Sentenza n. 268/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 21 e 23

della legge 17 maggio 1985, n.210 (Istituzione dell'ente "Ferrovie

dello Stato"), promosso con ordinanza emessa il 10 gennaio 1986 dal

T.A.R. per la Lombardia sul ricorso proposto da LEMURA Eliseo ed

altri contro l'Azienda autonoma delle Ferrovie dello Stato, iscritta

al n. 430 del Registro ordinanze 1986 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 45/prima serie speciale dell'anno 1986;

Visto l'atto di costituzione dell'Ente Ferrovie dello Stato,

nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 3 giugno 1987 il Giudice relatore

Giuseppe Borzellino;

Udito l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per l'Ente Ferrovie

dello Stato e per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto 1. Con ordinanza emessa il 10 gennaio 1986 dal T.A.R. per la

Lombardia, sede di Milano, è stata sollevata questione incidentale

di legittimità costituzionale degli artt. 23 e 21 l. 17 maggio 1985

n.210, in relazione agli artt. 97, comma primo, 103, comma primo, 3,

24, commi primo e secondo, 113, commi primo e secondo, 25, comma

primo, della Costituzione.

Il giudizio nel corso del quale è stata sollevata detta questione

verte sul ricorso proposto da dipendenti dell'allora Azienda autonoma

delle Ferrovie dello Stato - Compartimento di Milano - avverso

provvedimenti taciti di rigetto di istanze di trasferimento in sedi

dell'Italia meridionale.

Dopo aver premesso che il citato art. 23, attributivo al Pretore

delle controversie di lavoro relative al personale dipendente

dell'ente Ferrovie dello Stato, deve ritenersi immediatamente

applicabile, tale quindi da imporre la declaratoria di difetto di

giurisdizione dell'adito giudice amministrativo, il Collegio

remittente ha rilevato che solo una strutturazione del nuovo ente di

tipo imprenditoriale secondo il modulo organizzativo e gestionale

ispirato alla disciplina privatistica avrebbe potuto giustificare da

un lato la trasformazione del rapporto di lavoro dei dipendenti in un

rapporto privatistico su base contrattuale, dall'altro la conseguente

devoluzione delle relative controversie all'autorità giudiziaria

ordinaria, nel rispetto, quindi, del principio di riparto delle

giurisdizioni costituzionalmente garantito.

Sulla base di esame delle disposizioni della legge n. 210 del

1985, il T.A.R. ha escluso in effetti, invero, che con la legge

stessa il nuovo ente rispecchi le suddette caratteristiche,

permanendo invece "una connotazione fortemente pubblicistica".

Il nuovo ente non avrebbe, quindi, una "struttura privatistica

idonea ad operare sul mercato nell'esercizio di attività economiche

in posizione di parità con i privati imprenditori"; cosicché

carente risulterebbe il presupposto che solo potrebbe giustificare la

privatizzazione del rapporto di lavoro dei dipendenti; la scelta

operata con le impugnate norme apparirebbe, perciò, "arbitraria,

irrazionale ed illogica, fonte di disarmonia nel sistema in relazione

a principi generali, e di potenziali disfunzioni e distorsioni nella

organizzazione e nella attività del nuovo ente", in contrasto col

principio di buon andamento ed imparzialità nell'organizzazione

degli enti pubblici di cui all'art. 97 Cost.

La norma che attribuisce al giudice ordinario le controversie dei

dipendenti ferroviari nei confronti dell'ente pubblico datore di

lavoro non consentirebbe, d'altronde, la tutela degli interessi

legittimi (devoluta al giudice amministrativo in via esclusiva), in

violazione dell'art.103 Cost.

Per la limitatezza dei poteri del giudice ordinario nei confronti

della pubblica amministrazione risulterebbe, altresì, lesa la

effettività e pienezza della tutela giurisdizionale garantita, dagli

artt. 24 e 113 Cost., ai dipendenti del nuovo ente, nei confronti dei

quali risulterebbe violato anche il principio di eguaglianza con

riguardo alle posizioni soggettive degli altri pubblici dipendenti,

che trovano invece compiuta tutela innanzi al giudice amministrativo.

Viene denunciata, infine, la violazione del principio del giudice

naturale enunciato dall'art. 25, primo comma, Cost.: la norma

impugnata porrebbe una "deroga alla disciplina generale delle

competenze giurisdizionali in vista di controversie determinate senza

una effettiva modifica strutturale che ne costituisca

giustificazione".

2. L'Avvocatura generale dello Stato, intervenuta in giudizio per

il Presidente del Consiglio dei ministri, ha eccepito l'irrilevanza

della questione. Di contrario avviso rispetto all'assunto del

Collegio remittente, secondo il quale il principio della perpetuatio

jurisdictionis codificato dall'art. 5 cod. proc. civ. troverebbe

applicazione solo nella ipotesi di mutamento dello stato di fatto che

sia intervenuto dopo la proposizione del giudizio e non anche quando

sopravvenga una nuova legge modificatrice della competenza

giurisdizionale, viene assunto dall'Avvocatura che "la sopravvenuta

entrata in vigore di una legge modificativa della natura del rapporto

di lavoro non vale a devolvere ad una diversa giurisdizione una causa

già incardinata presso il preesistente giudice ed afferente il

rapporto stesso nella sua fase anteriore a detta trasformazione".

Il controllo giurisdizionale di legittimità dell'atto impugnato

(nella fattispecie: il provvedimento tacito di rigetto di una domanda

di trasferimento) non potrebbe che essere compiuto "ora per allora",

sul metro dell'ordinamento vigente alla data di emanazione dell'atto,

dal giudice cui spetta il relativo potere giurisdizionale di

annullamento. Da ciò l'inammissibilità.

Nel merito, si osserva che, quale che sia la natura giuridica

dell'Ente, né la norma che, prevedendo la regolamentazione del

rapporto di lavoro del personale su base contrattuale, collettiva ed

individuale, ne dispone la cosiddetta privatizzazione (art. 21), né

quella che attribuisce le relative controversie alla giurisdizione

del giudice ordinario (art. 23) sarebbero in contrasto con alcun

precetto della Costituzione e, in particolare, con gli articoli

invocati nella ordinanza di rinvio. Considerato in diritto 1.1. La legge 17 maggio 1985 n. 210 istituisce l'ente "Ferrovie

dello Stato", con il conferimento della personalità giuridica "ai

sensi dell'articolo 2093, secondo comma, del codice civile" e con

onere - così succedendo alla preesistente Azienda autonoma

ferroviaria - di provvedere ai propri compiti secondo "criteri di

economicità e di efficienza" (artt. 1 e 2). A mente degli articoli

21 e 23 il rapporto di lavoro del personale dipendente "è regolato

su base contrattuale collettiva ed individuale"; le controversie

relative sono attribuite alla competenza pretorile.

1.2. Tali ultime disposizioni venivano impugnate dal Tribunale

amministrativo regionale della Lombardia (sede di Milano) poiché la

competenza del giudice ordinario (pretore) in luogo di quello

amministrativo è ravvisata lesiva degli articoli - questo l'ordine

indicato - 97 (comma primo), 103 (comma primo), 3, 24 (commi primo e

secondo), 113 (commi primo e secondo), 25 (comma primo) della

Costituzione.

Osserva il remittente che il complesso della normativa di cui

innanzi non è sicuro rivelatore dell'effettiva trasformazione della

preesistente azienda autonoma in un diverso ente. Ne deriverebbero

"potenziali disfunzioni e distorsioni" di struttura e di

organizzazione, censurabili sotto il profilo del buon andamento (art.

97 Cost.), mentre la nuova disciplina non avrebbe affatto mutato la

natura del rapporto d'impiego dei dipendenti.

In conseguenza, si sarebbe concretata, ancora, la sottrazione

delle controversie del personale al giudice naturale amministrativo,

in contrasto con gli artt. 25 e 103 Cost. con violazione, altresì,

degli artt. 3, 24 e 113; difetterebbe avanti al pretore infatti avuto

"riguardo alle posizioni soggettive degli altri pubblici dipendenti"

- una piena tutela, rimanendone esclusa - ad avviso del giudice a quo

- la sfera degli interessi legittimi.

2. Oppone l'Avvocatura dello Stato che la questione sarebbe priva

di rilevanza: se è vero che la perpetuatio jurisdictionis resta

circoscritta (art. 5 c.p.c.) alle fattispecie concernenti lo stato di

fatto al momento della domanda, la sopravvenuta entrata in vigore

della legge modificativa della natura del rapporto di lavoro non

sarebbe di per sé bastevole per devolvere a diversa giurisdizione

una causa radicata in forza di un rapporto, così come previsto

anteriormente alle sue trasformazioni.

L'obiezione non ha pregio: per la giurisprudenza della Corte di

Cassazione a sezioni unite, in armonia con identiche pronunce del

Consiglio di Stato e specifica, per la sua attualità, nei confronti

delle norme su cui si controverte, il disposto di legge (210 del

1985) ha comportato l'effettivo mutamento degli indici legali di

collegamento della giurisdizione per tutto ciò che concerne le

controversie di lavoro del personale delle ferrovie dello Stato, non

restando campo, pertanto, per una perpetuatio jurisdictionis a

qualsivoglia titolo.

La Corte non ha motivo per discostarsi dal puntuale assunto,

peraltro ricordando i propri enunciati, che indicano come la legge

sopravvenuta possa spogliare di competenza, persino nel processo

penale, il giudice investito in precedenza della cognizione (sent.

185 del 1981).

3.1. Nel merito, la questione non è fondata.

Per ciò che impinge, intanto, alle regole garantiste di cui

all'art. 97 Cost. la legge 210 appare aver tenuto conto della

pregressa normazione e delle relative prescrizioni, poiché l'ente

succedeva immediatamente, subentrandovi, in tutti i rapporti (beni,

partecipazioni, gestioni speciali) pertinenti alla cessata azienda

autonoma. Senza di ciò verosimilmente si sarebbero creati proprio

disguidi e dissesti organici nell'ambito specifico di una attività -

quella del trasporto ferroviario - che non poteva ammettere,

nell'interesse dell'utenza, soluzione alcuna di continuità:

cosicché non è dato riscontrare condizioni di insanabile arbitrio

ovvero di manifesta irragionevolezza in violazione, all'incontro, dei

principi contenuti nell'art. 97.

3.2. A espungere qualsiasi rilievo d'ordine costituzionale nei

confronti di un presunto attentato alla precostituzione del giudice

naturale (art.25) rimane bastevole, poi, quanto già qui ricordato

(supra, 2: sentenza 181 cit.), ulteriormente chiarendosi, in punto,

come siffatta precostituzione non può venire esasperata sino ad

implicare una sorta di ibernazione dei criteri dettati per la

competenza e per la giurisdizione; è essenziale soltanto che la

eventuale mutazione non resti affidata alla mera discrezionalità del

giudice, ma una circostanza del genere assolutamente non ricorre in

causa.

3.3. L'esame resta incentrato negli ulteriori asserti circa

carenza di tutela avanti al pretore, per i rapporti di lavoro di cui

si discute, ove fosse rimasto offeso - per avventura - non diritto

soggettivo bensì un interesse legittimo; tanto avrebbe comportato,

secondo il remittente giudice amministrativo, violazione, s'è già

detto, degli artt. 3 e 24, nonché 103 e 113 Cost.

Ma anche sotto questi profili la questione non trova sostegno.

Si contende concretamente in tema di diniego al trasferimento,

perdurante un lasso di tempo nel quale, per disposizione iniziale,

era previsto l'obbligo per il lavoratore di sostare nella sede prima;

in termini più generali - a tratteggiare i contenuti di rispettiva

doverosità nei diritti e negli obblighi tra amministrazione e

personale - va richiamato, d'altronde, che lo stato giuridico già

contemplava - al momento delle insorte richieste - la puntuale

predisposizione di apposite graduatorie (legge 26 marzo 1958, n. 425:

art.46).

A ciò ora aggiungesi che il nuovo ente agisce a titolo

imprenditoriale in virtù di quella sua configurazione positiva cui

si è accennato e sulla base (paritetica), nel rapporto di lavoro,

della contrattazione: all'area di cui trattasi rimane perciò

estranea - come già del resto sembra ab origine - ogni connotazione

autoritativamente discrezionale.

Si è in presenza, adunque, di vicenda avvinta a comportamenti

obbligatori per le parti e perciò ricadenti per la loro esaustiva

tutela reale, priva di presunti coni d'ombra, nella competenza del

giudice ordinario, abilitato a conoscerne integralmente.