Sentenza n. 275/1976

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 112 e 118,

comma secondo, del testo unico delle norme sul trattamento di

quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato,, approvato con

d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, promosso con ordinanza emessa l'11

dicembre 1974 dalla Corte dei conti - Sezione III - sul ricorso di

Bianchi Luigi, iscritta al n. 270 del registro ordinanze 1976 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 132 del 19

maggio 1976.

Visto l'atto di costituzione di Bianchi Luigi;

udito nell'udienza pubblica del 9 dicembre 1976 il Giudice relatore

Antonino De Stefano;

udito l'avv. Giovanni Capanna, per il Bianchi.

Ritenuto in fatto :

Bianchi Luigi, dopo aver prestato servizio per 24 anni nel Corpo

della Guardia di finanza, in cui raggiungeva il grado di maresciallo

capo, passava, a seguito di concorso riservato, nell'impiego civile,

come applicato dell'Ufficio del Registro, e dopo altri cinque anni di

attività veniva, a domanda, collocato a riposo con decorrenza 1 marzo

1957.

Con decorrenza 25 maggio 1959, il Ministero delle finanze liquidava

all'interessato la pensione diretta calcolata sulla base del solo

servizio militare prestato e del grado in esso raggiunto, poiché tale

trattamento risultava più favorevole di quello liquidabile per effetto

della riunione del servizio militare e di quello civile, stante la

modesta qualifica (10 archivista) in quest'ultimo conseguita.

Contro tale decreto e contro un successivo provvedimento di

riliquidazione della pensione il Bianchi ricorreva alla Corte dei

conti, lamentando che nessuna maggiorazione gli era stata riconosciuta

per il servizio civile svolto, e denunciando l'incostituzionalità, in

riferimento agli artt. 3 e 36 della Costituzione, degli artt. 1 e 2

della legge 11 aprile 1938, n. 420 e 11 della legge 29 aprile 1949, n.

221, a termine dei quali era stata liquidata la sua pensione.

Con ordinanza 11 dicembre 1974, la Corte dei conti, Sezione III

giurisdizionale, dopo aver rilevato che le norme anzidette erano state

abrogate e sostanzialmente riprodotte negli artt. 112 e 118, comma

secondo, del nuovo testo unico delle norme sul trattamento di

quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato - approvato con

d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 - ha sollevato d'ufficio la questione

di legittimità costituzionale di tali articoli, ora applicabili alla

fattispecie, in quanto prevedono la possibilità che, in alcuni casi di

riunione di servizi (come quello in esame), una parte di servizio resti

improduttivo di pensione, pur essendo il servizio complessivo inferiore

al limite massimo (40 anni) valutabile per la pensione.

Si osserva nell'ordinanza che le norme denunciate, pur disponendo

la liquidazione di "un unico trattamento di quiescenza sulla base della

totalità dei servizi prestati e secondo le norme applicabili in

relazione alla definitiva cessazione dal servizio" (art. 112), e che il

trattamento di quiescenza liquidato sulla base della riunione dei

servizi "non può, comunque, essere inferiore a quello che sarebbe

spettato in relazione al servizio precedente" (art. 118, comma

secondo), possono in pratica non produrre alcun miglioramento sul

trattamento pensionistico, così come avvenuto nel caso di specie, in

cui il ricorrente, sulla base della totalità dei servizi (29 anni),

avrebbe avuto diritto ad una pensione inferiore a quella liquidatagli

con la valutazione del solo servizio militare (24 anni).

Da ciò l'incostituzionalità delle indicate norme, sia per

contrasto con l'art. 3 della Costituzione, poiché in applicazione

delle stesse può essere assicurato trattamento uguale a situazioni di

fatto diseguali; sia per contrasto con l'art. 36 della Costituzione,

che enuncia il principio della proporzione tra retribuzione (immediata

o differita) e quantità e qualità del lavoro svolto, potendosi

verificare che il servizio civile, prestato dopo quello militare.

rimanga improduttivo di pensione.

L'istituto della riunione dei servizi, che nella grande maggioranza

dei casi costituisce un beneficio e rappresenta un diritto per i

dipendenti pubblici, si risolve, così, in un danno nella ipotesi

considerata dei sottufficiali che passano all'impiego civile.

Né varrebbe obiettare che il sottufficiale, passando all'impiego

civile, viene implicitamente ad accettarne anche le conseguenze

negative previste dalla legge, perché così argomentando si

disconoscerebbe quel vizio fondamentale che inficia tutte le

accettazioni di condizioni più o meno sfavorevoli che il lavoratore,

come contraente economicamente più debole, si trova sempre costretto

ad accettare, pur di ottenere il posto di lavoro.

L'ordinanza di rinvio, dopo le notificazioni e comunicazioni di

rito, è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.

132 del 19 maggio 1976.

Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato,

con deduzioni depositate in cancelleria il 10 giugno 1976 e quindi

fuori termine, perché oltre i 20 giorni dalla pubblicazione

dell'ordinanza nella Gazzetta Ufficiale; e si è costituito Bianchi

Luigi, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Capanna, il quale,

nell'atto depositato in cancelleria il 7 giugno 1976, conclude per

l'incostituzionalità delle norme impugnate. Considerato in diritto :

1. - L'ordinanza solleva questione di legittimità costituzionale

degli artt. 112 e 118, comma secondo, del testo unico delle norme sul

trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato,

approvato con il d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, "in quanto prevedono

che, in alcuni casi di riunione di servizi, il secondo periodo resti

improduttivo di pensione". Per l'art. 112, il dipendente che abbia

prestato, presso la stessa o presso diverse amministrazioni statali,

servizi per i quali è previsto il trattamento di quiescenza a carico

del bilancio dello Stato, ha diritto alla riunione dei servizi stessi,

ai fini del conseguimento di un unico trattamento di quiescenza, sulla

base della totalità dei servizi prestati e secondo le norme

applicabili in relazione alla definitiva cessazione dal servizio

(tenendosi conto perciò dello stipendio percepito alla data di tale

cessazione). A mente del comma secondo del successivo art. 118, il

trattamento di quiescenza suddetto non può, comunque, essere inferiore

a quello che sarebbe spettato in relazione al servizio precedente.

Il giudice a quo osserva che in quest'ultima ipotesi il secondo

periodo di servizio non spiega alcun effetto ai fini del trattamento di

quiescenza, anche se la totalità dei servizi non abbia raggiunto

l'anzianità (40 anni), che di regola permette al dipendente civile

dello Stato di conseguire il massimo del trattamento di riposo.

Donde l'asserito contrasto con gli artt. 3 e 36 della Costituzione.

2. - La questione è fondata.

Va innanzi tutto ricordato che la precedente disciplina, dettata

dalla legge 11 aprile 1938, n. 420, configurava la unitarietà del

trattamento di riposo nella ipotesi di pluralità di servizi alle

dipendenze dello Stato, siccome principio di carattere generale,

sancito in correlazione con il divieto di cumulo tra pensioni e

stipendi a carico dello Stato. Secondo l'art. 1, infatti, i titolari di

pensioni a carico dello Stato, riassunti in servizio statale e

provvisti di retribuzione pensionabile, perdevano il godimento della

pensione, e all'atto del definitivo collocamento a riposo liquidavano

un nuovo trattamento di quiescenza sulla base della totalità dei

servizi prestati e con le norme relative all'ultimo impiego. In ogni

caso, si precisava, il nuovo trattamento non poteva essere inferiore a

quello precedentemente goduto.

In prosieguo di tempo vi fu - come questa Corte osservava nella

sentenza n. 105 del 1963 - una mitigazione della regola generale della

incumulabilità assoluta di pensioni ordinarie e stipendi,

consentendosi, con l'art. 14 della legge 12 aprile 1949, n. 149,

modificato dall'art. 14 della legge 8 aprile 1952, n. 212, il cumulo di

una pensione ordinaria con uno stipendio, ma solo per la parte del

trattamento pensionistico non eccedente le lire 60 mila. Restava,

peraltro, fermo il principio, per effetto del richiamo alla legge n.

420 del 1938, operato dal secondo comma del citato art. 14 della legge

n. 149 del 1949, della liquidazione, all'atto della cessazione

dall'ultimo impiego, di un trattamento di quiescenza unitario sulla

base della totalità dei servizi prestati. E l'art. 11 della legge 29

aprile 1949, n. 221, conseguentemente disponeva che "per coloro i

quali fruiscono di una pensione sostituita ad altra che per avvenuta

cessazione dal servizio fu o poteva essere liquidata, sarà presa a

base del calcolo della nuova pensione quella liquidazione da cui

risulti il trattamento più favorevole".

Con la legge 5 dicembre 1964, n. 1268, di delega al Governo per la

emanazione di norme sul trattamento economico del personale in

attività di servizio ed in quiescenza delle Amministrazioni statali,

si pervenne, invece, ad un opposto orientamento. Tra i criteri

direttivi stabiliti da tale legge vi era, infatti, all'art. 3, comma

settimo, lett. c), "la modifica della disciplina del cumulo di un

trattamento di quiescenza non privilegiato con un trattamento di

attività, nel senso di conservare integra la pensione in godimento".

Si accordava altresì agli interessati la facoltà di optare per la

ricongiunzione ai fini della pensione dei due servizi, precisandosi

che, ove non fosse esercitata tale facoltà, il nuovo eventuale

trattamento di quiescenza sarebbe stato liquidato sulla base del

servizio effettivamente prestato nel nuovo impiego. La cumulabilità di

pensione e stipendio, e la conseguente possibilità di due distinti

trattamenti di quiescenza a carico dello Stato, diveniva, dunque, la

regola: cui si derogava o per libera scelta degl'interessati o,

obbligatoriamente, nei casi in cui il nuovo servizio costituisse

"derivazione, continuazione o rinnovo" del precedente rapporto.

In attuazione di siffatti criteri, il legislatore delegato emanava

il d.P.R. 5 giugno 1965, n. 758, recante "nuove norme sul cumulo di

pensioni e stipendi a carico dello Stato e di enti pubblici". L'art. 1

sanciva il principio del cumulo, disponendo, al secondo comma, che,

all'atto della cessazione del nuovo rapporto, fosse liquidato il

trattamento di quiescenza in base al servizio prestato nel rapporto

stesso; e che tale trattamento fosse cumulabile con la pensione o

assegno già conseguiti in dipendenza del primo rapporto d'impiego.

L'art. 2 disciplinava la facoltà di optare per la ricongiunzione del

nuovo con il precedente servizio, ai fini del trattamento di

quiescenza. L'art. 4 vietava, invece, il cumulo nella ipotesi indicata

dalla legge di delega, puntualizzandone i casi nel secondo comma; e fra

essi figurava, alla lett. c), la "immissione nell'impiego civile di

sottufficiale o graduato, in applicazione delle particolari

disposizioni concernenti riserva di posti in favore di dette categorie

di militari" (fattispecie presa appunto in considerazione nel giudizio

a quo). In casi siffatti, il trattamento di quiescenza, al termine del

nuovo servizio, doveva essere liquidato "sulla base della totalità dei

servizi prestati e secondo le norme relative all'ultimo impiego", fermo

rimanendo che tale trattamento non potesse essere comunque inferiore a

quello che sarebbe spettato in dipendenza del precedente servizio (art.

2, comma terzo, richiamato dall'ultimo comma dell'art. 4).

Le norme del d.P.R. n. 758 del 1965 sono state di poi trasfuse nel

dinanzi citato testo unico n. 1092 del 1973, sotto il Titolo IX (cumulo

di pensioni e stipendi): e precisamente, gli artt. 1 e 2 negli artt.

130 e 131, mentre il divieto di cumulo di cui all'art. 4 trova

pressoché testuale rispondenza nell'art. 133. Per effetto del

combinato disposto dell'ultimo comma dell'art. 133 e del quarto comma

dell'art. 131, all'atto della osservazione del nuovo rapporto spetta il

trattamento di quiescenza da liquidarsi sulla base della totalità dei

servizi prestati, versandosi nella ipotesi di una obbligatoria riunione

di servizi. Donde l'applicazione degli artt. 112 e 118, secondo comma,

dello stesso testo unico, denunciati con l'ordinanza in epigrafe.

3. - Nella grande maggioranza dei casi la riunione del nuovo con il

precedente servizio costituisce - come giustamente osserva il giudice a

quo - un notevole beneficio, tanto che l'art. 112 del testo unico la

qualifica come "un diritto" dei pensionati, ed il successivo art. 131

offre al personale, cui sia consentito il cumulo, la facoltà di

optare, invece, per tale riunione, presentando domanda ai sensi

dell'art. 151.

Invero, il passaggio del dipendente statale da una carriera

all'altra implica quasi sempre un miglioramento del trattamento

economico, e quindi una pensione più favorevole, visto che questa, per

il menzionato art. 112, viene liquidata in base allo stipendio goduto

alla data della cessazione definitiva.

Ciò non toglie che in talune, sia pure non frequenti, ipotesi la

riunione possa condurre, al contrario, ad un trattamento definitivo di

quiescenza meno favorevole di quello che sarebbe spettato sulla base

del solo primo rapporto: come può accadere - secondo quanto prospetta

l'ordinanza - nel caso di passaggio di sottufficiali all'impiego

civile. Né a tale inconveniente offre congruo riparo il secondo comma

dell'art. 118, disponendo, come si è detto, che il trattamento di

quiescenza non può essere inferiore a quello che sarebbe spettato in

relazione al servizio precedente. In tale guisa, infatti, si impedisce

possa concretarsi la paradossale situazione in cui verserebbe il

sottufficiale che, dopo aver prestato l'ulteriore servizio civile, si

vedesse addirittura soggetto ad una riduzione della pensione che

avrebbe potuto liquidare in ragione del solo servizio militare; ma non

si evita il verificarsi di un'assoluta irrilevanza, in ordine al

conclusivo trattamento di quiescenza, dello stesso servizio civile, pur

ex se pensionabile e come tale assoggettato alla ritenuta di legge. Né

va sottaciuto che siffatta irrilevanza consegue ad una riunione, non

voluta dall'interessato a seguito di libera opzione, ma imposta per

effetto del divieto di cumulo sancito dalla lett. c) del comma secondo

dell'art. 133 dello stesso testo unico.

Ben vero che - secondo quanto ritenuto da questa Corte con le

sentenze n. 105 del 1963 e n. 155 del 1969 - il divieto del cumulo tra

pensione e stipendio, o la riduzione del trattamento di pensione in

concorso con un trattamento di attività, non appaiono

costituzionalmente illegittimi, atteso che la funzione previdenziale

della pensione non si esplica, o almeno viene notevolmente ridotta,

quando il lavoratore si trovi ancora in godimento di un trattamento di

attività. Ma da ciò non può farsi discendere come rigorosa ed

imprescindibile conseguenza che il trattamento di quiescenza debba

essere unico per tutto il servizio utile, pur se comporti la mancata

valutazione di parte di esso, che normalmente sarebbe invece

computabile. Né va al riguardo trascurato che uno dei presupposti

essenziali della liquidazione del trattamento di quiescenza dei

dipendenti statali è costituito appunto dalla durata complessiva del

servizio prestato che, per i civili, è normalmente utilizzabile fino

ad un massimo di quaranta anni, e che, entro tale limite, è di regola

decisivo ai fini della misura della pensione.

Una volta riconosciuto, per costante giurisprudenza di questa

Corte, che la pensione deve essere considerata una forma di

retribuzione differita, direttamente legata alla natura ed agli aspetti

del lavoro prestato (sentenza n. 176 del 1975), e che la

discrezionalità del legislatore ordinario deve in ogni caso rispettare

il criterio della proporzionalità rispetto alla qualità e quantità

del lavoro prestato durante il servizio attivo (sentenze n. 124 del

1968 e n. 57 del 1973), il combinato disposto delle norme impugnate

deve ritenersi in contrasto con il principio della proporzionalità tra

prestazione di lavoro e retribuzione, sancita dall'art. 36 della

Costituzione, nella parte in cui non prevede, per il caso di cui

all'art. 133, comma secondo, lett. c) dello stesso testo unico, la

corresponsione, in aggiunta al maggiore trattamento di quiescenza che

sarebbe spettato sulla base del solo servizio precedente, di un

trattamento supplementare di quiescenza per il periodo successivo, da

liquidarsi secondo le vigenti disposizioni, limitatamente a quella

parte di detto servizio che, sommato al precedente, non oltrepassi il

limite massimo pensionabile.

Nell'anzidetta pronuncia d'incostituzionalità delle denunciate

norme, resta assorbito l'ulteriore profilo di illegittimità,

prospettato dall'ordinanza, in riferimento all'art. 3 della

Costituzione.