Sentenza n. 26/1961

ha pronunciato la Seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 2 del

T.U. delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con R.D. 18 giugno

1931, n. 773, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza 12 giugno 1959 del Pretore di Livorno emessa nel

procedimento penale a carico di Lucarelli Guglielmo e Comelato Renzo,

iscritta al n. 77 del Registro ordinanze 1959 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 171 del 18 luglio 1959;

2) ordinanza 27 febbraio 1960 del Pretore di Livorno emessa nel

procedimento penale a carico di Tadini Manrico, iscritta al n. 32 del

Registro ordinanze 1960 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 100 del 23 aprile 1960;

3) ordinanza 27 febbraio 1960 del Pretore di Livorno emessa nel

procedimento penale a carico di Ferrigni Raffaele, iscritta al n. 33

del Registro ordinanze 1960 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 100 del 23 aprile 1960;

4) ordinanza 27 febbraio 1960 del Pretore di Livorno emessa nel

procedimento penale a carico di Calugi Riccardo e Demi Dino, iscritta

al n. 34 del Registro ordinanze 1960 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 100 del 23 aprile 1960.

Viste le dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 15 febbraio 1961 la relazione del

Giudice Antonino Papaldo;

uditi gli avvocati Umberto Terracini e Luciano Ventura, per Tadini

Manrico; Leopoldo Piccardi e Giuseppe Guarino, per Ferrigni Raffaele;

Virgilio Andrioli, per Demi Dino; ed il sostituto avvocato generale

dello Stato Giuseppe Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto Con ordinanza del 12 giugno 1959, emessa nel procedimento penale a

carico di Lucarelli Guglielmo e Comelato Renzo, imputati di

contravvenzione all'art. 650 del Codice penale, per aver distribuito

giornali a domicilio a scopo di propaganda politica, in violazione del

divieto fatto da quel Prefetto con ordinanza emessa in base all'art. 2

del T.U. delle leggi di pubblica sicurezza, il Pretore di Livorno ha

considerato che

1) la Corte costituzionale, nel dichiarare, con la sentenza 20

giugno 1956, n. 8, infondata la questione di legittimità

Costituzionale del citato art. 2, aveva attribuito alle ordinanze

prefettizie, previste in tale norma, carattere di atti amministrativi

vincolati ai presupposti dell'ordinamento giuridico, precisando che "la

formula dell'art. 2, nella sua latitudine, potrebbe dar adito ad

arbitrarie applicazioni, se si affermassero interpretazioni diverse da

quella rilevata dalla Corte. Ma, in tal caso, la decisione non

precluderebbe il riesame della questione di legittimità

costituzionale della norma contenuta nel citato articolo". Ed aveva

enunciato i criteri, cui la revisione in corso presso gli organi

legislativi si sarebbe dovuta informare;

2) mentre la revisione legislativa dell'art. 2 non ha ancora avuto

luogo, le Sezioni unite della Corte di cassazione, con sentenza 16

giugno 1958, n. 2068, hanno, invece, inquadrato l'ordinanza prefettizia

nella categoria delle "ordinanze libere", idonee, nel concorso di

determinati presupposti, ad affievolire i diritti soggettivi dei

cittadini, garantiti dalla Costituzione, ad interessi legittimi;

3) poiché la sentenza delle Sezioni unite appare innovativa della

precedente giurisprudenza e destinata, per l'autorità dell'organo che

l'ha emanata, ad instaurare un nuovo corso interpretativo, appare

necessario riesaminare la questione di legittimità costituzionale del

citato art. 2, considerata in tale interpretazione, che è nuova

rispetto a quella la cui legittimità costituzionale fu controllata

dalla Corte costituzionale con la sua sentenza n. 8 del 1956. Difatti,

se è vero che il giudice, nell'interpretare le leggi, deve

costantemente tenere presenti i principi della Costituzione allo scopo

di scegliere le soluzioni più conformi al precetto costituzionale, è

altresì vero che questo può valere soltanto nei casi in cui, in un

determinato momento storico, manchi un indirizzo giurisprudenziale

prevalente, e sussista incertezza tra indirizzi contrastanti. Tale

incertezza, invece, non può sussistere quando, su un determinato

problema giuridico, si siano pronunziate ex professo le Sezioni unite

della Suprema Corte, il cui compito istituzionale è, appunto, quello

di assicurare l'esatta ed uniforme interpretazione della legge. Dal che

consegue che, in tale ipotesi, il principio della interpretazione

adeguatrice deve cedere di fronte al principio della concretezza

storica, per cui il giudice deve tener conto della effettiva

attuazione che una determinata norma di legge trova da parte degli

operatori giuridici.

Sulla base di tali premesse, il Pretore ha ritenuto la questione

non manifestamente infondata:

a) in quanto, se la categoria delle ordinanze libere con forza di

legge è scientificamente esatta e positivamente riscontrabile, specie

negli ordinamenti giuridici di tipo autoritario, essa viene, però -

nel nostro ordinamento attuale, fondato sulla Costituzione del 1948 - a

contrastare con il disposto degli artt. 70, 76 e 77 della stessa, che

riservano la funzione legislativa al Parlamento e, in ipotesi

tipicamente determinate, al Governo;

b) poiché la diffusione dei giornali a scopo non professionale, ma

propagandistico, costituisce esercizio della libertà di diffusione del

pensiero, tale diritto verrebbe ad essere limitato per effetto

dell'ordinanza emanata dal Prefetto in base all'art. 2 del T.U. delle

leggi di pubblica sicurezza.

L'ordinanza, iscritta al n. 77 del Registro ordinanze del 1959, è

stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 171 del

18 luglio 1959, comunicata ai Presidenti delle Camere legislative in

data 16 giugno 1959 e notificata al Presidente del Consiglio dei

Ministri il 18 dello stesso mese.

La medesima questione è stata sollevata anche con altre tre

ordinanze dello stesso Pretore, tutte del 27 febbraio 1960, emanate in

procedimenti penali analoghi a quello sopraindicato: l'ordinanza

iscritta al n. 32 del Registro ordinanze 1960 nel procedimento a carico

di Tadini Manrico; quella iscritta al n. 33 nel procedimento a carico

di Ferrigni Raffaele; quella iscritta al n. 34 nel procedimento a

carico di Calugi Riccardo e Demi Dino.

In queste ordinanze il Pretore, richiamandosi alle sentenze n. 8

del 1956 della Corte costituzionale e n. 2068 del 16 giugno 1958 delle

Sezioni unite della Corte di cassazione, e ritenendo non

manifestamente infondato il dubbio che l'interpretazione data all'art.

2 delle leggi di pubblica sicurezza dai due consessi possa non

coincidere, chiede:

1) che la Corte costituzionale voglia interpretare autenticamente

la propria sentenza n. 8 del 1956 ed, in particolare, dichiarare se

essa intese affermare la legittimità costituzionale, in relazione

agli artt. 76 e 77 della Costituzione, del citato art. 2, come fonte

di un potere del Prefetto di disporre temporaneamente, con atto

amministrativo, nel caso di urgenza o di grave necessità, di qualsiasi

diritto dei cittadini, e così anche di quelli garantiti dalla

Costituzione (fra i quali è da comprendere quello previsto dall'art.

21), degradandoli ad interessi legittimi;

2) che la Corte costituzionale voglia dichiarare se il citato art.

2, inteso nel senso sopra indicato, sia in contrasto, oltre che con gli

artt. 76 e 77 della Costituzione, anche con l'art. 1, secondo comma,

della Costituzione.

Le tre ordinanze, pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 100 del 23 aprile 1960, sono state comunicate ai

Presidenti delle Camere legislative in data 1 marzo 1960 e notificate

al Presidente del Consiglio dei Ministri il 7 dello stesso mese.

Delle parti private, nei giudizi promossi con le quattro ordinanze

del Pretore di Livorno, non si sono costituiti Lucarelli e Comelato,

mentre si sono costituiti Tadini Manrico, rappresentato e difeso dagli

avvocati Umberto Terracini e Luciano Ventura, Ferrigni Raffaele,

rappresentato e difeso dagli avvocati Leopoldo Piccardi e Giuseppe

Guarino, Demi Dino, rappresentato e difeso dagli avvocati Costantino

Mortati e Virgilio Andrioli.

Le deduzioni delle parti private sono state depositate in data 11

maggio 1960 e le memorie in data 24 novembre successivo. Le difesa del

Tadini ha, inoltre, depositato un fascicolo contenente le copie di n.

103 ordinanze prefettizie emanate ai sensi dell'art. 2 della legge di

pubblica sicurezza tra il 18 luglio ed il 9 settembre 1958.

Nei rispettivi atti di costituzione e nelle successive memorie,

tutte di identico contenuto, le difese private, richiamandosi alla

sentenza della Corte costituzionale n. 8 del 1956, rilevano come essa,

nel dichiarare infondata la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 2 del T.U. delle leggi di pubblica sicurezza, volle invitare

gli organi legislativi a rivedere la formulazione della norma e

precisare che la decisione non avrebbe precluso un riesame della

questione, qualora la disposizione, nella sua latitudine, avesse dato

luogo ad arbitrarie applicazioni, derivanti da interpretazioni diverse

da quella rilevata dalla Corte.

Ora, di fronte al nuovo orientamento assunto dalle Sezioni unite

della Cassazione con la sentenza 16 giugno 1958, cui ha fatto seguito

qualche decisione delle magistrature di merito, un riesame da parte

della Corte costituzionale appare necessario. Anzitutto, in relazione

all'art. 1, secondo comma, della Costituzione, in base al quale il

potere statale può essere legittimamente esercitato solo nelle forme e

nei limiti della Costituzione, per cui, allo stato attuale, è

inconcepibile attribuire ad un organo dello Stato, quale che esso sia,

il potere di travolgere le garanzie sancite dalla Costituzione a

tutela della libertà dei cittadini.

Infatti, se è vero che, ai fini del giudizio di

costituzionalità, bisogna prendere le mosse dalla interpretazione che

la norma riceve "concretamente" nel sistema in cui vive, non v'è

dubbio che l'art. 2 in questione, nel sistema in cui vive, riceve

concretamente, dagli organi amministrativi, cui esso si rivolge, e

dagli organi giurisdizionali, che ne devono sindacare l'applicazione,

il contenuto di una norma attributiva del potere di modificare sia le

leggi che la Costituzione.

Ora, se tale è l'effettivo contenuto dell'art. 2, non sì può non

dichiararne l'incostituzionalità, perché in contrasto con lo spirito

che informa tutto il nostro ordinamento costituzionale. La

Costituzione, infatti, disciplina essa stessa, in modo esplicito e

completo, negli artt. 70 e 117, quali sono gli atti cui spetta la

efficacia della legge ordinaria ed esclude in maniera assoluta che

possa esservi altro atto con forza di legge, attribuito ad organi non

legislativi, all'infuori del decreto legge e del decreto legislativo.

Il potere conferito dall'art. 2 delle leggi di pubblica sicurezza,

invece, si discosta da entrambe queste fattispecie, mentre, in

pratica, gli si riconosce la possibilità concreta di derogare persino

alle norme costituzionali. Sotto questo profilo la norma è in

stridente contrasto anche con l'art. 138 della Costituzione, che

attribuisce la forza di legge costituzionale ai soli atti approvati con

lo specifico procedimento di approvazione della legge di revisione

della Costituzione.

Una eventuale dichiarazione di costituzionalità dell'art. 2 delle

leggi di pubblica sicurezza, tenuto conto del contenuto che

concretamente gli viene attribuito nel sistema in cui storicamente esso

vive, sconvolgerebbe, pertanto, i cardini del nostro ordinamento

costituzionale, perché legittimerebbe il conferimento ai Prefetti di

un potere che contraddice il principio della "rigidità" della nostra

Costituzione e che sarebbe, nella pratica, molto più ampio non solo

del potere normativo attribuito al Governo, ma persino del potere

legislativo ordinario del Parlamento.

La prospettata violazione dell'art. 138 della Costituzione esime da

ogni indagine sul contrasto tra i singoli atti emanati sulla base

dell'art. 2 e le specifiche disposizioni costituzionali. La

incostituzionalità riguarda, infatti, prima che questi atti, il potere

su cui essi si fondano.

Passando all'esame di quella parte dell'ordinanza di rinvio con la

quale si chiede un nuovo giudizio sulla legittimità costituzionale

dell'articolo in questione, le difese private chiedono che, ove la

Corte non dovesse accogliere la richiesta e volesse procedere ad una

più ampia puntuale determinazione dell'esatta portata da attribuire

all'art. 2, voglia precisare il significato da attribuire al requisito

della "conformità dei provvedimenti prefettizi ai principi

dell'ordinamento giuridico" e ciò nel senso che ai detti

provvedimenti debba in ogni caso rimanere inibito il potere di

disposizione, sia in via generale che singolare, non solo contra, ma

anche praeter legem, in qualsiasi materia per la quale la Costituzione

abbia stabilito una "riserva di legge".

Concludendo, le difese private chiedono che sia dichiarata

l'illegittimità costituzionale dell'art. 2 del T.U. delle leggi di

pubblica sicurezza in relazione agli artt. 1, secondo comma, 70,

76,77,117 e 138 della Costituzione.

Nei quattro giudizi promossi con le dette ordinanze è intervenuto

il Presidente del Consiglio dei Ministri a mezzo dell'Avvocatura

generale dello Stato, la quale, con le separate deduzioni dell'8 luglio

1959, e del 26 marzo 1960, e con l'unica successiva memoria depositata

in cancelleria il 24 novembre 1960, sostiene che la questione sollevata

con le citate ordinanze del Pretore di Livorno è infondata.

L'Avvocatura così argomenta:

La definizione del provvedimento prefettizio, emanato a sensi

dell'art. 2 del T.U. delle leggi di pubblica sicurezza, è stata data

nella sentenza della Corte costituzionale n. 8 del 1956 e la tesi delle

"ordinanze libere", aventi valore pratico di legge, è soltanto una

elucubrazione dottrinale non corrispondente alla realtà, essendo il

provvedimento prefettizio limitato nel tempo e nello spazio ed avendo

soltanto l'effetto imperativo, pratico di tutte le disposizioni

amministrative, immediatamente eseguibili, alle quali, se si aderisse a

questa teoria, si dovrebbe sempre attribuire il valore pratico di

legge.

Questa interpretazione, pacifica nella giurisprudenza della Corte

di cassazione e seguita anche dal Consiglio di Stato, non è stata

innovata dalla sentenza delle Sezioni unite della Suprema Corte del 16

giugno 1958, n. 2068, la quale, nella sostanza, ha richiamato tutti i

principi affermati dalla Corte costituzionale e li ha rettamente

applicati.

La decisione della Cassazione, infatti, conferma la natura di "atto

amministrativo" dell'ordinanza prefettizia e mette in evidenza un'

eccezione, che appare fondamentale, circa la possibilità di riprodurre

la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 delle leggi di

pubblica sicurezza.

Se la legge - nella specie: il citato art. 2 - conferisce

all'Autorità amministrativa un determinato potere, sottoponendolo a

determinate condizioni, quali l'urgenza e la necessità di tutelare

l'ordine e la sicurezza pubblica, l'eventuale illegittimità del

provvedimento, per il così detto "errore di interpretazione" o eccesso

di potere, non costituisce vizio di illegittimità della norma, ma

vizio del provvedimento, il cui accertamento è compito del giudice

ordinario o speciale. Questi, se nella specie sottoposta al suo

esame, riscontra non sussistere gli elementi della necessità o

dell'urgenza o del pericolo per l'ordine pubblico - che, soli,

giustificano l'emanazione del provvedimento ex art. 2 - non ha che da

disapplicare l'ordinanza nel caso specifico. Ma ciò nulla ha che

vedere con la legittimità del potere conferito al Prefetto dal citato

art. 2, quando realmente sussistano gli estremi dell'urgenza, della

necessità o del pericolo per l'ordine pubblico.

Quanto, poi, alla richiesta del Pretore di Livorno, di cui

all'ordinanza del 27 febbraio 1960, affinché la Corte costituzionale

interpreti autenticamente la propria sentenza n. 8 del 1956,

l'Avvocatura dello Stato sostiene che nella specie manca il

presupposto per una tale interpretazione.

Il ricorso all'interpretazione autentica - si fa notare - è

necessario solo quando il significato dell'atto da interpretare appaia

equivoco. Ora, tale significato non può riscontrarsi nella motivazione

della citata sentenza della Corte costituzionale perché in essa è

chiaramente detto che l'art. 2 delle leggi di pubblica sicurezza del

1931, inteso nel senso che il Prefetto ha il potere di emanare

ordinanze limitate nel tempo e nello spazio, in relazione a

particolari situazioni di necessità e di urgenza, adeguatamente

motivate e pubblicate, e aventi contenuto conforme ai principi, è

costituzionalmente legittimo.

Ed in dottrina non si è mai dubitato della certezza di questi

principi, tutt'al più della difficoltà della loro applicazione in

alcuni casi concreti. Difficoltà, questa, che non costituisce motivo

di eccessiva preoccupazione, sol che si consideri che al giudice

ordinario - come si è detto - è pur sempre demandata la valutazione

della legittimità dell'atto prefettizio in relazione al contenuto

dell'art. 2 delle leggi di pubblica sicurezza.

Passando, poi, all'esame degli altri aspetti della questione,

l'Avvocatura dello Stato osserva che essa è infondata perché l'art. 2

in parola non è in contrasto con nessuna disposizione della

Costituzione; non con gli artt. 76 e 77, come già è stato affermato

nella sentenza n. 8 del 1956 della Corte costituzionale; non con l'art.

1, secondo comma, della Costituzione, il cui richiamo è stato ritenuto

irrilevante dalla stessa Corte nella medesima sentenza n. 8 del 1956;

non con l'art. 21 della Carta costituzionale, in quanto nella

fattispecie non può dirsi che l'ordinanza prefettizia abbia inciso

sulla libertà di manifestazione del pensiero, dato che il giornale

viene liberamente stampato e può essere liberamente venduto, ma solo

su normale richiesta di chi lo voglia.

D'altro canto - prosegue l'Avvocatura dello Stato - non può dirsi

neanche con tanta decisione che l'art. 2 in questione costituisca una

di quelle norme "nocive", che una parte della dottrina vorrebbe che

fosse dichiarata costituzionalmente illegittima. Esso, infatti,

autorizza l'emanazione di atti che non vanno contro la legge, perché

non pongono in essere una vera deroga alla legge, e che, per di più,

hanno carattere provvisorio. Il vero è, invece, che la pubblica

Amministrazione non deve rimanere insensibile a certi interessi della

collettività, che non possono essere soddisfatti se non conferendo

all'Autorità un potere di ordinanza e se è vero che qualunque

ordinamento giuridico non può disconoscere - nel suo interesse e per

le inderogabili esigenze dello Stato - questo potere, la tesi della

Corte di cassazione, secondo la quale i diritti dei cittadini garantiti

dalla Costituzione possono essere investiti dalle ordinanze prefettizie

in questione, "limitandosi la disciplina di essi, prevista dalla

Costituzione, alle ipotesi in via normale", purché - ben s'intende -

sussistano le condizioni ed i requisiti di cui allo stesso art. 2, la

decisione della Corte di cassazione, si diceva, deve essere condivisa:

essa, oltre tutto, non è in contrasto con la nozione di "conformità

all'ordinamento giuridico", indicata dalla Corte costituzionale, la

quale ha ammesso che, in ipotesi, i provvedimenti emanati sulla base

dell'art. 2 possono toccare anche il campo nel quale si esercita il

diritto di libertà di pensiero. Il problema è, dunque, solo di

interpretazione della nozione di "conformità all'ordinamento

giuridico", ma non di contestazione della legittimità costituzionale

del citato art. 2.

Per queste considerazioni l'Avvocatura dello Stato conclude perché

la questione sollevata dal Pretore di Livorno sia dichiarata infondata.

Nell'unica discussione orale i difensori hanno illustrato le

rispettive conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Si può decidere con un'unica sentenza sulle questioni

proposte con le quattro ordinanze del Pretore di Livorno, identico

essendo l'oggetto delle questioni sollevate con le dette ordinanze.

2. - Con la sentenza 20 giugno 1956, n. 8, la Corte affermò che,

ai fini della pronuncia sulla legittimità costituzionale dell'art. 2

del T.U. delle leggi di pubblica sicurezza, dovesse aversi riguardo non

già al significato rivestito dalla norma nel sistema che le dette

vita, bensì a quello acquistato sulla base della interpretazione che,

in conformità alla Costituzione, ne era stata data dalla

giurisprudenza.

Secondo tale interpretazione, la Corte ritenne che si potesse

dichiarare infondata la questione relativa alla legittimità

costituzionale di quella norma, in considerazione che i provvedimenti

del genere hanno il carattere di atti amministrativi adottati dal

Prefetto nell'esercizio dei compiti del suo ufficio, strettamente

limitati nel tempo, in relazione ai dettami della necessità e

dell'urgenza, e vincolati ai principi dell'ordinamento giuridico.

La Corte, non nascondendosi che la forma dell'art. 2, nella sua

ampia dizione, avrebbe potuto dare adito ad arbitrarie applicazioni se

si fossero affermate interpretazioni diverse da quella rilevata dalla

Corte stessa, avverti che, in tal caso, la questione sarebbe stata

riesaminata.

La Corte, infine, auspicò che, nell'intento di porre l'art. 2 al

riparo da ogni interpretazione contraria allo spirito della

Costituzione, il legislatore provvedesse ad inserire nel testo della

disposizione l'espressa enunciazione dei detti canoni, ai quali i

provvedimenti dovessero conformarsi, auspicando, altresì, che, nella

nuova formulazione, si enunciasse l'obbligo della motivazione ed anche

quello della pubblicazione nel caso in cui il provvedimento non avesse

carattere individuale.

Nel tempo che è trascorso da quella sentenza il testo legislativo

è rimasto inalterato e, come si rileva dalle numerose copie depositate

nel presente giudizio, molti Prefetti hanno emesso provvedi menti che,

a parte il loro contenuto, tendono ad avere carattere di permanenza. È

inoltre, sopraggiunta qualche pronuncia giurisprudenziale che non

sembra conforme all'indirizzo della giurisprudenza della Magistratura

ordinaria e di quella amministrativa su cui si basò la sentenza del

1956 per dare all'art. 2 l'interpreta zione sopra richiamata.

Essendo stata ora risollevata la questione, la Corte ritiene che

debba essere compiuto quel riesame di cui fu fatta espressa riserva in

detta sentenza.

3. - In ordine alla sentenza stessa occorre procedere ad una

precisazione.

Da qualche parte, nel giudizio attuale, è stato detto che secondo

quella sentenza sarebbe possibile emanare provvedimenti, in base

all'art. 2 della legge di pubblica sicurezza, destinati a menomare

l'esercizio dei diritti dei cittadini, anche se garantiti dalla

Costituzione. Si è aggiunto che la Corte avrebbe dichiarato che non

sussisterebbe contrasto tra lo stesso art. 2 e l'art. 21 della

Costituzione. Ma non si è tenuto conto che quella sentenza, dopo

avere affermato il principio che le ordinanze in questione non possano

in nessun caso violare i principi dell'ordinamento giuridico,

prospettò l'ipotesi che i provvedimenti prefettizi toccassero campi

nei quali si esercitano i diritti dei cittadini garantiti dalla

Costituzione: la sentenza affermò che in tali ipotesi spetta al

giudice competente di accertare se nei singoli casi sussista la

violazione di quei diritti. Ed in particolare la sentenza fece la

stessa affermazione in ordine alla dedotta violazione dell'art. 21

della Costituzione.

È, dunque, da escludere che la precedente sentenza abbia

dichiarato che le ordinanze prefettizie potessero menomare l'esercizio

dei diritti garantiti dalla Costituzione: dichiarazione che sarebbe

stata in netto contrasto con l'affermazione che quelle ordinanze

debbono essere vincolate ai principi dell'ordinamento giuridico.

4. - L'art. 2 conferisce al Prefetto poteri che non possono in

nessun modo considerarsi di carattere legislativo, quanto alla loro

forma e quanto ai loro effetti. Quanto al loro contenuto, i relativi

provvedimenti, finché si mantengano nei limiti dei principi

dell'ordinamento giuridico, non possono mai essere tali da invadere il

campo riservato alla attività degli organi legislativi, né a quella

di altri organi costituzionali dello Stato: il rispetto di quei limiti

impedisce ogni possibile violazione degli artt. 70, 76 e 77 e

dell'art. 1, secondo comma, della Costituzione.

Difatti, anche a volerli considerare in ogni caso come aventi

carattere normativo, i provvedimenti prefettizi ex art. 2, ove non

contrastino con i principi dell'ordinamento, restano legittimamente

nella sfera dell'attività spettante agli organi amministrativi: essi

sono legittimi quando siano emanati in base ai presupposti, nei limiti,

con le caratteristiche, le forme e le garanzie, secondo le indicazioni

esposte fin dalla precedente sentenza.

Non sarà del tutto superfluo soggiungere che l'art. 77 dello

Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige richiama espressamente

l'applicazione dell'art. 2 della legge di pubblica sicurezza; dal che

può dedursi che l'Assemblea costituente ritenne che l'istituto non

fosse in contrasto con la Costituzione.

5. - Dai ripetuti richiami fatti ai principi dell'ordinamento

giuridico si rileva che questo è il punto fondamentale della

questione. Su di esso bisogna più diffusamente soffermarsi.

È, in primo luogo, da riaffermare che i provvedimenti prefettizi

non possono mai essere in contrasto con i detti principi, dovunque tali

principi siano espressi o comunque essi risultino, e precisamente non

possono essere in contrasto con quei precetti della Costituzione che,

rappresentando gli elementi cardinali dell'ordinamento, non consentono

alcuna possibilità di deroga nemmeno ad opera della legge ordinaria.

È, infatti, ovvio che l'art. 2 della legge di pubblica sicurezza non

potrebbe disporre che, in un campo in cui il precetto costituzionale è

inderogabile anche di fronte al legislatore ordinario, intervengano

provvedimenti amministrativi in senso difforme.

Per quel che si riferisce alle riserve di legge, la Corte ritiene

che si debba distinguere.

Nei casi in cui la Costituzione stabilisce che la legge provveda

direttamente a disciplinare una determinata materia (per esempio, art.

13, terzo comma), non può concepirsi che nella materia stessa l'art.

2 permetta la emanazione di atti amministrativi che dispongano in

difformità alla legge prevista dalla Costituzione.

Per quanto riguarda quei campi rispetto ai quali la Costituzione ha

stabilito una riserva adoperando la formula "in base alla legge" o

altra di eguale significato, giova ricordare che la costante

giurisprudenza di questo Collegio, formatasi principalmente nei

riguardi dell'art. 23 della Carta costituzionale, ha ritenuto

ammissibile che la legge ordinaria attribuisca all'Autorità

amministrativa l'emanazione di atti anche normativi, purché la legge

indichi i criteri idonei a delimitare la discrezionalità dell'organo a

cui il potere è stato attribuito. E, pertanto, nulla vieta che, nelle

materie ora indicate, una disposizione di legge ordinaria conferisca al

Prefetto il potere di emettere ordinanze di necessità ed urgenza, ma

occorre che risultino adeguati limiti all'esercizio di tale potere.

Si può concludere che la omessa prescrizione, nel testo dell'art.

2, del rispetto dei principi dell'ordinamento giuridico renderebbe

possibile - ed in realtà ha reso, di recente, possibile -

un'applicazione della norma, tale da violare i diritti dei cittadini e

da menomare la tutela giurisdizionale.

È, dunque, da ritenere che l'illegittimità dell'art. 2 sussiste

soltanto nei limiti in cui esso attribuisce ai Prefetti il potere di

emettere ordinanze senza il rispetto dei principi dell'ordinamento

giuridico, intesa questa espressione nei sensi sopra indicati.