Sentenza n. 281/1984

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 58 e

65, primo comma, della legge 27 luglio 1978 n. 392 (Disciplina delle

locazioni di immobili urbani), promossi con ordinanze emesse dal

Pretore di Pavia il 13 febbraio 1981, dal Tribunale di Genova il 16

novembre 1981, dai Pretori di Napoli il 17 marzo 1982, 7 e 26 maggio

1982, di Mestre il 30 novembre 1982, di Milano il 27 ottobre 1982 e 20

gennaio 1983, iscritte al n. 224 del r.o. 1981, ai nn. 234, 282, 477 e

500 del r.o. 1982 e ai nn. 51, 289 e 328 del r.o. 1983 e pubblicate

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 193 del 1981, nn. 255,

269, 331 e 338 del 1982, nn. 177, 239 e 246 del 1983.

Visto l'atto di costituzione di Piccione Nicola nonché gli atti di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 6 novembre 1984 il Giudice relatore

Francesco Saja;

udito l'avvocato dello Stato Paolo Cosentino per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso di un procedimento vertente tra Cantoni Adelio,

locatore, e Mondina Vittorio, conduttore, ed avente ad oggetto licenza

per finita locazione di un immobile abitativo, il Pretore di Pavia con

ordinanza del 13 febbraio 1981 (reg. ord. n. 224 del 1981) sollevava

questione di legittimità costituzionale degli artt. 58 e 65 l. 27

luglio 1978 n. 392, in riferimento all'art. 3 Cost..

Rilevava il Pretore che il contratto in questione, stipulato il 18

settembre 1977 con termine annuale, aveva una scadenza convenzionale

successiva al 31 luglio 1978, ossia all'ultima scadenza disposta dalla

legislazione vincolistica (e precisamente dall'art. 1 d.l. 24 giugno

1978 n. 298, conv. in l. 28 luglio 1978 n. 395) anteriore alla cit.

legge n. 392.

Esso pertanto non poteva essere compreso tra i contratti in corso

alla data di entrata in vigore della legge stessa e soggetti a proroga

legale, onde veniva disciplinato dall'art. 65 invece che dall'art. 58

della legge medesima.

Ciò premesso, e rilevato altresì che nel 1977 il Mondina aveva

percepito un reddito inferiore ad otto milioni di lire, il Pretore

osservava che il diverso trattamento riservato dagli artt. 58 e 65 l.

n. 392 del 1978 ai contratti in corso alla data di entrata in vigore

della legge stessa, a seconda che fossero o no soggetti alla proroga

legale, era giustificato se l'inapplicabilità della proroga stessa era

fondata sulle condizioni economiche del conduttore (ossia sull'essere

il suo reddito annuo superiore al detto limite di otto milioni), ma non

sembrava ragionevole se il difetto di proroga andava riferito ad una

circostanza "meramente accidentale ed irrilevante", quale la scadenza

convenzionale successiva all'ultima scadenza legale. Nell'ordinanza

era richiamata, a conforto della tesi prospettata, la sentenza 16

luglio 1980 n. 110, con cui questa Corte aveva dichiarato illegittimo,

per contrasto col principio di eguaglianza, l'art. 1 l. n. 841 del

1973, nella parte in cui disponeva un'ulteriore proroga di alcuni

contratti di locazione, escludendo dalla sua disciplina quelli che non

risultavano già prorogati.

2. - La stessa questione di legittimità costituzionale veniva

sollevata dal Tribunale di Genova con ordinanza del 16 novembre 1981

(reg. ord. n. 234 del 1982) in causa Piccione c. Menesini, e dai

Pretori: di Napoli con ordinanze 17, 7 e 26 maggio 1982 (reg. ord. n.

282, 477 e 500 del 1982) in cause Golia c. Del Giudice, Alfano c.

Palmer e Mirandola c. Greco; di Mestre con ordinanza del 30 novembre

1982 (reg. ord. n. 51 del 1983) in causa D'Auria c. Comin; di Milano

con ordinanze 27 ottobre 1982 e 20 gennaio 1983 (reg. ord. n. 289 e 328

del 1983) in cause Mauri c. Di Gregorio e Acerbono c. Capitoni.

3. - Nelle cause n. 224 del 1981, 234, 282, 477, 500 del 1982

interveniva la Presidenza del Consiglio dei ministri.

Nella sola causa n. 224 del 1981 l'interveniente deduceva che tutti

i contratti presi in considerazione dal sopra citato d.l. n. 298 del

1978 (ossia quelli in corso alla data del 30 giugno 1978) erano stati

prorogati, quale che fosse la loro data di scadenza convenzionale e

purché il conduttore avesse un reddito non superiore ad otto milioni

di lire.

Anche il contratto di cui al caso di specie rientrava perciò nella

previsione dell'art. 58 l. n. 392.

Nelle altre cause la Presidenza del Consiglio osservava che, anche

a voler ritenere applicabile la disciplina dell'art. 65, la differenza

di trattamento, contenuta nella l. n. 392 del 1978, tra contratti

"prorogati" e contratti "non prorogati" non poteva considerarsi

ingiustificata. Essa, al contrario, era intesa a realizzare

gradualmente l'unificazione tra regime vincolistico e regime libero

delle locazioni, considerati nella loro diversità dal legislatore

secondo il suo insindacabile apprezzamento discrezionale.

Nella pubblica udienza l'interveniente dichiarava di abbandonare

l'eccezione relativa alla causa n. 224 del 1981.

Nella causa n. 234 del 1982 si costituiva il locatore Piccione

Nicola, sostenendo anch'egli la non fondatezza della questione. Considerato in diritto :

1. - Tutte le ordinanze in epigrafe sollevano un'identica questione

relativamente alle medesime disposizioni di legge (artt. 58 e 65 l. 27

luglio 1978 n. 392, recante la disciplina delle locazioni di immobili

urbani): pertanto i relativi giudizi vanno riuniti per essere decisi

con unica sentenza.

2. - Precisamente i giudici a quibus impugnano le norme suddette

per contrasto con il principio di eguaglianza (art. 3, primo comma,

Cost.), in quanto, a loro avviso, esse determinerebbero

un'ingiustificata disparità di trattamento nell'ambito dei contratti

di locazione di immobili urbani destinati ad uso di abitazione e in

corso al momento dell'entrata in vigore della l. n. 392 del 1978 (30

luglio 1978). Ciò perché l'art. 58 prevede un'ulteriore (e ultima)

proroga - peraltro ormai esaurita dei contratti che già vi erano

soggetti, mentre la stessa non è applicabile, in base al ricordato art.

65, a quelli che non erano prorogati secondo la normativa precedente:

in particolare, ne restano esclusi quelli con termine finale successivo

alla scadenza prevista dall'ultimo provvedimento vincolistico (d.l. 24

giugno 1978 n. 298, convertito nella l. 28 luglio 1978 n. 395), anche

se il titolare avesse un reddito inferiore agli otto milioni. Secondo

i predetti giudici, la circostanza che la locazione fosse soggetta o no

a proroga al momento della entrata in vigore della citata legge n.

392/1978 aveva un carattere puramente formale ed accidentale, che non

poteva razionalmente giustificare il diverso trattamento degli artt. 58

e 65.

Il principio di eguaglianza avrebbe imposto invece di prendere in

considerazione, anche relativamente ai contratti non prorogati (per la

ricordata successiva scadenza), l'ipotesi che il reddito del locatario

rientrasse nel suddetto limite e ciò esigeva di concedere anche in tal

caso l'ulteriore proroga prevista dall'art. 58.

3. - Si osserva anzitutto che le tre ordinanze del Pretore di

Napoli (nn. 282, 477 e 500 reg. ord. 1982) non contengono alcun

riferimento alla fattispecie concreta e quindi nessun cenno alla

rilevanza della questione nel giudizio principale.

Pertanto, non risultando osservata la prescrizione dell'art. 23

della legge 11 marzo 1953 n. 87, che impone al giudice a quo di

indicare nell'ordinanza di rinvio i termini e i motivi della

impugnativa, va dichiarata, conformemente alla costante giurisprudenza

di questa Corte (sent. n. 127 del 1983; ordinanze nn. 164, 196 e 227

del 1984), l'inammissibilità della questione sollevata con detti

provvedimenti.

4. - Limitatamente all'ordinanza del Pretore di Pavia la Avvocatura

dello Stato ha eccepito che la previsione dell'art. 58 comprenderebbe

tutti i contratti in corso al momento dell'entrata in vigore della cit.

l. 392/1978 - ossia anche quelli con scadenza convenzionale successiva

all'ultimo termine di proroga - sicché, non sussistendo la distinzione

che costituisce il necessario presupposto logico della impugnativa, il

problema di costituzionalità non potrebbe porsi.

L'eccezione non può essere condivisa, in quanto l'art. 58 si

riferisce ai "contratti di locazione... soggetti a proroga secondo la

legislazione vigente..." e, quindi, in base alla concorde

interpretazione dottrinale e giurisprudenziale, la disposizione

concerne esclusivamente rapporti già prorogati in base alla

preesistente normativa, ossia soltanto quelli che, avendo una scadenza

pattizia anteriore al termine di proroga, sono stati coattivamente

protratti. Peraltro la stessa Avvocatura dello Stato non ha ripetuto

l'eccezione relativamente alle successive ordinanze, dichiarando anzi

espressamente nell'udienza di discussione di abbandonarla, in quanto

priva di giuridico fondamento.

5. - Esaminando quindi il problema fondamentale posto dalle altre

ordinanze, osserva la Corte come la ricordata l. n. 392 del 1978 ha

inteso dare una nuova e stabile disciplina alle locazioni di immobili

urbani, superando il regime "vincolistico" vigente ormai da parecchi

decenni. Il quale non poteva essere ulteriormente mantenuto, sia

perché inficiato da profonde contraddizioni e gravi anomalie dovute

alla natura frammentaria e disorganica dei numerosi interventi

legislativi, sia perché, come aveva ripetutamente avvertito anche

questa Corte, esso poteva costituzionalmente giustificarsi come mezzo

straordinario, preordinato a fronteggiare crisi congiunturali del

settore dell'edilizia abitativa: diversamente, se si fosse trasformato

- anche per effetto di successive e reiterate protrazioni - in un

assetto ordinario, avrebbe potuto trovarsi in contrasto con le

disposizioni degli artt. 3 e 42 Cost. (cfr., in particolare, le sentt.

n. 3 e 225 del 1976; n. 71 del 1980).

Intuitivamente, il legislatore del 1978, nella sua opera di

profonda riforma, non poteva far cessare il "blocco vincolistico"

bruscamente, senza predisporre con l'indispensabile gradualità una

soluzione tecnica per il passaggio al nuovo sistema. E a questa

imprescindibile esigenza si ricollega appunto la disposizione dell'art.

58 l. cit., la quale ha previsto per i contratti di locazione di

immobili urbani, destinati ad uso di abitazione e già soggetti a

proroga al momento dell'entrata in vigore della stessa legge,

un'ulteriore proroga, scaglionata in relazione alla data di

stipulazione dei contratti medesimi: quest'ultima è definitivamente

cessata con il 1 gennaio 1984, in quanto i successivi interventi

legislativi in tema di locazione di immobili urbani adibiti ad uso di

abitazione hanno avuto per oggetto soltanto la dilazione degli sfratti,

ma non anche la durata dei relativi rapporti.

6. - La ratio che sta alla base del ricordato art. 58 non può

affatto riscontrarsi per i contratti previsti dall'art. 65. Rispetto

a questi ultimi non si poneva, invero, il problema di regolare con

indispensabile gradualità il passaggio dal "regime vincolistico" a

quello libero, ciò che solo avrebbe giustificato la previsione di

un'ulteriore proroga: per contro, detti contratti erano sì in corso al

momento della entrata in vigore della legge, ma non erano soggetti alla

normativa "vincolistica" sicché il legislatore, che si proponeva

proprio di abolire quel regime, perché ormai ingiustificato, non

avrebbe potuto invece razionalmente reintrodurlo ed estenderlo a una

categoria di rapporti che non vi erano soggetti.

Detti contratti peraltro non sono stati trascurati dalla nuova

legge, la quale, con il citato art. 65, ha disposto che ad essi si

applica il nuovo regolamento organico e permanente degli artt. 1 e 3,

attribuendo così al locatario, quanto alla durata del rapporto, quel

trattamento notevolmente più favorevole sancito da detta legge con una

profonda innovazione rispetto alla precedente disciplina.

Ma al di là di detta previsione, diretta a contemperare equamente

gli opposti interessi del locatore e del locatario, l'estensione della

proroga anche ai contratti indicati nella norma ora detta non sarebbe

stata possibile senza una grave frattura di criterio logico.

Da tali considerazioni risulta chiaro come il principio di

eguaglianza non sia stato appropriatamente invocato dalle ordinanze di

rimessione a causa della eterogeneità dei rapporti giuridici presi in

considerazione, rispettivamente dagli artt. 58 e 65 della cit. l. n.

392 del 1978; così come non appropriato è il richiamo alla sent. n.

110/1980, che muove invece dalla omogeneità delle due situazioni

comparate.