, area di piena discrezionalità

amministrativa, verrebbero utilizzate per colpire il primo di essi.

Nel giudizio a quo, in ogni caso, non troverebbero applicazione

le norme sulla ripartizione dei proventi del canone, sicché la

relativa questione, adombrata in apertura dell'ordinanza - l'asserita

discriminazione dei soggetti tenuti al pagamento del canone in

ragione della corresponsione dei proventi alla sola RAI e non già a

tutti i concessionari esercenti attività radiotelevisiva -, sarebbe

inammissibile per irrilevanza.

Quanto all'argomento, invero non formulato come profilo di

incostituzionalità, relativo alla disparità di trattamento rispetto

ai possessori di altro apparecchio, come un elaboratore elettronico

munito di apposita scheda, esso sarebbe privo di fondamento, in

quanto anche tali apparecchi integrano il presupposto

dell'obbligazione tributaria in discorso, a norma dell'art. 1 del

r.d.l. n. 246 del 1938, formulato in modo conforme al canone di

eguaglianza e di non discriminazione.

Nella seconda parte dell'atto, la difesa della RAI replica alle

argomentazioni dell'ordinanza di rimessione intese ad equiparare la

stessa RAI agli altri concessionari radiotelevisivi per destituire di

fondamento il canone, compiendo un ampio excursus sulla storia

giuridica delle radioaudizioni nel nostro Paese, a partire dalla

legge 30 giugno 1910, n. 395, con la quale lo Stato riservò a se

medesimo l'impiego delle onde hertziane ai fini, tra l'altro, di

radiodiffusione, con facoltà di accordare l'esercizio delle relative

attività a soggetti pubblici o privati mediante concessioni o

licenze, e poi dal r.d. 14 dicembre 1924, n. 2191, istitutivo del

servizio, affidato in concessione alla società URI, concessione cui

accedeva una convenzione contenente prescrizioni relative al

contenuto dei programmi e agli altri obblighi gravanti sulla

concessionaria: già allora il fondamento del servizio pubblico delle

radioaudizioni si rinveniva nel "suo carattere di pubblica utilità

in relazione agli scopi, cui esso risponde, di ordine educativo,

artistico e culturale che interessino la generalità dei cittadini".

Con l'entrata in vigore della Costituzione repubblicana, il servizio

pubblico radiotelevisivo avrebbe trovato in essa diretto fondamento,

e quel che prima era frutto di scelta legislativa sarebbe divenuto

"atto necessario", come avvertito da questa Corte già dalla sentenza

n. 59 del 1960, e quindi, dopo l'apertura del settore radiotelevisivo

ai soggetti privati (infine con la legge n. 223 del 1990), con la

sentenza n. 826 del 1998.

Nell'atto di intervento vengono precisati, anche con riferimento

alle successive pronunce di questa Corte, i caratteri del sistema

radiotelevisivo disegnato dalla legge n. 223 del 1990, il fondamento

costituzionale dell'attività dei concessionari privati e quello

dell'attività svolta dal concessionario del servizio pubblico, del

quale viene ricostruito il complessivo regime giuridico, con

analitica disamina del quadro normativo.

Si sottolinea, all'esito di tale esame, come l'attività di

servizio pubblico debba essere remunerata dallo Stato concedente, e

come, diversamente da quanto affermato dal remittente, la

destinazione dei proventi del canone a tale finalità di

remunerazione trovi giustificazione piena e perfettamente conforme

alla Costituzione.

L'infondatezza della questione, prosegue la RAI S.p.a., si

evincerebbe, per altro verso, dalla disciplina del canone, alla luce

della quale è chiara, da una parte, la sua natura tributaria e la

ragionevolezza della sua imposizione; dall'altra, la netta cesura fra

il momento fiscale e quello di attribuzione patrimoniale alla

società concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo.

Vengono quindi esaminati i vari atti normativi che nel corso del

tempo, a partire dal r.d. 8 febbraio 1923, n. 1067, hanno

disciplinato l'esercizio di "stazioni semplicemente riceventi",

prevedendo la corresponsione allo Stato, e in un primo periodo anche

al concessionario, di tasse di licenza, di concessione governativa,

di diritti, e così via, dal sistema di cd. concessione plurima a

quello di concessione esclusiva, sino a che l'obbligazione, con il

r.d.l. n. 2207 del 1927, acquisi la sua definitiva fisionomia di

canone, con il superamento della doppia voce - una per lo Stato ed

una per il concessionario - e l'unificazione della sua misura in lire

72 per anno, canone versato al Ministero delle finanze, che

provvedeva al termine dell'esercizio finanziario "al versamento a

favore del concessionario delle somme ad esso dovute sui proventi

alle tasse e dei contributi, dedotta, anche su questi ultimi, una

quota del 10 per cento che resta devoluta allo Stato" (art. 16).

Si dà quindi conto della successiva normativa avente ad oggetto

il canone per il servizio pubblico radiotelevisivo, quanto a misura,

competenza e procedimento per la sua variazione, destinazione dei

proventi, riscossione.

Infine, in ordine alla censura relativa alla assenta onerosità

del procedimento da seguire per sottrarsi al pagamento del canone, la

RAI ne eccepisce la inammissibilità, non essendo la norma denunciata

applicabile in un giudizio di opposizione come è quello principale;

nel merito, osserva come appartenga alla discrezionalità del

legislatore l'identificazione delle modalità da seguire per

dimostrare la non assoggettabilità ad un obbligo tributario, ove si

sia precedentemente manifestato il necessario indice di capacità

contributiva. Tali modalità, poi, non sono in concreto così onerose

da rendere impossibile per il contribuente detta dimostrazione.

3. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, che ha concluso per l'infondatezza della questione.

Dopo aver premesso che il canone di abbonamento alla televisione

è - secondo la giurisprudenza di legittimità, ma anche secondo

l'orientamento di questa Corte (sentenza n. 81 del 1963 e poi

sentenza n. 535 del 1988) - un tributo (imposta) il cui presupposto

è "ancorato all'attitudine o all'adattabilità di un apparecchio

alla ricezione di qualsiasi emittente radiofonica o televisiva,

italiana o straniera, pubblica o privata", la difesa erariale osserva

che, per quel che attiene alle modalità di disdetta

dall'abbonamento, previste dall'art. 10 del r.d.l. n. 246 del 1938,

esse sono dirette ad evitare la facile evasione del tributo, e che,

tuttavia, non viene evocato come parametro nell'ordinanza l'art. 53

Cost. Rileva poi che, essendo l'imposizione tributaria svincolata da

qualunque rapporto di corrispettività, anche rispetto alla fruizione

del servizio pubblico, sarebbe infondato ogni dubbio di

irragionevolezza degli artt. 15 e 16 della legge n. 103 del 1975.

Neppure sarebbero, perciò, pertinenti gli argomenti del giudice a

quo che pongono a raffronto la concessionaria del servizio pubblico e

le emittenti private, adombrando una posizione di dominanza assunta

dalla prima, essendo dovuto il canone perché si è in grado di

ricevere trasmissioni televisive dell'una e delle altre, nonché

delle emittenti straniere. La capacità contributiva sussisterebbe,

secondo l'ordinanza n. 219 del 1989 di questa Corte, anche se zone

d'ombra di fatto impedissero la ricezione.

Considerato che l'individuazione del presupposto dell'imposizione

è nel possesso dell'apparecchio atto a ricevere, e non nel "dominio

dell'etere" da parte dello Stato, non sarebbero pertinenti i rilievi

del giudice a quo in ordine alla diversità dei mezzi attraverso i

quali si possono ricevere le trasmissioni televisive, ivi compresa la

via Internet, atteso che l'imposta in discorso deve essere pagata

allo Stato, e non al concessionario del servizio, e che le norme

sospettate di illegittimità costituzionale presentano carattere di

generalità, essendo applicabili a tutti coloro che detengono un

apparecchio atto a ricevere trasmissioni televisive, da emittenti

pubbliche o private, nazionali o estere.

4. - In prossimità dell'udienza pubblica ha depositato memoria

la RAI Radiotelevisione italiana S.p.a., insistendo nelle domande

già proposte.

Dopo aver illustrato le ragioni a sostegno dell'ammissibilità

del suo intervento, la RAI si sofferma sui motivi della

inammissibilità della questione sollevata (carenza di motivazione

sulla rilevanza, mancata compiuta descrizione della fattispecie,

contraddittorietà e perplessità dell'ordinanza).

Nel merito, rilevato il tenore confuso dell'atto introduttivo del

presente giudizio, richiama la natura del canone di abbonamento,

concludendo per l'infondatezza della questione.

Inammissibile, poi, sarebbe il dubbio di disparità di

trattamento fra la concessionaria del servizio pubblico e le altre

emittenti, in quanto non si controverte sulle norme relative alla

ripartizione dei proventi del canone; oltretutto, le situazioni non

sarebbero confrontabili, atteso che solo sulla RAI grava l'obbligo di

assicurare il servizio pubblico, il quale ha funzione di riequilibrio

nel contesto di un sistema fondato sul doppio pilastro del pluralismo

esterno e del pluralismo interno.

Infine, sarebbe inesistente la questione relativa alle modalità

di disdetta del canone, di cui all'art. 10 del r.d.l. n. 246 del

1938, essendo menzionata la disposizione, non applicabile nel

giudizio a quo, solo nell'incipit dell'ordinanza, cui non segue

alcuna motivazione. Tale questione, in ogni caso, sarebbe infondata,

considerata la non onerosità delle formalità prescritte dalla

norma.

5. - Con ordinanza allegata, letta in udienza, l'intervento della

RAI-Radiotelevisione Italiana S.p.a. è stato dichiarato ammissibile. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Milano solleva questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli articoli 2, 3, 9 e 21 della

Costituzione, degli articoli 1, 10 e 25 del regio decreto legge

21 febbraio 1938, n. 246 (Disciplina degli abbonamenti alle

radioaudizioni), convertito dalla legge 4 giugno 1938, n. 880, "e

successive integrazioni e modificazioni", nonché degli articoli 15 e

16 della legge 14 aprile 1975, n. 103 (Nuove norme in materia di

diffusione radiofonica e televisiva), "e norme ivi citate".

Il r.d.l. n. 246 del 1938 contiene la disciplina, tuttora in

vigore, del canone di abbonamento alle radioaudizioni e alla

televisione. In particolare, l'art. 1, primo comma, del decreto detta

la norma fondamentale in materia, secondo cui "chiunque detenga uno o

più apparecchi atti o adattabili alla ricezione delle radioaudizioni

è obbligato al pagamento del canone di abbonamento". L'art. 10 detta

le condizioni e le procedure attraverso le quali chi non intenda o

non possa più usufruire delle radioaudizioni circolari pur

continuando a detenere l'apparecchio, ovvero intenda cedere

l'apparecchio, può ottenere di essere dispensato dal pagamento del

canone. L'art. 25 disciplina la riscossione e il versamento dei

canoni e delle relative sopratasse e pene pecuniarie. Le tre

disposizioni impugnate sono vigenti nel loro testo originario, non

avendo subito alcuna modificazione o integrazione.

A sua volta, l'art. 15 della legge n. 103 del 1975 stabilisce fra

l'altro che "il fabbisogno finanziario per una efficiente ed

economica gestione dei servizi di cui all'articolo 1" - vale a dire

il servizio pubblico di "diffusione circolare di programmi

radiofonici via etere o, su scala nazionale, via filo e di programmi

televisivi via etere, o, su scala nazionale, via cavo e con qualsiasi

altro mezzo" - "è coperto con i canoni di abbonamento alle

radioaudizioni ed alla televisione di cui al r.d.l. 21 febbraio 1938,

n. 246", nonché con i proventi della pubblicità e con altre entrate

(primo comma); e precisa che "il canone di abbonamento e la tassa di

concessione governativa, di cui al n. 125 della tariffa annessa al

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 641, sono dovuti anche dai detentori di

apparecchi atti o adattabili alla ricezione di trasmissioni sonore o

televisive via cavo o provenienti dall'estero" (secondo comma), e che

"la misura dei canoni è determinata secondo le norme dell'articolo 4

del d.lgs.lgt. 19 ottobre 1944, n. 347" (terzo comma: vale a dire dal

Comitato interministeriale dei prezzi, con provvedimento emanato "dai

ministri competenti").

Questo complesso normativo è ritenuto dal giudice remittente in

contrasto con i citati principi costituzionali, essenzialmente sotto

il profilo che, essendo - a suo giudizio - presupposto

dell'imposizione del canone il cosiddetto "dominio dell'etere" da

parte dello Stato, il quale assegna alle emittenti le bande di

frequenza, non sarebbe oggi più giustificabile, e risulterebbe

irragionevole, tale imposizione, collegata al semplice possesso

dell'apparecchio, indipendentemente dalla effettiva fruizione dei

servizi, e a favore del solo concessionario del "servizio pubblico",

cioè della RAI-Radiotelevisione italiana: ciò sia perché si

imporrebbe ai cittadini un onere economico per la fruizione di un

diritto la cui realizzazione rientrerebbe per dettato costituzionale

fra i compiti primari della Repubblica, sia perché, caduto il

monopolio statale delle trasmissioni radiotelevisive, il servizio

reso dalla RAI non si differenzierebbe da quello "offerto al

pubblico" dalle emittenti radiotelevisive private. Il sistema vigente

creerebbe poi una disparità di trattamento fra chi riceve le

trasmissioni televisive attraverso l'apparecchio televisivo e chi le

ricevesse invece con altri mezzi tecnici (scheda adattata al

computer) o non le ricevesse affatto.

2. - La questione non è fondata.

Il cosiddetto canone di abbonamento alle radioaudizioni e alla

televisione, benché all'origine apparisse configurato come

corrispettivo dovuto dagli utenti del servizio riservato allo Stato

ed esercitato in regime di concessione, ha da tempo assunto, nella

legislazione, natura di prestazione tributaria, fondata sulla legge,

come questa Corte riconobbe quando dichiarò non fondati i dubbi di

legittimità costituzionale prospettati sotto il profilo della

pretesa incompatibilità della tutela penale, allora apprestata in

relazione all'adempimento del relativo obbligo, con l'asserita natura

contrattuale del rapporto fra l'utente e la concessionaria (sentenza

n. 81 del 1963). E se in un primo tempo sembrava prevalere la

configurazione del canone come "tassa", collegata alla fruizione del

servizio, in seguito lo si è piuttosto riconosciuto come imposta,

facendo leva sulla previsione legislativa dell'art. 15, secondo

comma, della legge n. 103 del 1975, secondo cui il canone è dovuto

anche per la detenzione di apparecchi atti alla ricezione di

programmi via cavo o provenienti dall'estero (sentenza n. 535 del

1988).

Sul piano costituzionale, ciò comporta che la legittimità

dell'imposizione debba misurarsi non più in relazione alla

possibilità effettiva per il singolo utente di usufruire del

servizio pubblico radiotelevisivo, al cui finanziamento il canone è

destinato, ma sul presupposto della sua riconducibilità ad una

manifestazione, ragionevolmente individuata, di capacità

contributiva. Ed è sotto tale profilo che questa Corte, chiamata a

pronunciarsi in riferimento all'art. 53 della Costituzione, dichiarò

non fondate le relative questioni, aventi ad oggetto gli articoli 1,

10 e 25 del r.d.l. n. 246 del 1938, ritenendo che l'indice di

capacità contributiva consistente nella mera detenzione di un

apparecchio radiotelevisivo non potesse considerarsi irragionevole

(ordinanze n. 219 e n. 499 del 1989).

3. - L'odierno remittente, nell'impugnare ancora una volta le

stesse norme, non ripropone però questo profilo schiettamente

tributario della questione, ma piuttosto contesta la legittimità

dell'imposizione ritenendola irragionevole, e in contrasto con i

principi costituzionali in tema di promozione dello sviluppo della

cultura e di libertà di manifestazione del pensiero, in quanto

destinata quasi per intero al finanziamento della concessionaria del

servizio pubblico radiotelevisivo, la cui attività non sarebbe più

dato di distinguere da quella degli altri concessionari, privati, di

reti ed emittenti televisive. Se la diffusione di programmi

radiotelevisivi - così ragiona il giudice a quo - costituisce un

servizio pubblico essenziale a carattere di preminente interesse

generale, avente la finalità di ampliare la partecipazione dei

cittadini e concorrere allo sviluppo sociale e culturale del Paese,

come si esprime l'art. 1 della legge n. 103 del 1975, non si

giustificherebbe l'imposizione di un onere economico a carico degli

utenti, e comunque non si giustificherebbe l'obbligo di corrispondere

il canone a favore della sola concessionaria del servizio pubblico

radiotelevisivo, poiché questa, oggi, non svolgerebbe una funzione

diversa da quella di tutti gli altri concessionari, una volta venuta

meno l'esclusiva del servizio a favore della RAI medesima.

È però evidente, in primo luogo, come non vi sia alcuna

incompatibilità fra il carattere di interesse generale del servizio

pubblico radiotelevisivo e l'imposizione di una prestazione

economica, nella specie collegata alla detenzione degli apparecchi

radiotelevisivi, diretta a finanziare detto servizio. Al contrario,

proprio l'interesse generale che sorregge l'erogazione del servizio

pubblico può richiedere una forma di finanziamento fondata sul

ricorso allo strumento fiscale. Il canone radiotelevisivo costituisce

in sostanza un'imposta di scopo, destinato come esso è, quasi per

intero (a parte la modesta quota ancora assegnata all'Accademia

nazionale di Santa Cecilia), alla concessionaria del servizio

pubblico radiotelevisivo (art. 27, comma 8, della legge 23 dicembre

1999, n. 488).

4. - La censura mossa nell'ordinanza di rimessione si regge

dunque, in definitiva, essenzialmente sull'assunto secondo cui,

venuto meno il regime di monopolio pubblico delle emissioni

televisive anche a carattere nazionale, sarebbe irragionevole la

imposizione di un canone destinato alla sola concessionaria RAI.

Ma questo assunto muove da un equivoco. Il venir meno del

monopolio statale delle emissioni televisive - dapprima, a seguito di

pronunce di questa Corte, con riguardo alle trasmissioni provenienti

dall'estero (sentenza n. 225 del 1974) e con riguardo alle

trasmissioni in ambito locale (sentenze n. 226 del 1974 e n. 202 del

1976), quindi, per scelta del legislatore, anche con riguardo alle

trasmissioni via etere in ambito nazionale, prima in via transitoria

(d.l. 6 dicembre 1984, n. 807), poi in via definitiva (legge 6 agosto

1990, n. 223) - non ha fatto venir meno l'esistenza e la

giustificazione costituzionale dello specifico "servizio pubblico

radiotelevisivo" esercitato da un apposito concessionario rientrante,

per struttura e modo di formazione degli organi di indirizzo e di

gestione, nella sfera pubblica.

Il remittente cita l'art. 1 della legge n. 103 del 1975, che

definiva la diffusione circolare di programmi televisivi via etere

come un "servizio pubblico essenziale ed a carattere di preminente

interesse generale, in quanto volta ad ampliare la partecipazione dei

cittadini e concorrere allo sviluppo sociale e culturale del Paese in

conformità ai principi sanciti dalla Costituzione", servizio

riservato per questo allo Stato; e indicava l'indipendenza,

l'obiettività e l'apertura alle diverse tendenze politiche, sociali

e culturali, nel rispetto delle libertà garantite dalla

Costituzione, come "principi fondamentali della disciplina del

servizio pubblico radiotelevisivo". Ma quella legge disciplinava un

sistema che, all'epoca, era ancora di monopolio statale delle

emissioni televisive di ambito nazionale. Oggi si deve fare

riferimento all'art. 1 della legge n. 223 del 1990, che da un lato

conferma il "carattere di preminente interesse generale" della

diffusione di programmi radiofonici o televisivi (comma 1), e

conferma che il pluralismo, l'obiettività, la completezza e

l'imparzialità dell'informazione, nonché l'apertura alle diverse

opinioni e tendenze politiche, sociali, culturali e religiose, nel

rispetto delle libertà e dei diritti garantiti dalla Costituzione,

rappresentano "i principi fondamentali del sistema radiotelevisivo"

(comma 2); ma dall'altro lato stabilisce che tale sistema "si

realizza con il concorso di soggetti pubblici e privati" (ancora

comma 2).

Fermi dunque i principi comuni che debbono informare il sistema,

la legge del 1990 fa una netta distinzione fra il "servizio pubblico

radiotelevisivo", che è "affidato mediante concessione ad una

Società per azioni" (oggi non più a totale partecipazione

pubblica:" art. 2, comma 2), e la radiodiffusione di programmi

radiofonici e televisivi che "può essere affidata mediante

concessione" a soggetti privati "diversi dalla concessionaria

pubblica" (art. 2, comma 1, e art. 16, comma 1), realizzando così

quel "concorso di soggetti pubblici e privati" di cui è parola

nell'art. 1, comma 2, della legge.

L'esistenza di un servizio radiotelevisivo pubblico, cioè

promosso e organizzato dallo Stato, non più a titolo di monopolista

legale della diffusione di programmi televisivi, ma nell'ambito di un

sistema misto pubblicoprivato, si giustifica però solo in quanto chi

esercita tale servizio sia tenuto ad operare non come uno qualsiasi

dei soggetti del limitato pluralismo di emittenti, nel rispetto, da

tutti dovuto, dei principi generali del sistema (cfr., in proposito,

la sentenza n. 155 del 2002), bensì svolgendo una funzione specifica

per il miglior soddisfacimento del diritto dei cittadini

all'informazione e per la diffusione della cultura, col fine di

"ampliare la partecipazione dei cittadini e concorrere allo sviluppo

sociale e culturale del Paese", come si esprime il citato art. 1

della legge n. 103 del 1975. Di qui la necessità che la concessione

preveda specifici obblighi di servizio pubblico (si vedano, oggi, la

convenzione approvata con il d.P.R. 28 marzo 1994, e il contratto di

servizio per il triennio 2000-2002 approvato con il d.P.R. 8 febbraio

2001) e imponga alla concessionaria l'obbligo di assicurare una

informazione completa, di adeguato livello professionale e

rigorosamente imparziale nel riflettere il dibattito fra i diversi

orientamenti politici che si confrontano nel Paese, nonché di curare

la specifica funzione di promozione culturale ad essa affidata e

l'apertura dei programmi alle più significative realtà culturali.

In questa prospettiva si giustifica l'esistenza di una forma di

finanziamento, sia pure non esclusiva, del servizio pubblico mediante

ricorso all'imposizione tributaria, e nella specie all'imposizione

del canone. L'altra maggiore fonte di finanziamento della diffusione

di programmi radiotelevisivi liberamente accessibili (al di fuori

dunque delle forme di televisione a pagamento) è infatti la raccolta

pubblicitaria, la quale a sua volta, oltre che dai limiti imposti

dalla legge a tutela degli utenti e degli altri mezzi di

comunicazione, e dalle libere scelte degli operatori del settore e

degli inserzionisti, è di fatto condizionata dalla quantità degli

ascolti. Il finanziamento parziale mediante il canone consente, e per

altro verso impone, al soggetto che svolge il servizio pubblico di

adempiere agli obblighi particolari ad esso connessi, sostenendo i

relativi oneri, e, più in generale, di adeguare la tipologia e la

qualità della propria programmazione alle specifiche finalità di

tale servizio, non piegandole alle sole esigenze quantitative

dell'ascolto e della raccolta pubblicitaria, e non omologando le

proprie scelte di programmazione a quelle proprie dei soggetti

privati che operano nel ristretto e imperfetto "mercato"

radiotelevisivo.

È questa caratteristica del servizio pubblico radiotelevisivo,

chiaramente ricavabile dal sistema normativo, che offre fondamento di

ragionevolezza alla scelta legislativa di imposizione del canone

destinato a finanziare tale servizio: mentre esulano, evidentemente,

dall'ambito della questione proposta le valutazioni circa

l'adeguatezza in concreto dell'attività svolta alla natura dei

compiti affidati al servizio pubblico.

5. - Il giudice a quo, pur ricordando che l'eccezione di

legittimità costituzionale sollevata dalla parte ricorrente

concerneva inizialmente le modalità imposte dall'art. 10 del r.d.l.

n. 246 del 1938 al possessore di apparecchio che intenda liberarsi

dall'obbligo di pagare il canone, non sviluppa poi specifiche censure

a questo proposito.

Egli lamenta bensì il fatto che l'obbligo colpisca l'utente per

il solo fatto di possedere un apparecchio potenzialmente atto a

ricevere le trasmissioni della concessionaria del servizio pubblico,

"e, per assurdo, anche nel caso che la ricezione risulti, di fatto,

impossibile". Ma il collegamento dell'obbligo di pagare il canone

alla semplice detenzione dell'apparecchio, atto o adattabile alla

ricezione anche solo di trasmissioni via cavo o provenienti

dall'estero (art. 15, secondo comma, della legge n. 103 del 1975: e

cfr., per la sottolineatura del rilievo di questa norma, la sentenza

n. 535 del 1988), indipendentemente dalla possibilità e dalla

volontà di fruire dei programmi della concessionaria del servizio

pubblico, discende dalla natura di imposta impressa al canone, che

esclude ogni nesso di necessaria corrispettività in concreto fra

obbligo tributario e fruizione effettiva del servizio pubblico. E

dunque anche sotto questo profilo la questione, riferita all'art. 3

della Costituzione, si palesa infondata, per le stesse ragioni già

enunciate da questa Corte, sia pure con riguardo ad una questione

allora sollevata in riferimento al solo art. 53 della Costituzione,

nelle citate ordinanze n. 219 e n. 499 del 1989.

Parimenti non è fondata la censura di disparità di trattamento

tra chi riceva le trasmissioni televisive attraverso la normale

televisione e chi eventualmente le riceva con altri mezzi, o non le

riceva affatto. Ancora una volta, ciò che viene in rilievo, come

presupposto dell'imposizione, è la detenzione degli apparecchi (ed

è questione di mera interpretazione della legge stabilire quali

siano tali apparecchi), non rilevando, ai fini della

costituzionalità di tale imposizione, la circostanza che l'utente

riceva o meno le trasmissioni del servizio pubblico. E la scelta

legislativa discrezionale di fondare l'imposizione (genericamente)

sulla detenzione di apparecchi atti o adattabili alla ricezione di

trasmissioni radiotelevisive non appare irragionevole.