Sentenza n. 264/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale

della Valle d'Aosta, riapprovata dal Consiglio della Valle d'Aosta il

23 novembre 1995, recante "Istituzione di una tariffa d'uso su strade

di competenza comunale e regionale interessate da elevata congestione

di traffico veicolare", promosso con ricorso del Presidente del

Consiglio dei ministri notificato il 12 dicembre 1995, depositato in

cancelleria il 21 successivo ed iscritto al n. 55 del registro

ricorsi 1995;

Visto l'atto di costituzione della regione Valle d'Aosta;

Udito nell'udienza pubblica del 25 giugno 1996 il giudice relatore

Fernando Santosuosso;

Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il ricorrente, e

l'avvocato Gustavo Romanelli per la regione Valle d'Aosta.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato il Presidente

del Consiglio dei ministri ha impugnato, per contrasto con gli artt.

3, 16, 41 e 120 della Costituzione, la legge regionale della Valle

d'Aosta, riapprovata dal Consiglio della Valle d'Aosta il 23 novembre

1995, recante "Istituzione di una tariffa d'uso su strade di

competenza comunale e regionale interessate da elevata congestione di

traffico veicolare".

Ad avviso del Governo la legge impugnata, pur avendo subito

parziali modifiche da parte del Consiglio regionale in sede di

riesame conseguente a rinvio, apparirebbe illegittima perché le

finalità da essa perseguite (salvaguardia dell'ambiente, sicurezza

del transito e riduzione del traffico veicolare) non sarebbero

raggiungibili tramite l'istituzione di una tariffa d'uso su

particolari strade, da ritenersi, anzi, in contrasto con l'art. 120

della Costituzione.

La legge in questione, inoltre, si porrebbe in contrasto anche con

l'art. 16 della Costituzione, perché limita il diritto alla libera

circolazione, e con gli artt. 3 e 41 della Costituzione in quanto

induce un'ingiustificata disparità di trattamento dei cittadini a

danno degli operatori economici non residenti nella zona, i quali

sono i soli assoggettabili al pagamento del tributo.

2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente della regione

Valle d'Aosta, chiedendo che il ricorso venga dichiarato

inammissibile o, comunque, infondato.

Preliminarmente, la regione ha eccepito l'inammissibilità del

ricorso in quanto il medesimo, diretto contro l'intero testo

legislativo, sarebbe del tutto generico nella sua formulazione. E,

d'altronde, le censure mosse dal Governo riguarderebbero il merito

delle scelte legislative operate dalla regione nell'ambito della

propria competenza, al punto da determinare un ulteriore motivo di

inammissibilità.

Nel merito, la regione ha osservato che la legge in questione è

stata emanata per ovviare a situazioni di traffico veicolare del

tutto abnormi specie in alcuni periodi dell'anno, in conseguenza

dell'eccezionale afflusso di turisti. Ne consegue, pertanto, che, in

conformità della sentenza n. 51 del 1991 di questa Corte, deve

ritenersi che la legge impugnata risponda a quei criteri di

ragionevolezza che giustificano interventi limitativi del diritto di

circolazione, tali da non porsi in contrasto con l'invocato art. 120

della Costituzione.

La pretesa lesione dell'art. 16 della Costituzione, d'altra parte,

non sussisterebbe, poiché tale norma non prevede un'assoluta e

totale libertà di circolazione su tutte le strade e con mezzi

privati, bensì consente, come affermato anche dal Consiglio di

Stato, di imporre limiti alla circolazione in zone soggette a

particolare protezione ambientale.

3. - In prossimità dell'udienza, la regione Valle d'Aosta ha

presentato memoria, insistendo per l'accoglimento delle già

formulate conclusioni.

In particolare, la resistente ha ribadito che il ricorso del

Governo, oltre a risolversi in una contestazione di merito, va ad

investire la competenza normativa primaria della regione. L'assunto

dello Stato circa l'inidoneità della previsione della tariffa d'uso

ai fini del conseguimento del risultato voluto, poi, sarebbe erroneo

nonché in contrasto con lo stesso quadro normativo statale, tanto

più che l'art. 7 del nuovo codice della strada prevede che i Comuni

possano subordinare l'ingresso o la circolazione dei veicoli a motore

all'interno delle zone a traffico limitato al pagamento di una

determinata somma. Considerato in diritto

1. - La questione sottoposta all'esame della Corte è se la legge

regionale della Valle d'Aosta riapprovata, dopo nuovo esame, dal

Consiglio della Valle d'Aosta, nella seduta del 23 novembre 1995

(Istituzione di una tariffa d'uso su strade di competenza comunale e

regionale interessate da elevata congestione di traffico veicolare),

violi gli artt. 3, 16, 41 e 120 della Costituzione in quanto, "sia

considerata nel suo complesso che nelle singole disposizioni", tale

legge non rispetta i limiti al principio generale della libera

circolazione sul territorio nazionale, particolarmente sotto due

profili: a) perché le finalità perseguite non hanno un ancoraggio

oggettivo, riguardando situazioni non giustificate da superiori

esigenze di interesse pubblico e risultando, pertanto,

discriminatorie; b) perché la normativa impugnata induce disparità

di trattamento e limitazioni alle attività degli operatori economici

non residenti nelle zone sottoposte a disciplina.

2. - La regione ha eccepito preliminarmente che il ricorso, diretto

a censurare l'intero testo legislativo, sarebbe del tutto generico

nella sua formulazione e quindi inammissibile, in quanto privo di

quella specifica motivazione necessaria per determinare l'oggetto

della questione di costituzionalità.

Tale eccezione non è accoglibile.

Questa Corte ha più volte affermato (v. sentenze nn. 261 del 1995,

49 del 1991 e 1111 del 1988) l'inammissibilità delle questioni di

legittimità costituzionale in via principale rivolte nei confronti

di un intero testo legislativo, poiché solo le questioni definite

nei loro precisi termini e adeguatamente motivate rendono possibile

la sicura determinazione dell'oggetto del giudizio e consentono di

verificare la fondatezza dei dubbi di costituzionalità sollevati,

nonché la sussistenza dell'interesse a ricorrere.

Nella specie, però, il ricorso proposto dalla Presidenza del

Consiglio non può ritenersi generico dal momento che, pur nella sua

brevità, esso fa specifico e ripetuto riferimento a determinati

articoli (o, ancor più precisamente, a singoli commi di alcuni

articoli) esponendo in maniera sufficientemente chiara le censure

sollevate in rapporto alle diverse norme ed al complesso della legge

regionale.

3. - In via preliminare, inoltre, la regione ha eccepito

l'inammissibilità del ricorso sotto il profilo sostanziale per cui,

rientrando la materia oggetto della legge in esame nella competenza

normativa primaria della Valle d'Aosta (come previsto dall'art. 2,

lettera f), del suo statuto di autonomia speciale, approvato con

legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), sarebbe

conseguentemente preclusa allo Stato ogni valutazione di merito circa

l'opportunità della soluzione normativa adottata in sede regionale.

Tale eccezione presuppone e coinvolge la questione fondamentale

posta al giudizio della Corte, riguardante la legittimità, per le

pubbliche autorità, di porre limitazioni al diritto,

costituzionalmente garantito, alla libera circolazione delle persone;

e poiché l'eccezione attinge anche la precisazione degli specifici

ambiti di competenza statale e regionale in materia, la medesima va

esaminata unitamente al merito del ricorso.

4. - La questione non è fondata.

Con essa si denunzia essenzialmente a questa Corte la violazione

degli artt. 16 e 120 della Costituzione e, con riguardo ad un aspetto

particolare, anche degli artt. 3 e 41 della Costituzione.

La preliminare affermazione del ricorso (secondo cui le finalità

volute dalla legge regionale non sono conseguibili con l'istituzione

di una tariffa d'uso su particolari strade) può essere presa in

considerazione non in sé, ove si risolva in una valutazione di

opportunità, ma in quanto con questa affermazione si intende

dimostrare appunto la violazione dei principi contenuti nelle norme

cui si fa riferimento.

Nelle prime due norme costituzionali invocate si riconosce il

diritto del cittadino di circolare liberamente su tutto il territorio

nazionale, diritto che, però, non è assoluto e inderogabile. L'art.

16 precisa che le limitazioni possono essere stabilite solo dalla

legge, in via generale, per motivi di sanità o di sicurezza. In

realtà - come è stato evidenziato anche dalla dottrina - il

rapporto fra il diritto alla libertà di movimento ed i limiti

all'esercizio dello stesso va riguardato anche alla luce del criterio

generale della ragionevolezza, ossia sotto il profilo del giusto

rapporto dell'atto allo scopo.

5. - Questa Corte ha in diverse occasioni affermato che il precetto

di cui al detto art. 16 non preclude al legislatore la possibilità

di adottare, per ragioni di pubblico interesse, misure che

influiscano sul movimento della popolazione (sentenze nn. 51 del

1991, 12 del 1965 e 64 del 1963).

In particolare l'uso delle strade, specie con mezzi di trasporto,

può essere regolato sulla base di esigenze che, sebbene trascendano

il campo della sicurezza e della sanità, attengono al buon regime

della cosa pubblica, alla sua conservazione, alla disciplina che gli

utenti debbono osservare ed alle eventuali prestazioni che essi sono

tenuti a compiere.

La tipologia dei limiti (divieti, diversità temporali o di

utilizzazioni, subordinazione a certe condizioni) viene articolata

dalla pubblica autorità tenendo conto dei vari elementi in gioco:

diversità dei mezzi impiegati, impatto ambientale, situazione

topografica o dei servizi pubblici, conseguenze pregiudizievoli

derivanti dall'uso indiscriminato del mezzo privato.

Si tratta pur sempre, però, di una disciplina funzionale alla

pluralità degli interessi pubblici meritevoli di tutela ed alle

diverse esigenze, e sempre che queste rispondano a criteri di

ragionevolezza.

6. - La Corte nel ribadire quanto precedentemente osservato in tema

di libertà di circolazione, non può fare a meno di rilevare in

generale che l'istituzione di una tariffa d'uso per l'ingresso e la

circolazione su strade extra-urbane può essere ritenuta da tempo

superata in quanto non più conforme ai principi ed ai sistemi della

moderna convivenza civile. Tuttavia ciò non esclude che, qualora una

simile disciplina risponda appunto a criteri di ragionevolezza,

temporaneità e di tutela di esigenze pubbliche, la stessa possa

andare esente da censure d'incostituzionalità.

Non è possibile stabilire, in modo completo, gli astratti criteri

ai quali le predette limitazioni debbano conformarsi per rispondere

ai predetti principi, senza violare l'art. 16 della Costituzione; i

medesimi devono essere in ogni caso concretamente riscontrati e

valutati in base alle diverse situazioni offerte dalla realtà.

In proposito, va ribadito anzitutto quanto affermato dalle già

citate sentenze di questa Corte, secondo cui le limitazioni devono

far salvi gli altri diritti della persona costituzionalmente

garantiti, come il diritto alla salute (pregiudicato anche

dall'inquinamento o dal deterioramento ambientale), il diritto di

riunione o quello di iniziativa economica.

D'altra parte, non può essere taciuto che sistemi come quelli del

pedaggio autostradale o dei provvedimenti amministrativi di chiusura

(nel rispetto di determinate zone o di fasce orarie) dei centri

storici delle più importanti città sono da ritenersi ormai

universalmente riconosciuti come legittimi, proprio in virtù del

principio per cui la libera circolazione non si identifica con la

libertà assoluta di circolare su tutte le strade con il mezzo

privato, bensì va regolata al fine di raggiungere la migliore

utilizzazione dei beni pubblici.

7. - L'art. 120 della Costituzione vieta alle regioni di adottare

provvedimenti che "ostacolino" la libera circolazione, usando

un'espressione che pare riferirsi all'arbitrarietà di impedimenti

privi di una razionale giustificazione in rapporto alla limitazione

di un diritto costituzionalmente previsto. La stessa norma (art. 120,

secondo comma), combinandosi con quella dell'art. 16 circa la

libertà di tutti i cittadini di circolare e soggiornare in qualsiasi

parte del territorio nazionale, ribadisce che non può ostacolarsi la

libera circolazione "fra le Regioni"; e questa Corte, d'altra parte,

ha già affermato che il divieto di limiti alla circolazione

interregionale rientra tra i principi fondamentali necessari a

garantire l'unità e l'indivisibilità della Repubblica, e perciò

vale sia per le regioni ordinarie che per le regioni a statuto

speciale (sentenza n. 12 del 1963).

8. - Sulla base di questi concetti, può ritenersi che la legge

regionale in questione non meriti le censure che ad essa vengono

mosse nel ricorso.

Ed invero, tale legge indica già nel primo articolo le finalità

giustificative dei limiti che si intendono porre alla circolazione:

garantire il transito in condizioni di sicurezza, il rispetto del

limite di carico del territorio interessato, la riduzione della

congestione di traffico veicolare e la migliore tutela dell'ambiente

e del paesaggio.

L'istituzione di una tariffa d'uso, per l'ingresso e la

circolazione dei veicoli a motore in strade extraurbane, viene

subordinata poi ad una serie di accertamenti e soprattutto alla

determinazione del limite di carico delle strade "interessate in

singoli periodi dell'anno, da consistenti flussi di veicoli a

motore".

Pur essendo presumibile che la tariffa d'uso abbia l'effetto di

ridurre il carico veicolare, si prevede anche la possibilità di

adottare altre misure qualora l'obiettivo non venga raggiunto.

La non irragionevolezza e la temporaneità dei provvedimenti

restrittivi emergono anche dal fatto che i proventi derivanti dalla

tariffa d'uso "sono destinati a migliorare la circolazione sulle

strade interessate", "ad adeguare la sede stradale", "a rafforzare i

servizi di trasporto pubblico". Va poi tenuto anche conto che la

legge esclude la tariffa d'uso sulle strade non servite da mezzi di

trasporto pubblico alternativo.

9. - Quanto alla denunziata violazione degli artt. 3 e 41 della

Costituzione conseguente alle previste esenzioni da detta tariffa,

non si vede in cosa consistano l'irrazionalità e la menomazione del

diritto di iniziativa economica derivanti dall'esonero stabilito per

gli operatori economici della zona servita dalla strada o tratto di

strada su cui si applica la tariffa d'uso, per i loro fornitori e

dipendenti, nonché per i turisti che pernottano nelle strutture

ricettive della zona stessa. È piuttosto dall'ipotetica mancanza di

detto esonero che sarebbero potute derivare le denunziate violazioni.

Conclusivamente, dal carattere di eccezionalità del sistema di

tariffe d'uso, dal fatto che le medesime non sono generalizzate per

tutte le strade, né sono di durata permanente, dalla destinazione

dei proventi al miglioramento della circolazione, dalla

ragionevolezza degli esoneri e dalla garanzia di percorrenza delle

strade interessate da mezzi di trasporto pubblico, deriva che la

legge denunziata si sottrae alle censure di incostituzionalità.