Sentenza n. 274/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 459, comma 1,

del codice di procedura penale, promosso con ordinanza emessa il 15

gennaio 1996 dal giudice per le indagini preliminari presso il

Tribunale militare di Torino, iscritta al n. 481 del registro

ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 22, prima serie speciale, dell'anno 1996;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 12 marzo 1997 il giudice

relatore Carlo Mezzanotte.

Ritenuto in fatto

1. - Il giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale

militare di Torino, con ordinanza in data 15 gennaio 1996, solleva

questione di legittimità costituzionale, per contrasto con l'art.

3, primo comma, della Costituzione, dell'art. 459, comma 1, del

codice di procedura penale.

Il remittente premette che nei confronti di un militare, imputato

di allontanamento illecito ex art. 147 del codice penale militare di

pace, il pubblico ministero aveva presentato - a norma degli artt.

459 cod. proc. pen. e 53 legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al

sistema penale) - richiesta motivata di emissione di decreto penale

di condanna, indicando la misura della pena pecuniaria in L.

2.250.000, da infliggersi in sostituzione della pena detentiva di

mesi uno di reclusione militare.

Il giudice a quo rileva che, nel caso al suo esame, a seguito della

sentenza n. 284 del 1995 di questa Corte, che ha esteso

l'applicazione delle sanzioni sostitutive delle pene detentive brevi

ai reati militari, sarebbe ipotizzabile il ricorso al rito monitorio.

L'art. 459, comma 1, cod. proc. pen. limita, però, i casi di

procedimento per decreto ai reati perseguibili di ufficio, con la

conseguente esclusione del reato contestato all'imputato, in quanto

punito, a norma dell'art. 260, secondo comma, cod. pen. mil. pace,

"a richiesta del comandante del corpo o di altro ente superiore, da

cui dipende il militare colpevole".

Ad avviso del remittente, dalla relazione al progetto preliminare

del codice di procedura penale emergerebbe che il procedimento per

decreto sarebbe stato limitato dal legislatore ai soli reati

perseguibili di ufficio con l'intento di escluderne l'applicabilità

ai procedimenti relativi ai reati perseguibili a querela, per la

mancanza di celerità e snellezza di tali ultimi procedimenti,

caratterizzati anche dall'eventualità che il danneggiato si

costituisca parte civile.

Secondo il giudice a quo, l'esclusione dal rito monitorio della

"speciale sub-categoria dei reati di cui al secondo comma dell'art.

260 cod. pen. mil. pace", non apparirebbe ragionevole, trattandosi di

fattispecie che, per l'offesa minima arrecata agli interessi militari

dello Stato e per la generale facilità di accertamento,

costituirebbero "il terreno ideale per il procedimento speciale ex

art. 459 cod. proc. pen.". L'impossibilità di ricorrere al

procedimento per decreto in ordine ai reati punibili a richiesta del

comandante, ai sensi dell'art. 260, secondo comma, cod. pen. mil.

pace, discriminerebbe ingiustamente i militari che commettano uno di

tali reati rispetto agli altri militari che si rendano autori di

reati anche più gravi, ma perseguibili di ufficio.

Tale discriminazione - con violazione del principio di eguaglianza

dei cittadini davanti alla legge, sancito dall'art. 3, primo comma,

della Costituzione - risulterebbe, ad avviso del remittente,

particolarmente intensa proprio in riferimento al reato di

allontanamento illecito, oggetto del giudizio a quo. Questo reato è,

infatti, il meno grave tra i reati di assenza dal servizio alle armi

ed è tuttavia escluso dal rito monitorio, essendo punito ai sensi

dell'art. 260 cod. pen. mil. pace a richiesta del comandante, mentre

il più grave reato di diserzione, che si realizza quando il militare

protragga l'assenza per più giorni, potrebbe rientrare - applicando

la speciale attenuante di cui all'art. 154 n. 2 dello stesso codice -

tra i casi di procedimento per decreto, essendo perseguibile di

ufficio.

2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato,

concludendo per l'infondatezza (rectius l'inammissibilità) della

questione prospettata.

Ad avviso dell'Avvocatura, l'art. 207 del d.lgs. 28 luglio 1989, n.

271 (Norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice

di procedura penale) non avrebbe affatto abrogato il libro III del

codice penale militare di pace, comprendente gli artt. 382-386 che

disciplinano il giudizio per decreto in relazione ai reati militari:

la norma di coordinamento riguarderebbe, infatti, esclusivamente la

disciplina innanzi al magistrato ordinario, con palese esclusione di

ogni richiamo alle giurisdizioni speciali.

Secondo l'Avvocatura, tali conclusioni sarebbero confermate non

soltanto dall'esame dei lavori preparatori del nuovo codice e da una

recente pronuncia della Corte di cassazione (sezione I, n. 2660 del 2

giugno 1994), ma anche dal costante orientamento di questa Corte,

che, dopo l'entrata in vigore del nuovo codice di procedura penale,

nel dichiarare la illegittimità costituzionale di alcune norme del

codice penale militare di pace, ne avrebbe riconosciuto la vigenza

(sentenze n. 503 del 1989, n. 469 del 1990 e n. 429 del 1992).

La riforma del codice di procedura penale, quindi, non avrebbe

inciso sulle disposizioni di legge derogatorie alla disciplina

processuale generale, fatte salve espressamente dall'art. 261 del

codice penale militare di pace: in questo quadro, gli artt. 382 e ss.

di detto codice sarebbero tuttora in vigore e l'ambito di

operatività dell'art. 459 cod. proc. pen. resterebbe circoscritto

al rito ordinario. Considerato in diritto

1. - Il giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale

militare di Torino dubita della legittimità costituzionale, in

riferimento all'art. 3 della Costituzione, dell'art. 459, comma 1,

del codice di procedura penale, nella parte in cui, limitando i casi

in cui è possibile il procedimento per decreto ai reati perseguibili

d'ufficio, escluderebbe da tale procedimento i reati puniti, ai sensi

del secondo comma dell'art. 260 del codice penale militare di pace,

"a richiesta del comandante del corpo o di altro ente superiore, da

cui dipende il militare colpevole".

Ad avviso del giudice a quo, l'esclusione di questi reati dal

procedimento per decreto discriminerebbe ingiustamente gli

appartenenti alle forze armate che commettano tali infrazioni -

peraltro di minima offensività e di assai facile accertamento -

rispetto ai militari che si rendano autori di reati anche più gravi,

ma perseguibili d'ufficio.

2. - Deve innanzitutto essere disattesa l'eccezione dell'Avvocatura

generale dello Stato, secondo la quale la disciplina del procedimento

per decreto, in relazione ai reati militari, sarebbe tuttora dettata

dagli artt. 382 e ss. cod. pen. mil. pace, con conseguente

inapplicabilità, nel giudizio principale, della disposizione oggetto

di censura.

Più volte e da più parti è stata lamentata (da ultimo anche da

questa Corte: sentenza n. 180 del 1996) l'assenza di una compiuta

disciplina di coordinamento tra il codice di procedura penale del

1988 e il codice penale militare di pace, che desse chiarezza e

certezza ai criteri legislativi da assumere ai fini della

identificazione degli istituti del processo militare attualmente

vigenti: una disciplina necessaria, fra l'altro, a rendere meno

insicuri, nella evidente disarmonia di molti di questi istituti con

le corrispondenti norme del codice di rito, i compiti dei giudici

comuni, ai quali spetta la ricognizione del diritto vigente, e quelli

del giudice delle leggi, chiamato a risolvere le antinomie tra

legislazione ordinaria e Costituzione in base al criterio gerarchico.

Le difficoltà nascono dal fatto che, perdurando l'inerzia del

legislatore, quelle disarmonie sono sottoponibili, in astratto, a due

trattamenti alternativi. Una accezione rigida del principio di

specialità codificato dall'art. 261 cod. pen. mil. pace porterebbe a

ritenere comunque vigenti tutti gli istituti del processo militare e

ad affrontare, se mai, in termini di invalidità ogni questione di

compatibilità di tali istituti con i principii del nuovo codice.

Un'interpretazione più flessibile, guidata dalla esigenza di un

ragionevole temperamento del criterio di specialità, porterebbe di

contro a dar rilievo, già al momento della ricognizione della

disciplina vigente, al requisito della compatibilità, e a far

ritenere senz'altro abrogate tutte le norme del processo militare che

appaiano incapaci di armonizzarsi con i principii ai quali è

ispirato il nuovo codice di procedura penale. Né una soluzione di

questo genere apparrebbe manifestamente estranea alle virtualità

oggi racchiuse nel sistema dei rapporti tra i due codici. Lo stesso

art. 261 appena citato, accanto al criterio di specialità del codice

militare, pone quello di complementarità dei due codici. E

quest'ultimo criterio è a sua volta espressione di una istanza

legislativa di unificazione sistematica che, se alle origini poteva

ritenersi soddisfatta quasi naturalmente dal carattere omogeneo dei

codici in questione, entrambi ordinati attorno ai canoni del processo

inquisitorio, rischia oggi di rimanere frustrata a causa

dell'irrompere nel nuovo codice dei principii del rito accusatorio.

Questi principii, all'impatto con le vecchie norme del processo

militare, possono dar luogo a disarmonie tali da impedire ai due

corpi normativi di atteggiarsi, nel loro insieme e pur nelle

rispettive diversità, come un sistema unitario e coerente. È allora

evidente che, per mantenere la pienezza del significato e del valore

della "complementarità", positivamente riconducibile all'art. 261,

può non essere sufficiente all'interprete, in sede di ricognizione

della norma da applicare, la mera constatazione del carattere

derogatorio di una determinata disciplina del processo militare, ma

rendersi necessaria una operazione ermeneutica più complessa che

può assurgere a vera e propria attività di coordinamento

interpretativo (quel coordinamento che il legislatore ha mancato di

compiere con disposizioni espresse) e che comporti la previa

valutazione della compatibilità delle norme del processo militare

con i principii fondamentali del nuovo codice.

3. - Entrambi i percorsi interpretativi ora delineati sono

astrattamente plausibili: sia una visione ancorata a criteri più

tradizionali nella teoria giuridica, che porterebbe a ritenere sempre

vigenti gli istituti del processo militare e a rimettere al giudice

delle leggi, sul parametro, peraltro, delle sole norme

costituzionali, tutta intera l'attività di coordinamento tra i due

corpi normativi; sia una prospettiva più temperata della teoria

della specialità tendente a includere la compatibilità con i

principii legislativi del nuovo codice tra i requisiti di vigenza

delle norme del processo militare.

Tra le due diverse impostazioni è su questa seconda che sembrano

in prevalenza attestate, in maniera sostanzialmente concorde, la

prassi organizzativa e la giurisprudenza di legittimità.

Quanto alla prassi, un primo importante dato, rifluente

sull'assetto della giurisdizione militare e sull'effettivo modo

d'essere dei rapporti tra i due codici, è offerto dal rilievo che

nel processo militare è oramai presente e si è consolidata la

figura del giudice per le indagini preliminari. Risalente ad una

delibera del Consiglio della magistratura militare del 22 luglio

1989, il cui contenuto è stato recepito con variazione tabellare

apportata dal d.P.R. 10 novembre 1989, l'introduzione del giudice per

le indagini preliminari è evento che, se pure non presuppone

necessariamente l'abrogazione dell'intero codice penale militare

(come invece si è da taluno ritenuto), mette capo ad una accezione

del principio di specialità più fluida che postula una valutazione

di compatibilità da compiersi in sede di accertamento della vigenza.

La vicenda non potrebbe essere spiegata semplicemente affermando,

come pure si è fatto in dottrina, che la figura del giudice per le

indagini preliminari abbia trovato il varco aperto fra le maglie

larghe della disciplina del processo penale militare, non incontrando

in questa norme diverse che le sbarrassero il cammino. Il codice

militare conosceva, infatti, tutti gli istituti del processo

inquisitorio, che collidevano con l'introduzione di un organo tipico

del modello accusatorio; conosceva il giudice istruttore militare e

regolava autonomamente (e non con un semplice rinvio al codice di

procedura penale) sia l'istruzione formale che quella sommaria, e

sempre autonomamente, agli artt. 340 e ss., regolava i rapporti tra

giudice istruttore e pubblico ministero militare e la conclusione

dell'istruzione con i vari tipi di provvedimento.

Se dunque oggi il processo militare annovera il giudice per le

indagini preliminari tra gli organi della giustizia militare, ciò è

potuto avvenire, inconfutabilmente, sul presupposto della intervenuta

abrogazione, per effetto del nuovo codice, degli articoli 324 e ss.

cod. pen. mil. pace, che regolavano l'attività istruttoria e gli

organi ad essapreposti; abrogazione, si aggiunga, impensabile alla

stregua di una visione rigida del criterio di specialità e

concepibile solo se su tale criterio si innesta quello della lex

posterior, sia pure limitatamente ai principii fondamentali del

modello accusatorio e agli istituti che nel nuovo codice di procedura

penale ne costituiscono la positiva concretizzazione.

Quanto alla giurisprudenza di legittimità, essa si attiene a un

ordine di idee non sostanzialmente discosto da quello appena

tratteggiato. Dopo iniziali contrasti, e sia pure seguendo un

itinerario argomentativo in parte diverso, la Corte di cassazione

(sezioni unite penali n. 1684 del 20 febbraio 1995) è pervenuta

alla conclusione che le norme contenute nel nuovo codice di rito,

anche se non escludono eventuali deroghe alla applicazione di

istituti dalle stesse regolati, chiedono che dette deroghe non si

pongano in contrasto con i principii fondamentali ai quali risulta

ispirato il nuovo sistema processuale. I rapporti tra i due codici,

secondo il giudice di legittimità, nella non chiara coordinazione

delle norme e in attesa di un'iniziativa del legislatore, risultano

insomma dalla combinazione del criterio di specialità con quello

cronologico: il primo rende ragione delle deroghe al codice di rito

comune nei riguardi di reati di competenza del giudice militare; il

secondo, del prevalere dei principii dai quali è retto il nuovo

codice sulla disciplina, eventualmente diversa e incompatibile, del

processo militare.

A questa conclusione, plausibile in astratto, confortata dalla

prassi e da un indirizzo giurisprudenziale sufficientemente

consistente, quando pure non assurto a diritto vivente, questa Corte

ritiene di attenersi. Il criterio di individuazione degli istituti

del processo militare tuttora vigenti è anche quello del non

contrasto o, se si preferisce, dell'armonia minima, nel senso che,

prima di affermare la vigenza di un istituto in forza dell'art. 261

cod. pen. mil. pace, è necessario saggiarne la compatibilità con i

principii ispiratori del codice di rito comune, o per converso, il

permanere della ragione giustificatrice del carattere di specialità.

4. - Se si applicano gli anzidetti criteri al caso di specie ne

risulta che la disciplina contenuta nel codice di procedura penale

agli artt. 459 e ss., in tema di procedimento per decreto, ha

abrogato quella del codice penale militare di pace di cui agli artt.

382 e ss. Spinge in questa direzione il decisivo argomento che

nell'ordinamento militare il giudice per le indagini preliminari non

è entrato come mera ipostasi, presenza astratta indifferente al

contenuto delle sue funzioni. Al contrario: chiave di volta del

modello processuale del 1988 è proprio la correlazione, sistematica

e inscindibile, tra il nuovo organo monocratico e le funzioni che gli

sono attribuite, che nel loro insieme concorrono a definirne la

posizione di interlocutore del pubblico ministero, sia durante la

fase delle indagini preliminari che al termine di essa, allorquando

cioè gli vengono sottoposte, a seconda dei casi e ricorrendone i

diversi presupposti, le richieste di archiviazione, di rinvio a

giudizio, di giudizio abbreviato, di applicazione della pena

"patteggiata", di giudizio immediato, ovvero di emissione del decreto

penale di condanna. E così come, istituito il giudice per le

indagini preliminari militare, non si è dubitato che al seguito

della nuova figura entrassero nel processo militare i cosiddetti riti

alternativi e le funzioni che in relazione a questi le competono nel

codice comune, per la stessa logica, incentrata sulla correlazione

sistematica tra organo e funzione, non deve dubitarsi che tale figura

abbia recato con sé, quale necessaria destinataria delle richieste

del procuratore militare, la disciplina processualpenalistica del

procedimento per decreto dettata dagli artt. 459 e ss. cod. proc.

pen.

Si deve aggiungere, per completezza di argomentazione, che la

riprova che il procedimento per decreto sia uno degli ambiti in cui

il criterio della lex posterior è destinato a prevalere su quello

della lex specialis viene dal progressivo attenuarsi medio tempore,

nella disciplina del processo militare, dei connotati di specialità,

anche per alcune modifiche che hanno interessato il rito comune:

l'applicabilità del procedimento per decreto, nel nuovo processo,

non solo ai reati di competenza del pretore, ma anche a quelli di

competenza del tribunale; l'esser possibile, a differenza che in

passato, il ricorso al procedimento per decreto anche in caso di

sanzioni detentive, purché sostituibili ai sensi dell'art. 53 della

legge 24 novembre 1981, n. 689; la sostituibilità delle sanzioni

detentive, ai sensi della medesima disposizione, anche per i reati

militari, a seguito della sentenza di questa Corte n. 284 del 1995;

l'esservi ormai, sia nel processo comune che nel processo militare,

un organo monocratico cui attribuire la competenza ad adottare il

decreto penale in luogo del presidente del tribunale militare o del

giudice da lui delegato.

5. - Accertato, dunque, che l'ipotesi avanzata dal giudice

remittente di dover applicare l'art. 459 cod. proc. pen. appare

condivisibile, la questione sollevata è tuttavia priva di

fondamento.

Lo sfondo sul quale si muove l'ordinanza di rimessione è quello

dell'art. 260, secondo comma, cod. pen. mil. pace che stabilisce che

una serie di reati siano puniti a richiesta del comandante del corpo

o di altro ente superiore da cui dipende il militare colpevole. Di

tale disposizione questa Corte si è occupata più volte ed ha sempre

dichiarato infondate o manifestamente infondate le diverse questioni

che le sono state nel tempo sottoposte (da ultimo, ordinanza n. 396

del 1996).

Il giudice remittente non si duole del fatto che la richiesta del

comandante del corpo sia prevista nel citato art. 260 come condizione

di procedibilità, ma lamenta che per questa categoria di reati

(punibili, appunto, a richiesta) non possa essere promosso il

procedimento per decreto, esperibile, ai sensi dell'art. 459 cod.

proc. pen., nelle sole ipotesi di reati perseguibili di ufficio e

pertanto non utilizzabile per quei casi nei quali la procedibilità

sia comunque condizionata.

Ma è pure acquisito alla giurisprudenza costituzionale che anche

la scelta del modo di procedibilità (d'ufficio, a querela, a

richiesta, su autorizzazione, etc.) coinvolge la politica legislativa

e deve quindi rimanere affidata a valutazioni discrezionali del

legislatore; essa presuppone infatti bilanciamenti di interessi e

opzioni di politica criminale spesso assai complessi, sindacabili in

sede di legittimità costituzionale solo per vizio di manifesta

irrazionalità (sentenza n. 7 del 1988, ordinanze n. 204 del 1988 e

n. 284 del 1987).

Osserva tuttavia il giudice remittente che l'attuale disciplina

comporta l'esclusione del procedimento per decreto per molti reati di

lieve entità punibili a richiesta, mentre ne consente l'impiego per

reati incomparabilmente più gravi perseguibili d'ufficio,

discriminando così i militari che se ne siano resi colpevoli. A

parte il rilievo che un fenomeno analogo si verifica anche in

relazione a reati comuni (si pensi all'ipotesi del reato di lesioni

colpose lievi, punibile a querela, e non sottoponibile al

procedimento per decreto, che può essere invece adottato per alcune

fattispecie di lesioni colpose gravi e gravissime, perseguibili

d'ufficio), deve osservarsi che la valutazione del legislatore, ai

fini del trattamento processuale dei reati per i quali è esperibile

il procedimento per decreto, non è collegata alla loro maggiore o

minore gravità, ma, come risulta anche dai lavori preparatori,

discende dalla presunzione, che non appare manifestamente

irragionevole, di una maggiore complessità degli accertamenti

richiesti per i reati a procedibilità condizionata, che non si

addice alle caratteristiche di snellezza e celerità proprie del rito

monitorio.

Nella relazione al progetto preliminare al nuovo codice di

procedura, questa giustificazione è espressamente riferita alla

condizione di procedibilità costituita dalla querela, ma essa è

indubbiamente tale da estendersi alla richiesta del comandante del

corpo, da qualificare anch'essa come condizione di procedibilità. È

insomma l'aggravio procedimentale, peraltro preordinato alla

salvaguardia di interessi, pubblici o privati, meritevoli di tutela,

che, nella valutazione non irragionevole del legislatore, ha indotto

a limitare il procedimento per decreto ai soli reati perseguibili

d'ufficio.