Sentenza n. 252/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 19, comma 2,

del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (testo unico delle

disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme

sulla condizione dello straniero), promosso con ordinanza emessa il

4 marzo 2000 dal tribunale di Genova sul ricorso proposto da Dia

Saliou contro il Prefetto di Genova, iscritta al n. 367 del registro

ordinanze 2000 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 27, 1ª serie speciale, dell'anno 2000.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 13 dicembre 2000 il giudice

relatore Fernanda Contri.

Ritenuto in fatto

1. - Il tribunale di Genova, con ordinanza del 4 marzo 2000, ha

sollevato - in relazione agli artt. 2 e 32 della Costituzione -

questione di legittimità costituzionale dell'art. 19, comma 2, del

decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (testo unico delle

disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme

sulla condizione dello straniero) nella parte in cui non prevede il

divieto di espulsione dello straniero che, entrato clandestinamente

nel territorio dello Stato, vi permanga al solo scopo di terminare un

trattamento terapeutico essenziale.

Il giudice a quo è investito dell'esame di un ricorso presentato

da un cittadino del Senegal avverso il decreto prefettizio di

espulsione emesso nei suoi confronti per essere entrato in Italia

sottraendosi ai controlli di frontiera; il rimettente rileva che il

ricorrente, quale unico motivo di annullamento del provvedimento,

assume di aver subito l'amputazione del piede sinistro, di essersi

introdotto in Italia, pur essendo privo di regolare passaporto, al

solo fine di sostituire la protesi e di non avere la possibilità di

ottenere tale prestazione sanitaria nel Paese di origine; secondo il

rimettente, le circostanze dedotte a sostegno del ricorso - relative

all'insufficienza della protesi applicata, all'essere lo straniero in

cura presso una struttura sanitaria pubblica e seguito da

un'associazione di volontariato ed alla circostanza che egli è in

attesa di un nuovo apparecchio adeguato alle sue condizioni - sono

state tutte provate nell'istruttoria svolta.

Rileva il giudice a quo che l'art. 35, comma 3, del d.lgs. n. 286

del 1998 - che prevede una serie di interventi sanitari a favore dei

cittadini stranieri presenti nel territorio nazionale, anche nel caso

in cui essi non siano in regola con le norme relative all'ingresso ed

al soggiorno - conterrebbe un elenco esemplificativo e non tassativo

di cure ambulatoriali ed ospedaliere "urgenti o comunque essenziali,

ancorché continuative, per malattia ed infortunio", ma riguarderebbe

i casi in cui lo straniero "venga ad ammalarsi nel territorio dello

Stato", dal momento che i commi 1 e 2 della stessa disposizione

prevedono il diverso caso dello straniero che chiede il permesso di

soggiorno allo scopo di venire in Italia a curarsi.

Sempre secondo il giudice rimettente, non potendosi porre in

dubbio che l'intervento sanitario di cui abbisogna il ricorrente

rientri tra quelli che la legge definisce essenziali, "dovendosi

recuperare la deambulazione come strettamente attinente ai postulati

della dignità umana" ed essendovi una legittima aspettativa dello

straniero a terminare la terapia in atto, la circostanza che la norma

impugnata non vieti l'espulsione dei soggetti che si trovano nelle

sue condizioni violerebbe l'art. 2 Cost., che riconosce i diritti

inviolabili dell'uomo quale valore fondante della democrazia

pluralista, e l'art. 32 Cost., che qualifica la salute quale diritto

fondamentale dell'individuo e non del solo cittadino.

2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo alla Corte di dichiarare la questione inammissibile

o infondata.

L'Avvocatura preliminarmente osserva come l'art. 32 della

Costituzione sia una norma programmatica e non immediatamente

precettiva, che delimita i "confini esterni" del diritto alla salute

attraverso "precetti di ordine negativo", ma non individua il

contenuto in positivo di un diritto che è anche interesse primario

della collettività.

In questo campo, secondo la difesa erariale, l'azione dei

pubblici poteri può quindi incidere su situazioni soggettive

individuali con modalità rimesse alla discrezionalità del

legislatore ordinario secondo scelte che - se effettuate nei limiti

della ragionevolezza - possono tener conto di esigenze di carattere

finanziario, economico e sociale e di quelle dettate da altri

interessi costituzionalmente garantiti.

L'Avvocatura osserva quindi come la vigente disciplina

sull'immigrazione abbia operato un adeguato bilanciamento di due

interessi costituzionalmente protetti, il diritto alla salute dello

straniero e la tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica connesse

al contrasto del fenomeno dell'immigrazione clandestina. In tale

contesto, secondo la difesa erariale, il legislatore, da un lato ha

stabilito la parità di trattamento tra il cittadino e lo straniero

regolarmente soggiornante in Italia - che viene iscritto al servizio

sanitario nazionale - dall'altro ha previsto uno specifico visto di

ingresso per gli stranieri che intendano sottoporsi a terapie

necessarie. Allo straniero illegalmente presente nel territorio dello

Stato la legge ha assicurato un livello minimo di cure mediche

consentendogli, con la garanzia dell'anonimato, di accedere a quelle

"essenziali ed urgenti", espressione con la quale il legislatore non

avrebbe inteso indicare qualunque terapia relativa a stati patologici

di rilievo, ma assicurare esclusivamente quelle cure indispensabili

alla salvaguardia della vita umana e della salute pubblica, cure che

vengono garantite anche quando la situazione di irregolarità

richiederebbe di dare esecuzione ad un provvedimento di espulsione.

Ad avviso della difesa erariale il legislatore avrebbe

considerato le esigenze di tutela della sicurezza pubblica non

estendendo completamente allo straniero irregolare le terapie mediche

di lungo periodo, scelta che appare conforme sia alla tutela dei

diritti inviolabili della persona sia al canone di ragionevolezza.

Secondo l'Avvocatura, infine, l'esecuzione del provvedimento di

espulsione non pregiudicherebbe il diritto dello straniero a far

ritorno in Italia per sottoporsi a cure mediche, possibilità

garantita all'interessato anche prima della scadenza del termine di

cinque anni previsto dalla legge, previa autorizzazione da parte del

Ministro dell'interno. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata dal

tribunale di Genova investe l'art. 19, comma 2, del decreto

legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (testo unico delle disposizioni

concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione

dello straniero) nella parte in cui non prevede il divieto di

espulsione dello straniero extra-comunitario che, essendo entrato

irregolarmente nel territorio dello Stato, vi permanga al solo scopo

di terminare un trattamento terapeutico che risulti essenziale in

relazione alle sue pregresse condizioni di salute; secondo il giudice

rimettente, l'omessa previsione di un tale specifico divieto di

espulsione violerebbe gli artt. 2 e 32 della Costituzione perché la

possibilità per il cittadino extra-comunitario, non in regola con le

norme sull'ingresso ed il soggiorno, di accedere alle "cure

ambulatoriali ed ospedaliere urgenti e comunque essenziali" nei

presidi sanitari pubblici ed accreditati, prevista dall'art. 35 del

d.lgs. n. 286 citato, riguarderebbe le sole ipotesi in cui lo

straniero si sia ammalato in Italia e non quelle nelle quali egli

abbia, come nel caso del giudizio in corso davanti al giudice a quo

una patologia pregressa.

2. - La questione non è fondata.

Occorre preliminarmente rilevare che, secondo un principio

costantemente affermato dalla giurisprudenza di questa Corte, il

diritto ai trattamenti sanitari necessari per la tutela della salute

è "costituzionalmente condizionato" dalle esigenze di bilanciamento

con altri interessi costituzionalmente protetti, salva, comunque, la

garanzia di "un nucleo irriducibile del diritto alla salute protetto

dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignità umana, il

quale impone di impedire la costituzione di situazioni prive di

tutela, che possano appunto pregiudicare l'attuazione di quel

diritto" (cfr., ex plurimis, le sentenze n. 509 del 2000, n. 309 del

1999 e n. 267 del 1998).

Questo "nucleo irriducibile" di tutela della salute quale diritto

fondamentale della persona deve perciò essere riconosciuto anche

agli stranieri, qualunque sia la loro posizione rispetto alle norme

che regolano l'ingresso ed il soggiorno nello Stato, pur potendo il

legislatore prevedere diverse modalità di esercizio dello stesso.

3. - Conformemente a tale principio, il legislatore - dopo aver

previsto, all'art. 2 del d.lgs. n. 286 del 1998, che "allo straniero

comunque presente alla frontiera o nel territorio dello Stato sono

riconosciuti i diritti fondamentali della persona umana previsti

dalle norme di diritto interno, dalle convenzioni internazionali in

vigore e dai principi di diritto internazionale generalmente

riconosciuti" - ha dettato, per quel che concerne la tutela del

diritto alla salute che qui viene in rilievo, alcune specifiche

disposizioni, nelle quali i modi di esercizio dello stesso sono

differenziati a seconda della posizione del soggetto rispetto agli

obblighi relativi all'ingresso e al soggiorno. L'art. 34 infatti

prevede che lo straniero regolarmente soggiornante nello Stato ed i

suoi familiari siano in linea di principio obbligatoriamente iscritti

al servizio sanitario nazionale, con piena eguaglianza di diritti e

doveri, anche contributivi, coi cittadini italiani; l'art. 35, commi

1 e 2, disciplina il caso in cui lo straniero sia presente

regolarmente nel territorio dello Stato ma non sia iscritto al

Servizio sanitario nazionale, mentre l'art. 36 del d.lgs. cit.

prevede la possibilità di ottenere uno specifico visto di ingresso

ed un permesso di soggiorno a favore dello straniero che intende

entrare in Italia allo scopo di ricevere cure mediche.

Per gli stranieri presenti sul territorio nazionale ma non in

regola con le norme sull'ingresso ed il soggiorno, l'art. 35, comma

3, del decreto cit. dispone che sono "assicurate, nei presidi

pubblici ed accreditati, le cure ambulatoriali ed ospedaliere urgenti

o comunque essenziali, ancorché continuative, per malattia ed

infortunio e sono estesi i programmi di medicina preventiva a

salvaguardia della salute individuale e collettiva"; agli stessi sono

poi, "in particolare", garantiti la tutela sociale della gravidanza e

della maternità, la tutela della salute del minore, nonché le

vaccinazioni e gli interventi di profilassi con particolare riguardo

alle malattie infettive, secondo una elencazione che - contrariamente

a quanto ritiene il giudice a quo - non può ritenersi esaustiva

degli interventi sanitari da assicurare "comunque" al soggetto che si

trovi, a qualsiasi titolo, nel territorio dello Stato.

Va in proposito ancora rilevato che il comma 5 dello stesso

art. 35, proprio allo scopo di tutelare il diritto alla salute dello

straniero comunque presente nel territorio dello Stato, prevede che

"l'accesso alle strutture sanitarie ... non può comportare alcun

tipo di segnalazione all'autorità, salvo i casi in cui sia

obbligatorio il referto, a parità di condizioni con il cittadino

italiano", disposizione che conferma il favor per la salute della

persona che connota tutta la disciplina in materia.

4. - La legge prevede quindi un sistema articolato di assistenza

sanitaria per gli stranieri, nel quale viene in ogni caso assicurato

a tutti, quindi anche a coloro che si trovano senza titolo legittimo

sul territorio dello Stato, il "nucleo irriducibile" del diritto alla

salute garantito dall'art. 32 Cost; stante la lettera e) la ratio

delle disposizioni sopra riportate, a tali soggetti sono dunque

erogati non solo gli interventi di assoluta urgenza e quelli indicati

dall'art. 35, comma 3, secondo periodo, ma tutte le cure necessarie,

siano esse ambulatoriali o ospedaliere, comunque essenziali, anche

continuative, per malattia e infortunio.

E non è senza significato che, in attuazione della legge,

l'art. 43, commi 2 e seguenti, del decreto del Presidente della

Repubblica 31 agosto 1999, n. 394 (Regolamento recante norme di

attuazione del testo unico delle disposizioni concernenti la

disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello

straniero, a norma dell'art. 1, comma 6, del decreto legislativo

25 luglio 1998, n. 286) abbia previsto particolari modalità per

evitare che, dalla situazione di irregolarità nel territorio dello

Stato, derivi un ostacolo all'erogazione delle prestazioni

terapeutiche di cui all'art. 35, comma 3 citato, anche mediante

l'attribuzione a fini amministrativi di un apposito codice

identificativo sanitario provvisorio, secondo disposizioni che sono

state in seguito precisate con la circolare del Ministero della

sanità n. 5 del 24 marzo 2000.

5. - Dall'esame delle sopra indicate disposizioni emerge perciò

l'erroneità del presupposto interpretativo da cui muove il giudice a

quo, secondo il quale il diritto inviolabile alla salute dello

straniero irregolarmente presente nel territorio nazionale, garantito

dagli artt. 2 e 32 Cost., potrebbe essere tutelato solo attraverso la

previsione - da inserire nell'art. 19 del decreto legislativo n. 286

del 1998 - di uno specifico divieto di espulsione per il soggetto che

si trovi nella necessità di usufruire di una terapia essenziale per

la sua salute. Al contrario, lo straniero presente, anche

irregolarmente, nello Stato ha diritto di fruire di tutte le

prestazioni che risultino indifferibili e urgenti, secondo i criteri

indicati dall'art. 35, comma 3 citato, trattandosi di un diritto

fondamentale della persona che deve essere garantito, così come

disposto, in linea generale, dall'art. 2 dello stesso decreto

legislativo n. 286 del 1998.

La valutazione dello stato di salute del soggetto e della

indifferibilità ed urgenza delle cure deve essere effettuata caso

per caso, secondo il prudente apprezzamento medico; di fronte ad un

ricorso avverso un provvedimento di espulsione si dovrà, qualora

vengano invocate esigenze di salute dell'interessato, preventivamente

valutare tale profilo - tenuto conto dell'intera disciplina contenuta

nel decreto legislativo n. 286 del 1998 - se del caso ricorrendo ai

mezzi istruttori che la legge, pur in un procedimento caratterizzato

da concentrazione e da esigenze di rapidità, certamente consente di

utilizzare.

Qualora risultino fondate le ragioni addotte dal ricorrente in

ordine alla tutela del suo diritto costituzionale alla salute, si

dovrà provvedere di conseguenza, non potendosi eseguire l'espulsione

nei confronti di un soggetto che potrebbe subire, per via

dell'immediata esecuzione del provvedimento, un irreparabile

pregiudizio a tale diritto.

Non sussiste perciò la violazione delle norme costituzionali

indicate dal rimettente.