Sentenza n. 25/1976

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 3,

secondo comma, e 5, terzo comma, del decreto legislativo 6 maggio 1948,

n. 654 (norme per l'esercizio nella Regione siciliana delle funzioni

spettanti al Consiglio di Stato), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 18 ottobre 1974 dal Consiglio di Stato

sezione IV - sul ricorso di Fortino Carmelo contro il Presidente della

Regione siciliana ed altri, iscritta al n. 238 del registro ordinanze

1975 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 195 del

23 luglio 1975;

2) ordinanza emessa il 6 marzo 1975 dal Consiglio di Stato -

adunanza plenaria - sul ricorso di Ventura Emanuela contro il prefetto

di Caltanissetta ed altro, iscritta al n. 376 del registro ordinanze

1975 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 281 del

22 ottobre 1975.

Visti gli atti di costituzione di Fortino Carmelo, di Ventura

Emanuela, del Presidente della Regione siciliana e del prefetto di

Caltanissetta;

udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1975 il Giudice

relatore Guido Astuti;

uditi l'avv. Filippo Lubrano per Fortino e Ventura, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente della

Regione siciliana e per il prefetto di Caltanissetta,

Ritenuto in fatto :

L'avv. Carmelo Fortino, nominato componente effettivo del Consiglio

di giustizia amministrativa della Regione siciliana su designazione

della Giunta regionale per quattro quadrienni successivi sino al 1972,

ha successivamente impugnato, dinanzi al Consiglio di Stato, il decreto

del Presidente della Repubblica 16 aprile 1973, con il quale non è

stato confermato nella carica. L'avv. Fortino ha, tra l'altro, nel

ricorso, proposto eccezione di illegittimità costituzionale per

contrasto con gli artt. 101 e 108 Cost. dell'art. 3 cpv. d.l. 6 maggio

1948, n. 654, se interpretato nel senso che spetti alla Giunta, di

volta in volta, confermare o meno coloro che siano stati nominati in

precedenza componenti del Consiglio di giustizia amministrativa,

secondo criteri meramente discrezionali.

Il Consiglio di Stato, sezione IV giurisdizionale, ha ritenuto

l'eccezione non manifestamente infondata, e rimesso gli atti alla Corte

costituzionale per il relativo giudizio. La possibilità per la Giunta

di non confermare i precedenti componenti nel Consiglio di giustizia

amministrativa potrebbe, infatti, ledere i principi della indipendenza

e della imparzialità del giudice sanciti dagli artt. 101 e 108 della

Costituzione.

Identica questione, anche con riferimento agli artt. 100 Cost. e

23, primo e secondo comma, dello Statuto della Regione siciliana, è

stata sollevata dal Consiglio di Stato in adunanza plenaria, su un

ricorso proposto da Emanuela Ventura.

L'adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha, inoltre, nella

stessa ordinanza, proposto questione di legittimità costituzionale

dell'art. 5, terzo comma, del citato decreto n. 654 del 1948 in

riferimento agli artt. 3' 24, 113, secondo comma, 125, secondo comma,

della Costituzione ed all'art. 23, primo comma, dello Statuto della

Regione siciliana.

La illegittimità della norma denunziata, che prevede il ricorso in

appello alla adunanza plenaria delle sezioni giurisdizionali del

Consiglio di Stato avverso le decisioni del Consiglio di giustizia

amministrativa sulle impugnazioni di atti e provvedimenti delle

autorità amministrative dello Stato, discenderebbe dalla

considerazione che il medesimo tipo di controversie godeva, in tutto il

restante territorio della Repubblica e sino all'insediamento dei

tribunali amministrativi regionali, di una giurisdizione in un unico

grado. Di conseguenza la previsione di un duplice grado di

giurisdizione contenuta nella norma impugnata si porrebbe in contrasto

con il principio di eguaglianza, del diritto di difesa e della

esclusione di limitazioni alla tutela giurisdizionale nei confronti

degli atti amministrativi, di cui agli artt. 3, 24 e 113 della

Costituzione. Un ulteriore contrasto sarebbe, poi, ravvisabile con

l'art. 23 dello Statuto regionale, il quale prevede l'istituzione in

Sicilia di sezioni degli organi giurisdizionali centrali senza, però,

alcuna innovazione della struttura e delle funzioni originarie ad essi

proprie.

Si è costituito in giudizio l'avv. Carmelo Fortino sostenendo la

fondatezza della questione dallo stesso sollevata. Ciò perché quando

ad un organo politico-amministrativo competa la determinazione sulla

conferma di una persona chiamata a far parte di un organo

giurisdizionale, ovvero tale organo abbia la possibilità di influire

sulla determinazione, verrebbero violati i principi costituzionali di

indipendenza ed imparzialità del giudice.

Si è costituita in giudizio anche Emanuela Ventura, deducendo a

sua volta l'infondatezza delle questioni proposte. Le norme impugnate

costituirebbero solo un adattamento del sistema generale per il quale,

anche prima dell'istituzione dei tribunali amministrativi regionali,

era possibile che qualsiasi controversia fosse deferita dalle sezioni

giurisdizionali del Consiglio di Stato alla adunanza plenaria, quale

organo supremo di controllo e di indirizzo della giurisprudenza

amministrativa. Nel sistema impugnato, la devoluzione del giudizio

alla adunanza plenaria è reso possibile mediante il diretto appello

dei soggetti della controversia, senza che ciò costituisca una grave

alterazione del sistema.

La infondatezza delle questioni proposte è stata affermata anche

dal Presidente della Regione siciliana e dal prefetto di Caltanissetta,

costituitisi in giudizio a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato,

che hanno altresì dedotto la irrilevanza della prima questione. Considerato in diritto :

1. - Il Consiglio di Stato (sezione quarta) ha sollevato, in

riferimento agli artt. 101, secondo comma, e 108, secondo comma, della

Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3,

secondo comma, del d.lgs. 6 maggio 1948, n. 654 - Norme per l'esercizio

nella Regione siciliana delle funzioni spettanti al Consiglio di Stato.

Secondo l'ordinanza di rimessione, la disposizione per cui i membri del

Consiglio di giustizia amministrativa designati dalla Giunta regionale

"durano in carica quattro anni e possono essere riconfermati",

confliggerebbe con i principi della indipendenza e della imparzialità

del giudice, in quanto secondo tale sistema "alcuni dei membri di un

organo giurisdizionale amministrativo vengono designati temporaneamente

da un organo politico, con possibilità di influire sui medesimi,

attribuendosi a quell'organo il potere di riconfermarli o meno nella

carica alla scadenza del mandato".

La stessa questione è stata sollevata anche dal Consiglio di Stato

in adunanza plenaria, facendo altresì riferimento all'art. 100,

terzo comma, della Costituzione, in relazione all'articolo 23, primo e

secondo comma, dello Statuto della Regione siciliana approvato con

r.d.l. 15 maggio 1946, n. 455, convertito nella legge costituzionale 26

febbraio 1948, n 2.

2. - Il Consiglio di Stato in adunanza plenaria ha inoltre

sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 113, secondo comma, 125,

secondo comma, della Costituzione, ed all'art. 23, primo comma, dello

Statuto della Regione siciliana, la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 5, terzo comma, del d.lgs. 6 maggio 1948, n.

654, il quale prevede il ricorso alla adunanza plenaria delle sezioni

giurisdizionali del Consiglio di Stato avverso le decisioni del

Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana sulle

impugnative di atti e provvedimenti delle autorità amministrative

dello Stato, non pronunciate in grado di appello. Con tale

disposizione è stato introdotto il doppio grado di giurisdizione

"soltanto per un certo tipo di controversie localizzate nella Regione

siciliana, mentre in tutto il rimanente territorio dello Stato lo

stesso tipo di controversie gode di una giurisdizione in unico grado",

e ciò fino alla scadenza del terzo mese dalla data di insediamento dei

tribunali amministrativi regionali, a norma dell'art. 38 della legge 6

dicembre 1971, n. 1034, che, istituendo tali organi di giustizia

amministrativa di primo grado, ha generalizzato il doppio grado di

giurisdizione per le controversie di ogni tipo.

Il legislatore, instaurando nel 1948 il doppio grado di

giurisdizione in una sola regione, sia pure a statuto speciale, fuori

delle ipotesi prescritte dall'art. 125, secondo comma, della

Costituzione, avrebbe violato gli artt. 3 e 24, per la disparità di

tutela giurisdizionale assicurata a posizioni giuridiche identiche nel

periodo anteriore all'entrata in funzione dei T.A.R.; ed avrebbe

violato altresì il disposto dell'art. 113, secondo comma, che

"nell'impedire qualsiasi esclusione o limitazione della tutela

giurisdizionale a particolari mezzi di impugnazione o per determinate

categorie di atti, ha voluto intendere tale tutela in tutta intera la

sua uniforme esplicazione", nell'intero territorio dello Stato, senza

differenze di regime nelle diverse Regioni. Ciò tanto più

considerando che l'art. 23, primo comma, dello Statuto regionale

prescrive che gli organi giurisdizionali centrali debbano avere in

Sicilia le rispettive sezioni per gli affari concernenti la Regione,

"senza innovare in niente alla struttura ed alle funzioni originarie ad

esse proprie", quali sono correttamente definite dall'art. 5, primo e

secondo comma, del d.lgs. 6 maggio 1948, n. 654, mentre la denunciata

disposizione del terzo comma ha invece modificato, limitatamente alla

Sicilia e al periodo anteriore all'entrata in funzione dei T.A.R., i

rapporti funzionali fra una delle sezioni del Consiglio di Stato

(qual'è, correttamente considerato, il C.G.A. per la Regione

siciliana), e l'adunanza plenaria del Consiglio stesso.

3. - Data l'identità ed affinità delle questioni i giudizi

possono essere riuniti, e decisi con unica sentenza.

L'Avvocatura generale dello Stato ha preliminarmente eccepito

l'inammissibilità della prima questione, per difetto di rilevanza, in

entrambi i giudizi. In relazione al primo giudizio, si è osservato che

l'eventuale declaratoria di illegittimità della disposizione per cui i

membri del C.G.A. designati dalla Giunta regionale possono essere

confermati non potrebbe avere alcun effetto in ordine alla impugnazione

d'un provvedimento al quale si addebita proprio il mancato uso di detta

facoltà nei confronti del ricorrente, ed anzi dovrebbe condurre il

giudice a quo a riesaminare la questione dell'esistenza nella

fattispecie dell'interesse a ricorrere. Si è inoltre osservato che,

eliminata la facoltà di conferma, rimarrebbe tuttavia per ogni altro

aspetto inalterata la struttura del C.G.A. nella sua composizione

mista, senza alcun mutamento nell'ordine della giurisdizione; e

pertanto, potendo ritenersi salva la competenza giurisdizionale

dell'organo pur nel caso di irregolare composizione del collegio per

incapacità di taluno dei suoi membri, anche nel secondo giudizio la

dedotta questione non sarebbe rilevante, né rilevabile d'ufficio,

trattandosi di semplice vizio in procedendo, che la parte interessata

avrebbe dovuto far valere con i normali mezzi di impugnazione.

L'eccezione di inammissibilità (prescindendo qui da ogni

considerazione circa l'esistenza dell'interesse a ricorrere nel primo

giudizio), non può essere accolta. Entrambe le ordinanze contengono

motivazioni ampie e congrue in ordine alla rilevanza, che appare

incontestabile dal momento che trattasi precisamente di accertare la

costituzionalità della normativa vigente per la nomina di parte dei

componenti del C.G.A. in sede giurisdizionale, questione che incide in

modo diretto sulla giurisdizione dell'organo, o quanto meno

sull'esercizio della medesima.

4. - Nel merito, la prima questione di legittimità costituzionale

risulta fondata. Il carattere temporaneo della nomina, per i membri del

C.G.A. in sede giurisdizionale designati dalla Giunta regionale, ed

estranei ai ruoli organici del Consiglio di Stato, non contrasta, di

per sé, con i principi costituzionali che garantiscono l'indipendenza,

e con essa la imparzialità, dei giudici, siano essi ordinari o

estranei alle magistrature: a tal fine, infatti, non appare necessaria

una inamovibilità assoluta, specie per i cosiddetti membri laici o

estranei, che ben possono essere nominati per un determinato e congruo

periodo di tempo, senza che perciò venga meno l'indipendenza

dell'organo, o del singolo giudice.

Ma l'indipendenza dei membri del C.G.A. designati dalla Giunta

regionale è sicuramente compromessa per effetto della disposizione che

prevede, al termine del quadriennio, la possibilità di riconferma

nell'incarico, secondo il discrezionale apprezzamento del Governo

regionale. Questa Corte ha già avuto occasione di affermare, a

proposito dei componenti della G.P.A. estranei all'amministrazione, che

"la sola prospettiva del reincarico basta ad escludere l'indipendenza

di costoro dai consigli provinciali o regionali" (sentenza n. 49 del

1968); e ciò appare ancor più evidente nel caso di specie,

trattandosi di membri designati dalla Giunta regionale, e la cui nomina

o conferma (ancorché con decreto presidenziale) avviene, come per gli

altri componenti dell'organo, su proposta del Presidente del Consiglio,

previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il Presidente

della Regione: talché, proprio in rapporto alla prospettiva d'una

eventuale conferma, l'indipendenza di questi giudici non può ritenersi

assicurata dalla legge, sia nei confronti del Governo centrale sia

soprattutto di quello regionale, con aperta violazione dei precetti

contenuti negli artt. 100, 101 e 108 della Costituzione. E non occorre

avvertire che di fronte ai principi della indipendenza ed imparzialità

dei giudici, ordinari, amministrativi o speciali, cede il principio

generale della ammissibilità agli incarichi ed uffici pubblici, che

comporta di regola anche la possibilità di riconferma o rielezione:

possibilità che deve essere fermamente esclusa per i membri laici del

C.G.A. quale organo di tutela della giustizia nell'amministrazione, a

cui l'art. 23 dello Statuto della Regione siciliana attribuisce le

stesse funzioni spettanti alle sezioni giurisdizionali del Consiglio

di Stato.

5. - Non vi sono, invece, motivi sufficienti a giustificare una

pronuncia di accoglimento in ordine alla seconda questione di

costituzionalità, concernente il terzo comma dell'art. 5 del d.lgs. 6

maggio 1948, n. 654. Certamente l'art. 23 dello Statuto della Regione

siciliana prevedeva semplicemente l'istituzione in Sicilia di una

sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato, ed è innegabile che

con il d.lgs. n. 654 del 1948 è stato invece istituito un organo di

giustizia amministrativa caratterizzato da una propria particolare

fisionomia e struttura, investito peraltro dell'esercizio delle stesse

funzioni attribuite dalla legge alle sezioni giurisdizionali del

Consiglio di Stato, giusta il disposto dei primi due commi dell'art. 5.

È del pari innegabile che una anomalia rispetto al regime ordinario

della giustizia amministrativa fu allora introdotta con il disposto

del terzo comma del medesimo art. 5, in base al quale veniva ammesso il

ricorso all'adunanza plenaria delle sezioni giurisdizionali del

Consiglio di Stato avverso le decisioni del C.G.A. sulle impugnative di

atti e provvedimenti delle autorità amministrative dello Stato, non

pronunciate in grado di appello.

Ma la legittimità costituzionale del provvedimento istitutivo del

C.G.A. della Regione siciliana nel suo complesso, ed in specie della

disposizione contenuta nell'art. 5, terzo comma, del d.lgs. 6 maggio

1948, n. 654, riconosciuta vent'anni or sono da una nota decisione

delle sezioni unite della Corte di cassazione, e dalla stessa adunanza

plenaria del Consiglio di Stato, non puo non essere qui confermata,

anche sotto il particolare profilo ora prospettato, della diversità di

regime verificatasi medio tempore, - e precisamente nel periodo

intercorso tra l'istituzione del C.G.A. in Sicilia e quella dei T.A.R.

nell'intero territorio dello Stato - quanto alla tutela giurisdizionale

in grado di appello, nei confronti dei provvedimenti di cui al citato

art. 5, ammessa soltanto per la Sicilia, mentre in ogni altra parte

dello Stato esisteva per gli stessi provvedimenti un solo grado di

giurisdizione. Questo regime eccezionale, (non contrastante peraltro

con la previsione dell'art. 125, secondo comma, della Costituzione),

trova giustificazione nella speciale competenza giurisdizionale

attribuita dal d.lgs. 654 del 1948 al C.G.A. nei riguardi degli atti e

provvedimenti definitivi sia dell'amministrazione regionale, sia delle

altre autorità amministrative aventi sede nel territorio della

Regione siciliana. Tale competenza giurisdizionale giustifica

l'introduzione della possibilità di impugnazione delle sue decisioni

concernenti atti delle amministrazioni statali davanti all'adunanza

plenaria del Consiglio di Stato. Invero, essendo il C.G.A. investito

nei confronti di quegli atti delle stesse attribuzioni che sono proprie

del Consiglio di Stato, venivano meno le ragioni per cui gli era stata

conferita quella particolare composizione caratterizzata dalla presenza

di due giuristi designati dalla Giunta regionale, e poteva a ciò

costituire opportuno rimedio la previsione dell'impugnabilità delle

sue decisioni, così circoscritta ratione materiae, non nel fine di

attribuire ai ricorrenti davanti al C.G.A. una tutela giurisdizionale

maggiore di quella riconosciuta alla generalità dei cittadini davanti

al Consiglio di Stato, quanto piuttosto per assicurare una definitiva

uniformità di controllo sugli atti delle amministrazioni dello Stato.

Come fu già riconosciuto proprio dall'adunanza plenaria, "nessun

ostacolo costituzionale impediva che, entro lo stesso ambito della

giurisdizione del Consiglio di Stato, fosse previsto il ricorso alla

adunanza plenaria per determinate pronunzie del C.G.A.". E poiché la

particolarità del regime dianzi ricordato non può dirsi irrazionale,

né tale da integrare ingiustificata disparità di trattamento ai sensi

dell'art. 3 della Costituzione, non è nemmeno possibile ravvisare

contrasto con le disposizioni degli artt. 24 e 113 della Costituzione,

che, di per sé, non garantiscono né il doppio grado di giurisdizione

né una completa uniformità di tutela giurisdizionale amministrativa.

6. - Se per le suesposte considerazioni deve dichiararsi

l'infondatezza della questione, questa Corte non può tuttavia esimersi

dal segnalare le ulteriori anomalie risultanti nel vigente sistema

della giustizia amministrativa dopo la istituzione dei tribunali

amministrativi regionali, attuata con la legge 6 dicembre 1971, n.

1034. Queste anomalie non sono sfuggite al legislatore che ha

provveduto a dettare con l'art. 40 di tale legge speciali disposizioni

transitorie per la Sicilia, peraltro inadeguate rispetto all'esigenza

di una piena ed uniforme attuazione dei precetti dell'art. 125 della

Costituzione; e anche la sentenza pronunciata da questa Corte il 5

marzo 1975, n. 61, ha potuto eliminare solo parzialmente dette

anomalie, con il riconoscimento al T.A.R. istituito nella Regione

siciliana della stessa competenza propria degli altri tribunali

amministrativi regionali, e con la conseguente assunzione da parte del

C.G.A. delle stesse funzioni di giudice di appello attribuite dalla

medesima legge al Consiglio di Stato.

Deve pertanto auspicarsi che il legislatore provveda rapidamente

alla già prevista revisione dell'attuale sistema di giustizia

amministrativa nella Regione siciliana, eliminando ogni residua

anomalia e disarmonia, nel rispetto dei principi sanciti dall'art. 23

dello Statuto speciale.