Sentenza n. 256/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 31 della legge

28 febbraio 1986, n.41 (Disposizioni per la formazione del bilancio

annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 1986), come

modificato dall'art. 10 della legge 11 marzo 1988, n. 67

(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale

dello Stato - legge finanziaria 1988) e 5, quattordicesimo comma,

della legge 29 dicembre 1990, n. 407 (Disposizioni diverse per

l'attuazione della manovra di finanza pubblica 1991-93), promossi con

n. 6 ordinanze di diverse Autorità giudiziarie iscritte

rispettivamente ai nn. 337, 404, 427, 438, 517 del registro ordinanze

1991 e n. 21 del registro ordinanze 1992, pubblicate nelle Gazzette

Ufficiali della Repubblica nn. 22, 23, 25, 27, 33, prima serie

speciale, dell'anno 1991 e n. 6, prima serie speciale, dell'anno

1992.

Visti gli atti di costituzione di Giannino Cervia ed altri e

dell'I.N.P.S. nonché gli atti di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 19 maggio 1992 il Giudice relatore

Giuseppe Borzellino;

Uditi gli avvocati Anna Notarstefano per Giannino Cervia ed altri,

Carlo De Angelis e Fausto Prosperi Valenti per l'I.N.P.S. e

l'avvocato dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio

dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 15 marzo 1991 dal Pretore di La

Spezia, nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Rodolfo Furter

ed altri e I.N.P.S. ed altro (Reg.ord. n.337 del 1991), è stata

sollevata questione incidentale di legittimità costituzionale

dell'art.31 della legge 28 febbraio 1986, n. 41 (Disposizioni per la

formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge

finanziaria 1986) e dell'art.10 della legge 11 marzo 1988, n.67

(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale

dello Stato - legge finanziaria 1988), per contrasto con gli artt. 3,

53 e 97 della Costituzione.

Il giudizio a quo verte sui ricorsi di liberi professionisti e

lavoratori autonomi che hanno chiesto al Pretore del Lavoro di

dichiarare che gli stessi non sono tenuti al versamento del

contributo di malattia di cui alla detta norma.

L'ordinanza richiama quanto affermato dalla Corte costituzionale

nelle sentenze n.431 del 1987 e n. 534 del 1989; in particolar modo

si ricorda quanto considerato nella sentenza n. 534 e cioè "di aver

riconosciuto fin dal 1987 le manifeste incongruenze originate da una

globale infondatezza del contenuto normativo; di aver tuttavia

escluso nell'immediato la illegittimità costituzionale dell'art.31

della legge 28 febbraio 1986, n.41 nella mera considerazione che il

sistema veniva a costituire l'ultimo anello di congiunzione tra il

ristretto campo mutualistico del passato e l'odierna realtà di

civile solidarismo cui il Servizio Sanitario Nazionale va

indubbiamente adeguato; di auspicare la necessità e l'urgenza di una

regolamentazione paritaria per tutti i cittadini; di poter ancora

eccezionalmente consentire, seppure in via estremamente contingente,

la permanenza della vigente normativa di contribuzione di malattia

(art. 31 legge n. 41 del 1986 e art. 10 legge n.67 del 1988)".

Si osserva, poi, come la Corte abbia quindi dichiarato ancora una

volta non fondata la questione di legittimità costituzionale

dell'art.10 della legge n.67 del 1988 soltanto in un'ottica di

"temporaneità estrema" con la specifica avvertenza "che il protrarsi

dell'inerzia ovvero il perpetuarsi dell'adozione di interventi

disarmonici ed episodici, avulsi dalle garanzia costituzionali, non

potrà non essere seguito, nell'immediato futuro, da un conseguente

adeguato riesame della materia".

Secondo il Pretore, va rilevato che ad oltre dieci anni

dall'entrata in vigore della riforma sanitaria la struttura

originaria del sistema contributivo provvisorio continua ad essere

sostanzialmente inalterata.

Si insiste, perciò, nell'incostituzionalità del contributo di

malattia così previsto, con riferimento all'art. 3 della

Costituzione, cioè "al principio di eguaglianza inteso come

espressione di coerenza e di armonia dell'ordinamento giuridico", per

l'insussistenza di chiarezza in tema di spesa sanitaria.

Ciò integrerebbe anche una violazione del principio di buon

andamento della Pubblica Amministrazione con riferimento all'art. 97

della Costituzione.

In contrasto con gli artt. 3 e 53 della Costituzione si deducono

ancora le differenti aliquote contributive imposte a lavoratori

dipendenti, lavoratori autonomi e liberi professionisti pur

trovandosi nell'identica situazione di cittadini assistiti,

produttori di reddito, lavoratori e non.

2. - Con quattro ordinanze di analogo contenuto (Reg.ord. n. 404,

n. 427, n. 438 e n. 517), tutte emesse nel 1991 dal Tribunale di

Ravenna nei procedimenti civili d'appello vertenti tra I.N.P.S. ed

altri, lavoratori autonomi e liberi professionisti, è stata

sollevata "questione di legittimità costituzionale dell'art.31,

ottavo comma, della legge 28 febbraio 1986, n. 41 e, per quanto

occorrer possa, dell'art. 10, sesto comma, della legge 11 marzo 1988,

n. 67 in relazione ai principi costituzionali in materia di prelievo

fiscale e capacità contributiva e, in particolare, all'art.53 della

Costituzione".

Sul rilievo che l'art. 10, sesto comma, della legge n. 67 del 1988

introducendo il riferimento al "reddito effettivo" non abbia inciso

sulla base di calcolo del contributo in parola, non avendo inteso

certamente far riferimento al "reddito netto", il Tribunale assume

che pare fuori dubbio come l'impugnata disposizione, col richiamo al

"reddito complessivo ai fini dell'IRPEF", faccia riferimento al

reddito lordo.

La disposizione in questione così interpretata ad avviso del

Tribunale "si appalesa in contrasto con i principi generali

dell'ordinamentoin materia di capacità contributiva e prelievo

fiscale (in particolare art. 53 Cost.), che, pur dovendosi escludere

la natura specificamente tributaria del contributo .., rilevano in

materia in quanto, facendo riferimento al reddito complessivo ai fini

IRPEF, il legislatore ha comunque assunto a giustificazione e misura

del dovere del singolo di contribuire alla spesa sanitaria la

capacità contributiva dello stesso. Apparirebbe, quindi, in

contrasto con ogni principio di logica e razionalità attribuire ad

un medesimo soggetto differenti capacità di concorrere alle spese

pubbliche".

3.1 - Nei giudizi si è costituito l'I.N.P.S. concludendo per

l'inammissibilità o l'infondatezza delle questioni.

In particolare, sulla questione sollevata dal Pretore di La Spezia

viene dedotto che una "certa omogeneità di trattamento" sarebbe

stata realizzata con l'art. 5, tredicesimo comma, legge 29 dicembre

1990, n. 407, relativa alle pensioni superiori all'importo annuo

lordo di. 18.000.000 di lire, avendo disposto un contributo nella

stessa misura di quello dei lavoratori dipendenti.

Quanto alla questione sollevata dal Tribunale si rileva che la

legittimità dell'art.31, comma ottavo, è stata già posta al vaglio

della Corte con le richiamate sentenze che ne hanno esclusa

l'incostituzionalità, permanendo ancora nel contributo in parola la

"tradizionale connotazione assicurativa". Non vi sarebbero dubbi

circa il riferimento, da parte della norma impugnata, al "reddito

complessivo lordo" ai fini IRPEF (e non al "reddito imponibile

netto") senza che possano quindi avere rilievo gli "oneri deducibili"

di rilevanza prettamente tributaria.

Si sono costituiti alcuni ricorrenti associandosi ai dubbi dedotti

dai remittenti.

3.2 - È intervenuto nei giudizi il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, che ha concluso per l'infondatezza delle questioni sollevate.

4. - Con ordinanza emessa il 30 novembre 1991 dal Pretore di Lecce

nel procedimento civile vertente tra Quarta Vito ed altri e I.N.P.S.

ed altro (Reg. ord. n. 21/92) è stata sollevata questione

incidentale di legittimità costituzionale dell'art.5,

quattordicesimo comma, della legge 29 dicembre 1990, n. 407

(Disposizioni diverse per l'attuazione della manovra di finanza

pubblica 1991- 1993), nella parte in cui fissa un limite minimo di

reddito ai fini della determinazione del contributo sociale di

malattia dovuto dai liberi professionisti, per effetto del rinvio

all'art. 1, terzo comma, della legge del 2 agosto 1990, n. 233

(Riforma dei trattamenti pensionistici dei lavoratori autonomi), in

riferimento all'art.3 della Costituzione.

Rilevato che nei giudizi a quibus si discute dell'ammontare dei

contributi sociali di malattia dovuti dai ricorrenti, quali avvocati

e procuratori iscritti nell'apposito albo tenuto presso il Consiglio

dell'Ordine di Lecce, il Pretore osserva che, per effetto della norma

impugnata, il livello minimo di reddito sul quale calcolare il

contributo sociale di malattia dovuto dai liberi professionisti è

corrispondente, per l'anno 1991, a L. 15.399.384 (L. 49.357 - minimale giornaliero stabilito per gli operai del settore artigianato e

commercio - x 312).

Il meccanismo previsto sembrerebbe contrastare con l'art. 3 della

Costituzione perché la presunzione assoluta di una produzione minima

di reddito ai fini IRPEF porterebbe irrazionalmente a pregiudicare

quei liberi professionisti che dovessero aver conseguito un reddito

inferiore. Questi, infatti, verrebbero obbligati a pagare un

contributo superiore al 5% del reddito complessivo ai fini IRPEF per

l'anno 1990 a norma dell'art. 31, ottavo comma, legge 28 febbraio

1986, n. 41, pur trovandosi, come la maggior parte dei ricorrenti,

nella condizione di aver da poco tempo avviato l'attività

professionale, sì da avere piuttosto bisogno di una maggiore tutela

legislativa.

Viene richiamata la sentenza della Corte costituzionale n. 431 del

1987 che, con riferimento all'art. 31, comma 10, della legge n. 41

del 1986, ebbe a dichiarare l'illegittimità costituzionale di

pressocché analoga disposizione.

5.1 - Si è costituito in giudizio l'I.N.P.S. concludendo per

l'inammissibilità e l'infondatezza della questione.

Sulla possibilità per il legislatore di "dettare norme diverse

per regolare situazioni che esso ritiene diverse" vengono, tra

l'altro, richiamate le norme sui condoni, nonché sulle presunzioni

di reddito.

Viene, comunque, posta in evidenza la complessità, anche in

termini temporali, di una riorganizzazione del sistema sanitario,

disposta secondo una programmata gradualità in vista dell'interesse

generale.

5.2 - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, che ha concluso per l'infondatezza della questione.

A sostegno, vengono poste in evidenza le presunzioni in materia

tributaria, costituzionalmente legittime se basate su elementi che le

giustifichino razionalmente.

Nella specie, il riferimento tenuto presente dal legislatore

sarebbe "estremamente basso" e come tale ragionevole e legittimo. Considerato in diritto

1. - I giudizi vertono su identiche o comunque connesse questioni:

vanno riuniti, pertanto, per formare oggetto di un'unica pronuncia.

2. - Il Pretore di La Spezia (ord. n. 337) ravvisa incoerenza

nella struttura del sistema contributivo di malattia previsto

dall'art. 31 legge 28 febbraio 1986, n. 41 (Disposizioni per la

formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge

finanziaria 1986) e dall'art. 10 legge 11 marzo 1988, n. 67

(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale

dello Stato - legge finanziaria 1988), richiamando il contenuto delle

sentenze di questa Corte n. 431 del 1987 e n. 534 del 1989. Ritiene,

in conseguenza, che la normativa di cui trattasi avrebbe violato

tanto l'art. 3 della Costituzione, quanto, per la mancata attuazione

del programma di fiscalizzazione, il successivo art. 53; ed anche, in

assenza di "una puntuale individuazione dei costi del Servizio

sanitario nazionale", i principi di buon andamento desumibili

dall'art. 97.

Più indicativamente il Tribunale di Ravenna (ordinanze nn. 404,

427, 438 e 517) ritiene che le disposizioni contenute nell'ottavo

comma dell'art.31, legge n.41 del 1986 citata e nel sesto comma

dell'art.10 legge n.67 del 1988 pure citata, farebbero riferimento,

per il calcolo del contributo di malattia, al reddito lordo degli

interessati e non già a quello netto, ponendosi in tal modo in

contrasto con "i principi costituzionali in materia di prelievo

fiscale e capacità contributiva", garantiti dall'art. 53 della

Costituzione.

3.1 - Le questioni, così poste dai giudici a quibus, non appaiono

fondate.

Sostanzialmente, le ordinanze di rimessione si richiamano alla

pregressa giurisprudenza, in punto, di questa Corte, la quale ha già

avuto modo di considerare (sentenza n. 534 del 1989 e sentenza n. 431

del 1987) una incoerenza di fondo, ovviamente incidente negativamente

sull'intero costrutto del sistema, per un discontinuo atteggiarsi

delle disposizioni di prelievo contributivo, che vengono a difettare,

nella loro disarmonia, di una compiuta razionalità.

E tutto ciò, ha rilevato nel passato la Corte, è frutto precipuo

di una sempre contingente, e non puntuale e organica, individuazione

dei costi del servizio sanitario, la cui equilibrata previsione e

distribuzione, in uno all'effettivo incremento dell'efficienza,

avrebbe senz'altro portato, per contro, e porterebbe a realizzare

anche sul versante delle occorrenti entrate un sistema univoco nelle

sue previsioni e certo nei suoi contenuti e scopi.

3.2 - Tuttavia, va notato, proprio in tema di configurazione

corretta del prelievo sul quale si incentrano gli appunti dei giudici

a quibus, come più recente normativa (legge 30 dicembre 1991, n.

413, recante disposizioni .. per razionalizzare, facilitare e

potenziare l'attività di accertamento ..) abbia disposto all'art.

14, primo comma, che il contributo per le prestazioni del Servizio

sanitario nazionale sia "dovuto sulla base degli imponibili",

soggiungendosi, secondo comma, che ai fini dell'accertamento e della

riscossione del contributo "si applicano le disposizioni vigenti in

materia di imposte sui redditi".

D'altra parte, risulta predisposto un riordinamento del Servizio

sanitario nazionale con misure di contenimento della spesa sanitaria,

recante - tra l'altro - sia una valenza triennale del piano sanitario

nazionale che l'istituzione di un fondo sanitario interregionale di

parte corrente. Coevamente si stabiliva l'efficacia della completa

fiscalizzazione degli inerenti oneri sociali a decorrere dal 1

gennaio 1995: le norme in parola sono rimaste in fieri, peraltro, per

l'intervenuto scioglimento delle Camere.

V'è dunque, in ogni caso, da notare l'iniziato sforzo di

pervenirsi al superamento di una avvertita disorganicità pregressa e

tuttavia in gran parte ancora esistente.

La Corte prende atto di tanto considerandolo un inizio, nella

esigenza della messe di trasformazione necessaria per gli scopi

primari di una tutela del bene insopprimibile della salute

costituzionalmente protetto.

Peraltro, le preoccupazioni e le perplessità recate dall'attuale

normazione, ancor caratterizzata da forti incertezze e disarmonie

permangono: se dunque, precipuamente per i motivi contingenti che

traspaiono, può consentirsi una proroga, nel breve periodo, per una

meditata attuazione graduale e pur tuttavia esaustiva, si impone,

comunque, una risoluzione sollecita, piena, nei sensi indicati, atta

a far corrispondere nella spesa sanitaria il sacrificio contributivo

di tutti con criteri solidaristici a favore dei meno abbienti. E ciò

in correlazione con un servizio sicuro, identicamente a tutti

assicurato nella sua efficienza.

Una tale realizzazione, sia in termini di prelievo delle risorse

che di coeva correttezza degli interventi, non potrebbe venir

protratta per lassi temporali fuor di misura, senza che la Corte

venga poi costretta a quei definitivi interventi che restano, ove

occorressero, nella sua competenza.

Nei delineati sensi, la questione va dichiarata non fondata.

4. Il Pretore di Lecce (ord. n. 21) ravvisa l'illegittimità

dell'art. 5, n. 14, della legge 29 dicembre 1990, n. 407

(Disposizioni diverse per l'attuazione della manovra di finanza

pubblica 1991-1993) là dove, per i soggetti ivi contemplati, nella

determinazione del contributo è posto, per relationem con altre

disposizioni di legge, un tetto minimo contributivo comunque dovuto.

La Corte è chiamata, in tal modo, a decidere se la disposizione

contrasti con il principio d'eguaglianza, riposando essa su di una

situazione che può rivelarsi, all'esame concreto, anche fittizia:

non corrispondente, cioè, alla reale situazione del soggetto, come

è stato già considerato, in passato, in ordine a pressocché

analoga normativa dichiarata, in conseguenza, affetta da

illegittimità costituzionale (sentenza n.431 del 1987).

Anche la questione odierna va accolta, dunque, per la parte in cui

la norma non consente - a fronte della forza probante imposta in

astratto - la prova contraria.

Per effetto conseguenziale (ex art. 27 legge 11 marzo 1953, n.87)

l'identico provvedimento va adottato a riguardo della consimile

contribuzione (pure contenuta nel ridetto art. 5, comma 14, legge n.

407 cit.) imposta ai coltivatori diretti, mezzadri e coloni e

rispettivi concedenti, nonché per ciascun componente dei rispettivi

nuclei familiari.