Sentenza n. 264/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 97, comma

secondo, terzo e quarto, del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo

unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati

civili dello Stato), promosso con ordinanza emessa il 18 maggio 1989

dal TAR del Veneto sul ricorso proposto da Righetto Carlo contro

l'Università degli Studi di Venezia ed altri, iscritta al n. 645 del

registro ordinanze 1989 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 51, prima seria speciale, dell'anno 1989;

Udito nella camera di consiglio del 7 marzo 1990 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio amministrativo concernente la

legittimità degli atti di avvio di un procedimento disciplinare, il

Tar del Veneto, con ordinanza in data 18 maggio 1989 (r.o. n. 645 del

1989), ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 97,

secondo, terzo e quarto comma, del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3,

nella parte in cui prevede che il procedimento disciplinare a carico

del dipendente non possa più essere iniziato o rinnovato trascorsi

180 giorni dalla data in cui è divenuta irrevocabile la sentenza

definitiva di proscioglimento pronunciata per motivi diversi da

quelli di cui al primo comma del medesimo articolo (e cioè con

formule diverse da "il fatto non sussiste" o "l'imputato non lo ha

commesso").

Nel caso di specie, l'atto di contestazione degli addebiti del 13

luglio 1988 risultava adottato dall'amministrazione oltre il termine

previsto dalla norma impugnata, difatti, la sentenza della Corte di

cassazione che aveva dichiarato non doversi procedere per intervenuta

prescrizione dei reati era stata emanata il 15 dicembre 1987 e,

nonostante l'amministrazione avesse in precedenza, varie volte,

richiesto informazioni alla cancelleria dell'ufficio giudiziario, le

era stata comunicata soltanto in data 9 giugno 1988.

Ritiene il giudice a quo che l'esigenza di evitare che il

dipendente prosciolto in sede penale resti indefinitamente soggetto

alla possibilità di subire l'azione disciplinare sia

sufficientemente garantita dalla facoltà, attribuita al dipendente

stesso, di notificare il provvedimento giudiziario

all'amministrazione facendo così decorrere il termine di quaranta

giorni che la stessa disposizione impugnata prevede, per l'inizio

dell'azione disciplinare, in alternativa all'altro di 180 giorni

decorrente dal momento in cui la sentenza di proscioglimento diviene

irrevocabile.

Attesa l'autonomia del procedimento disciplinare rispetto a quello

penale, il tribunale rimettente ritiene che far dipendere l'esercizio

del potere sanzionatorio da una circostanza, quale l'irrevocabilità

della sentenza di proscioglimento, pronunciata per motivi che non

possono avere alcuna rilevanza in sede disciplinare, e

indipendentemente dalla conoscenza o conoscibilità della predetta

circostanza da parte dell'amministrazione, costituisca

un'ingiustificata compressione dell'autonomia di quest'ultima e si

risolva in una violazione del principio di buon andamento (art. 97

Cost.), al cui perseguimento il potere disciplinare è preordinato.

Né potrebbe validamente sostenersi che 180 giorni possano, in

astratto, costituire un termine congruo per consentire

all'amministrazione di venire a conoscenza della sentenza di

proscioglimento; la conoscibilità di quest'ultima, infatti, non

dipende esclusivamente dall'iniziativa e dalla diligenza

dell'autorità amministrativa, ma è subordinata alla collaborazione

degli organi giudiziari, per cui basta il ritardo o la negligenza di

questi ultimi per provocare, come sarebbe avvenuto nel caso in esame,

l'inutile decorso del termine in questione.

La norma impugnata, peraltro, contrasterebbe anche con il generale

principio di ragionevolezza, in quanto porrebbe alla potestà

sanzionatoria - che spesso riguarda illeciti anche gravi - un limite

temporale che l'amministrazione, per fatti indipendenti dalla sua

volontà, ha serie difficoltà a rispettare.

Un'ultima censura viene infine formulata in relazione

all'ingiustificata disparità di trattamento (art. 3 Cost.) che si

determinerebbe fra dipendenti colpevoli di fatti che costituiscono

reato e quelli colpevoli di fatti che integrano ipotesi di

responsabilità solo disciplinare, per i quali ultimi non opera né

la sospensione del procedimento disciplinare, né la causa di

improcedibilità in questione.

2. - Non si sono costituite le parti né ha spiegato intervento

l'Avvocatura generale dello Stato. Considerato in diritto

1. - È stata sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 97 della

Costituzione, questione, di legittimità costituzionale dell'art. 97,

secondo, terzo e quarto comma, del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3,

nella parte in cui prevede che il procedimento disciplinare a carico

del dipendente pubblico non possa più essere iniziato o rinnovato

trascorsi 180 giorni dalla data in cui è divenuta irrevocabile la

sentenza definitiva di proscioglimento, pronunciata per motivi

diversi da quelli di cui al primo comma del medesimo articolo e

cioè, come nel caso oggetto del giudizio a quo, per intervenuta

prescrizione e, quindi, con formule diverse da "il fatto non

sussiste" o "l'imputato non l'ha commesso".

Si sostiene nell'ordinanza di rimessione che l'esigenza di evitare

che un impiegato rimanga indefinitamente soggetto all'azione

disciplinare, può essere sufficientemente garantita dalla facoltà

che egli ha di notificare il provvedimento giudiziario, facendo

decorrere il termine di 40 giorni che la stessa disposizione

impugnata prevede, per l'inizio dell'azione disciplinare, in

alternativa a quello di 180 giorni decorrente dal momento in cui la

sentenza di proscioglimento diviene irrevocabile. Il far dipendere la

decadenza dall'esercizio dell'azione disciplinare dalla mancata

collaborazione degli uffici giudiziari, contrasterebbe con il

principio di buon andamento e di ragionevolezza perché impedirebbe

all'Amministrazione, titolare del potere disciplinare, che è

autonomo dal magistero penale, di esercitarlo per un fatto

indipendente dalla sua volontà. Si determinerebbe, inoltre, una

ingiustificata disparità rispetto ai dipendenti colpevoli di

illeciti soltanto disciplinari, per i quali ultimi non opera né la

sospensione del procedimento disciplinare, né la decadenza prevista

dalle disposizioni impugnate.

2. - La questione non è fondata.

Questa Corte ha già avuto modo di apprezzare, positivamente, sia

pure con riferimento ad ipotesi diverse, quelle previsioni normative

che escludono la sperimentabilità sine die del procedimento

disciplinare, perché gli interessi che esso tende a tutelare devono

cedere a fronte delle garanzie dovute al singolo (sent. n. 1128 del

1988).

Tali garanzie, come ha sempre chiarito la giurisprudenza

amministrativa, costituiscono espressione di un principio generale

ricollegabile all'esigenza che i procedimenti disciplinari abbiano

svolgimento e termine in un arco di tempo ragionevole, onde evitare

che il pubblico dipendente rimanga indefinitivamente esposto alla

irrogazione di sanzioni disciplinari.

A tale principio si ispira la norma impugnata risultante dal

secondo, terzo e quarto comma, dell'art. 97 dello Statuto degli

impiegati civili dello Stato, i quali prevedono, il secondo comma,

che se il procedimento penale si conclude con la sentenza di

proscioglimento o di assoluzione, passata in giudicato per motivi

diversi da quelli contemplati nel primo comma dello stesso art. 97 (e

cioè con formule diverse da quelle "perché il fatto non sussiste o

l'imputato non lo ha commesso"), la sospensione cautelare può essere

mantenuta qualora, nei termini previsti dal successivo (terzo) comma,

venga iniziato a carico dell'impiegato procedimento disciplinare; il

terzo comma, che il procedimento disciplinare deve avere inizio entro

i 180 giorni dalla data in cui è divenuta irrevocabile la sentenza

definitiva di proscioglimento od entro 40 giorni dalla data in cui

l'impiegato abbia notificato all'amministrazione la sentenza stessa;

il quarto comma, che qualora la contestazione degli addebiti non

avvenga entro il detto termine, la sospensione cautelare cessa ed il

procedimento disciplinare per i fatti che formarono oggetto del

giudizio penale non può più essere iniziato.

Da quanto precede risulta dunque che le disposizioni impugnate (è

da notare che l'art. 97, di cui i tre comma indicati fanno parte, è

intitolato "Revoca della sospensione") disciplinano congiuntamente,

in caso di proscioglimento o di assoluzione, sia la sorte della

sospensione cautelare disposta in pendenza di procedimento penale che

la decadenza dall'azione disciplinare che non sia stata ancora

iniziata.

Per quel che riguarda il termine di decadenza da detta azione, non

appare irragionevole che, in via di principio, il legislatore abbia

ancorato la sua decorrenza ad un evento obiettivo e certo quale il

passaggio in giudicato della sentenza penale di proscioglimento o di

assoluzione, all'uopo fissando un periodo certamente congruo (per la

legittimità costituzionale di termini di decadenza anche più brevi,

concernenti l'attuazione di un valore fondamentale quale quello della

tutela dei propri diritti, v. sentt. nn. 107 del 1963, 46 e 234 del

1974, ord. n. 781 del 1988) per consentire che la notizia pervenga a

conoscenza della amministrazione da cui l'impiegato dipenda. Che,

poi, tale termine possa inutilmente decorrere a causa della

negligenza degli addetti agli uffici giudiziari, cui spetta

comunicare tale notizia all'amministrazione che la richiede è una

circostanza inidonea a far ritenere che le conseguenze debbano

ricadere sull'impiegato, prolungando sine die il potere

dell'amministrazione di esercitare l'azione disciplinare nei suoi

confronti. Va difatti considerato che, nel bilanciamento tra i

contrapposti interessi, quale quello dell'amministrazione a non

vedersi impedito l'esercizio del potere disciplinare e quello

dell'impiegato a vedere definita la sua posizione disciplinare, non

può ritenersi irragionevole che il legislatore abbia privilegiato il

secondo, una volta ritenuto in via di principio, come emerge da tutta

la disciplina del procedimento disciplinare, che a tale definizione

debba pervenirsi entro un congruo termine. Anche il secondo interesse

si collega difatti al principio del buon andamento e, quindi, non è

censurabile la scelta del legislatore di tutelare lo stesso principio

attribuendo prevalenza alla posizione dell'impiegato.

Né può essere condivisa la prospettazione del giudice a quo,

secondo cui detta esigenza potrebbe essere già sufficientemente

garantita dall'altra previsione contenuta nel terzo comma dell'art.

97, in base alla quale l'impiegato ha addirittura la facoltà di far

decorrere un termine più breve di decadenza, cioè quello di 40

giorni dalla notifica a sua cura della sentenza, per pervenire

egualmente alla conclusione del procedimento.

Questa facoltà concessa all'impiegato prosciolto o assolto sembra

più propriamente collegata alla ipotesi in cui egli sia sospeso

cautelarmente dal servizio e voglia far cessare tale stato e, quindi,

non potrebbe pretendersi che quella che è una facoltà possa, come

sembra auspicare il giudice a quo, trasformarsi, per raggiungere il

fine della conclusione del procedimento, nell'onere, peraltro a

rischio di colui a carico del quale tale onere verrebbe imposto, di

sollecitare l'apertura o la prosecuzione del procedimento stesso che

potrebbe risolversi in senso a lui sfavorevole. Non sarebbe difatti

ragionevole che, per far cessare una situazione di incertezza che il

legislatore ha ancorato al trascorrere di un termine congruo, si

debba accollare, a colui che ha un interesse addirittura contrapposto

all'esercizio del potere disciplinare, l'onere di sollecitarlo,

tenuto conto che l'ordinamento, per esigenze di certezza del tutto

analoghe, già conosce ipotesi, come quelle attinenti alla

prescrizione di reati, nelle quali l'estinzione del potere punitivo

in relazione al mero trascorrere del tempo non è subordinata ad

alcun onere da parte del soggetto che ne beneficia, né, tantomeno,

alla conoscibilità del fatto illecito.

3. - La questione non è fondata anche in relazione all'altro

profilo prospettato nell'ordinanza di rimessione e cioè in relazione

alla disparità di trattamento rispetto a coloro che hanno commesso

illeciti disciplinari non costituenti reato e che quindi, pur avendo

commesso illeciti di minore gravità, verrebbero a trovarsi in una

situazione più favorevole, perché per essi non sarebbe prevista una

analoga ipotesi di estinzione del procedimento disciplinare.

In proposito non può, in primo luogo, proprio a causa

dell'autonomia tra responsabilità penale e responsabilità

disciplinare, operarsi una graduatoria in assoluto circa la maggiore

gravità degli illeciti disciplinari che costituiscono anche

fattispecie di reati ed illeciti che rilevino solo sul piano

disciplinare, ben potendo alcuni di quest'ultimi, dal punto di vista

dell'amministrazione, che è titolare del potere disciplinare, essere

considerati più gravi.

Ciò premesso, i termini posti a raffronto non sono omogenei,

perché la diversità è determinata proprio dall'interferenza nello

svolgimento del procedimento disciplinare di quello penale. È

appunto da questa interferenza, non presente nell'altra ipotesi, che

sorge l'esigenza di un coordinamento che il legislatore ha

assicurato, sempre in vista di una rapida definizione della procedura

disciplinare, con la prefissione del termine che ha fatto decorrere

dal passaggio in giudicato della sentenza di proscioglimento o di

assoluzione, cioè da un evento obiettivo di cui l'amministrazione

può acquisire conoscenza mediante un opportuno coordinamento con

l'ufficio giudiziario che, soprattutto quando ne sia richiesto, è

tenuto a comunicare l'eventuale conclusione del procedimento.