Sentenza n. 25/1967

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 13

della legge 30 settembre 1920, n. 1349, nel testo modificato dall'art.

5 del R.D. L. 11 gennaio 1923, n. 138 (conciliazione amministrativa per

le contravvenzioni in materia di pubblicità dei prezzi), promossi con

le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa l'8 settembre 1965 dal Pretore di Cortina

d'Ampezzo nel procedimento penale a carico di Rezzadore Leonzio,

iscritta al n. 195 del Registro ordinanze 1965 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 297 del 27 novembre 1965;

2) ordinanza emessa il 23 febbraio 1966 dal Pretore di Fermo nel

procedimento penale a carico di D'Aprile Vittoria, iscritta al n. 68

del Registro ordinanze 1966 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 118 del 14 maggio 1966.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 14 dicembre 1966 la relazione del

Giudice Biagio Petrocelli;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel corso del procedimento penale contro Rezzadore Leonzio,

imputato del reato previsto dall'art. 9 della legge 30 settembre 1920,

n. 1349 (modificato dall'art. 4 del R.D. L. 11 gennaio 1923, n. 138),

per aver esposto in vendita generi alimentari senza indicarne il

prezzo, il Pretore di Cortina d'Ampezzo, con ordinanza dell'8 settembre

1965, ha sollevato d'ufficio questione di legittimità costituzionale

dell'art. 13 di detta legge, nel testo modificato dall'art. 5 del

suddetto R.D. L., in riferimento agli artt. 112, 25, secondo comma, 3 e

102 della Costituzione.

Nell'ordinanza si manifesta il dubbio sulla legittimità

costituzionale della norma impugnata. Questa (secondo la

interpretazione che il Pretore assume essere data generalmente dalla

prassi) attribuirebbe al Prefetto il potere di accogliere o respingere

la domanda di conciliazione amministrativa. Ne conseguirebbe:

1) una disparità di trattamento tra i casi come quello in esame e

quelli in cui ai contravventori è senz'altro consentito di estinguere

il reato mediante il pagamento di una somma fissa (art. 162 del Codice

penale ecc.);

2) la possibilità che in situazioni identiche la conciliazione

possa essere accordata o no;

3) il potere al Prefetto di disporre discrezionalmente dell'azione

penale, ovvero di concorrere discrezionalmente alla formazione della

fattispecie sostanziale da cui dipendono l'inizio o il proseguimento

dell'azione, in modo che l'esserci o non esserci reato dipenderebbe da

una determinazione discrezionale di organi amministrativi, con la

conseguente violazione del principio della riserva assoluta di legge in

materia penale e del principio della obbligatorietà dell'azione

penale.

Si assume inoltre che, secondo la norma impugnata, il Prefetto

potrebbe stabilire discrezionalmente la somma da pagare senza alcun

limite né minimo né massimo.

E infine l'amplissimo potere discrezionale concesso al Prefetto

importerebbe che la conciliazione sia accordata, nei vari casi, a

condizioni diverse, ovvero di fatto impedita, allorché le condizioni

economiche del richiedente siano tali da rendere impossibile il

pagamento di una somma troppo gravosa.

Analoga questione è stata promossa, con ordinanza del 23 febbraio

1966 dal Pretore di Fermo, nel procedimento penale a carico di D'Aprile

Vittoria, circa la legittimità costituzionale dell'art. 5 del R.D. L.

1923 n. 138, con riferimento all'art. 3 della Costituzione, in quanto

"la conciliazione amministrativa, per i reati similari e di pari

gravità", è resa possibile col pagamento di somme diverse ed entro

limiti discrezionali. L'ordinanza fa riferimento anche all'art. 25

della Costituzione nella parte in cui stabilisce che nessuno può

essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge.

In rappresentanza del Presidente del Consiglio dei Ministri si è

costituita, nel primo giudizio, l'Avvocatura generale dello Stato con

atto di intervento e deduzioni del 20 ottobre 1965.

L'Avvocatura esclude la fondatezza della questione in base alle

argomentazioni seguenti. Se è vero che in determinati casi la

conciliazione amministrativa è affidata alla valutazione della

pubblica Amministrazione, che può ammettere oppur no il contravventore

alla conciliazione, non è esatto che questo sia un principio generale.

La prassi cui accenna il Pretore non è dimostrata, e sarebbe in ogni

caso illegittima. Né può aver valore il fatto che nel decreto di

conciliazione il Prefetto abbia usata la formula "considerato che non

esistono motivi per respingere l'istanza". Nemmeno è esatto che il

Prefetto, nel determinare la somma per la conciliazione, non sia legato

da alcun limite, né minimo né massimo. La norma tace su questo punto,

ma, nel silenzio, vale la disciplina prevista dal Codice penale per

l'oblazione. Inoltre, se l'azione penale non è promossa a seguito di

conciliazione amministrativa, ciò non lede l'art. 112 della

Costituzione. Infine si rileva che l'attività del Prefetto non

configura esercizio di giurisdizione, né offende la riserva di legge

di cui all'art. 25, secondo comma, della Costituzione. Considerato in diritto :

I due giudizi, data l'identità dell'oggetto, possono definirsi con

unica sentenza.

La questione non ha fondamento. Non sussiste il primo dei

presupposti da cui muove l'ordinanza del Pretore di Cortina d'Ampezzo,

cioè che la norma impugnata attribuirebbe al prefetto il potere

discrezionale di accogliere o respingere la domanda di conciliazione

amministrativa. La interpretazione che il Pretore assume essere data in

tal senso dalla prassi non trova riscontro alcuno nel testo della

norma; né può aver valore il fatto che il decreto prefettizio abbia

adoperato la formula: "considerato che non sussistono motivi per

respingere l'istanza". D'altra parte la potestà che si vorrebbe

attribuita al Prefetto nemmeno è deducibile, come si assume, da un

preteso "collegamento sistematico" fra la norma impugnata e quelle

altre norme dell'ordinamento (art. 14 legge 7 gennaio 1929, n. 4; art.

41 T.U. delle leggi sulla pesca, ecc.) dalle quali, per i casi in esse

regolati, una potestà siffatta è esplicitamente preveduta. E ciò

perché non sussiste alcun elemento che valga a costituire un legame

idoneo, dal punto di vista logico e giuridico, a far estendere ad altre

norme, come principio generale valido per tutte, una disposizione che

si presenta invece, per speciali esigenze, come propria e particolare

di qualcuna, e sulla cui legittimità questa Corte non è attualmente

chiamata a giudicare. Riconosciuta la inesistenza del preteso potere

discrezionale del Prefetto di accogliere o respingere la domanda,

rimane assorbita ogni considerazione circa gli effetti, di diritto

sostanziale e processuale, che secondo l'ordinanza ne sarebbero seguiti

(esistenza o inesistenza del reato subordinata alla decisione

amministrativa di accoglimento o di rigetto; disuguaglianza

nell'assoggettamento o meno dei cittadini alla giurisdizione penale;

disparità di trattamento fra i casi regolati dalla norma in questione

e quelli che rientrano nella disciplina dell'art. 162 del Codice

penale, ecc.), e circa i principi costituzionali di cui si è

denunziata la violazione (artt. 112, 25, 3, 102 della Costituzione).

Egualmente infondato si ravvisa l'altro presupposto da cui muove

l'ordinanza, cioè che al Prefetto spetterebbe il potere di stabilire

discrezionalmente la somma da pagare "senza alcun limite, né minimo

né massimo". Nella norma impugnata il primo e il secondo comma, l'uno

che determina il minimo e il massimo della pena pecuniaria, l'altro

che, immediatamente dopo, stabilisce la possibilità della

conciliazione amministrativa in base al pagamento della somma che, "a

titolo di pena pecuniaria", sarà fissata dal Prefetto, si presentano

uniti in una correlazione testuale e logica così evidente da escludere

che il secondo comma assuma tale funzione autonoma da autorizzare il

Prefetto a prescindere dai limiti di penalità fissati dal primo. Un

tal potere, d'altra parte, non soltanto si presenterebbe senza alcuna

ragionevole spiegazione, ma l'ammetterlo importerebbe accogliere

l'assurdo di una legge che all'autorità giurisdizionale, la quale

dichiara l'illecito e le sue conseguenze con tutte le garanzie e le

forme di un regolare procedimento, avrebbe imposto il limite minimo e

massimo della pena da irrogare, mentre al Prefetto, a conclusione della

sua sommaria delibazione amministrativa, avrebbe lasciata piena

libertà di fissare la pena pecuniaria senza alcun limite né minimo

né massimo.

Nemmeno infine ha fondamento il terzo punto della questione, cioè

che il potere discrezionale del Prefetto di determinare la somma per la

conciliazione importa che questa venga di fatto accordata a condizioni

diverse in situazioni identiche (ordinanza del Pretore di Cortina

d'Ampezzo), ovvero che il pagamento di somme diverse entro limiti

discrezionali si traduce di fatto in trattamenti differenziali dei

contravventori (ordinanza del Pretore di Fermo): e ciò con la

violazione del principio di eguaglianza sancito dall'art. 3 della

Costituzione. In tal modo la censura scende dalla norma al particolare

della sua applicazione concreta, con le valutazioni e decisioni singole

che essa necessariamente comporta, e che non possono riguardare il

giudizio di legittimità costituzionale. Questo inderogabile processo

di individuazione trova la sua peculiare manifestazione nel diritto

penale, dove l'ordinamento, tranne casi eccezionali di penalità fisse,

non può realizzare una adeguata corrispondenza della sanzione al fatto

illecito se non mediante la concreta valutazione del singolo caso, e

con quella determinazione di pena che volta per volta, con regolata

discrezionalità, ne vien fatta dal giudice. Si assume che con ciò, in

definitiva, casi in certo modo identici vengono a subire un trattamento

diverso. Ma, anche a non voler obbiettare che nessuna situazione

concreta può dirsi propriamente identica ad un'altra, bisogna

riconoscere che trattasi di inconvenienti che si può e si deve tendere

a ridurre al minimo, ma che non possono essere eliminati, per la natura

stessa del procedimento di applicazione delle norme.

Non è il caso di soffermarsi, da ultimo, sul fugace accenno del

Pretore di Fermo all'art. 25 della Costituzione e al divieto di

sottrarre il cittadino al giudice naturale precostituito per legge, in

quanto, a giudizio della Corte, un tale profilo non presenta alcuna

possibilità di essere riferito al caso in esame.