Sentenza n. 245/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso della regione Lombardia notificato

il 10 luglio 1995, depositato in cancelleria il 15 successivo, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito della circolare del

Ministero dell'interno, Direzione generale per l'amministrazione

generale e per gli affari del personale, del 28 marzo 1995, n. 377

prot. n. M/5501, avente ad oggetto "Legge 11 agosto 1991, n. 266,

art. 5 - Acquisto di beni immobili e accettazione di eredità e

legati da parte di associazioni di volontariato non riconosciute", ed

iscritto al n. 21 del registro conflitti 1995;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 giugno 1996 il giudice relatore

Fernando Santosuosso;

Udito l'avvocato Gualtiero Rueca per la regione Lombardia, e

l'avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato la regione

Lombardia ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti del

Presidente del Consiglio dei ministri in relazione alla circolare del

28 marzo 1995, n. 37, emessa dal Ministero dell'interno, Direzione

generale per l'amministrazione generale e per gli affari del

personale.

In tale circolare il Ministero dell'interno ha stabilito che gli

acquisti immobiliari e le accettazioni di donazioni, eredità o

lasciti da parte di organizzazioni di volontariato non aventi

personalità giuridica siano soggetti al regime autorizzatorio di cui

all'art. 17 cod. civ., e che le autorizzazioni siano di competenza

regionale o statale a seconda dell'ambito territoriale di attività

dell'associazione.

Premessi alcuni richiami sull'ammissibilità del conflitto di

attribuzione nonché del conflitto in materia di competenze delegate,

la regione si duole della predetta circolare sotto due profili.

In primo luogo, osserva la ricorrente che i più recenti indirizzi

della giurisprudenza e della dottrina hanno portato ad una decisa

evoluzione in materia di capacità delle associazioni non

riconosciute e dei comitati, ammettendo che gli enti privi di

personalità possano essere titolari di beni immobili ed operare

acquisti immobiliari; tale orientamento ha trovato indiretta conferma

nella legge 27 febbraio 1985, n. 52, la quale, modificando l'art.

2659 cod. civ., ha previsto la possibilità di trascrivere nei

registri immobiliari atti di acquisto anche in capo ad associazioni

non riconosciute.

Per quanto riguarda l'art. 17 cod. civ., la Regione fa rilevare che

l'art. 5 della legge n. 266 del 1991 ha stabilito che le

organizzazioni di volontariato prive di personalità giuridica,

purché iscritte nei registri di cui al successivo art. 6, possano

acquistare beni immobili ed accettare donazioni e lasciti

testamentari anche in deroga agli artt. 600 e 786 cod. civ., ossia

senza avanzare entro l'anno l'istanza per il riconoscimento. Tale

deroga, pur rendendo effettivo il problema dell'applicabilità o meno

dell'art. 17 cod. civ., non consente di condividere la soluzione

indicata nella circolare impugnata, sia perché tale norma non

sarebbe suscettibile di interpretazione analogica, sia perché le

finalità che il legislatore si è posto dettando il predetto

articolo (ossia evitare la cosiddetta "manomorta") non avrebbero

alcuna ragion d'essere in rapporto alle organizzazioni di

volontariato.

La ricorrente, dopo aver sottolineato che l'accoglimento di questa

impostazione verrebbe ad eliminare le ragioni stesse del conflitto di

attribuzioni, osserva che comunque, ove si volesse ritenere che

l'autorizzazione di cui all'art. 17 cod. civ. debba riguardare anche

le organizzazioni di volontariato non riconosciute, tale

autorizzazione non potrebbe essere di competenza regionale, poiché

la delega di cui all'art. 15 del d.P.R. n. 616 del 1977 si riferisce

solo agli enti di cui al precedente art.14, ossia le persone

giuridiche di cui all'art. 12 cod. civ. (con esclusione degli enti

privi di personalità).

La ricorrente, quindi, ha chiesto alla Corte di annullare la

circolare impugnata, dichiarando che non spetta alla regione

Lombardia provvedere in ordine alle predette autorizzazioni.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si è

costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, eccependo in via

pregiudiziale l'inammissibilità del ricorso per mancanza di un atto

invasivo della competenza regionale.

Nel merito, la difesa erariale ha sostenuto l'infondatezza del

ricorso, poiché le organizzazioni di volontariato, per ciò che

riguarda gli atti di acquisto, sarebbero da equiparare alle

associazioni riconosciute.

3. - In prossimità dell'udienza la difesa della regione Lombardia

ha presentato memoria, insistendo per le già formulate conclusioni.

In particolare la difesa si è soffermata sull'ammissibilità del

conflitto di attribuzione, osservando che nel caso di specie esso

trova origine non già in un'omissione, bensì in un atto statale di

"declinazione di competenza". Si sarebbe, perciò, in presenza di un

conflitto negativo di attribuzione che tuttavia trae origine da un

atto "positivo", poiché un atto, sia pure di declinazione di

competenza, esiste positivamente.

Con riguardo alla fondatezza del ricorso nel merito, la difesa si

è riportata alle considerazioni già svolte.

4. - Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha presentato memoria

concludendo per l'inammissibilità o per il rigetto del ricorso.

Ha osservato la difesa erariale che difetterebbero i presupposti

del conflitto di attribuzione in quanto la circolare del Ministero

dell'interno non contiene determinazioni imperative o vincolanti ma

semplicemente un invito, rivolto peraltro ad organi statali, a

seguire un determinato orientamento già espresso in un parere del

Consiglio di Stato.

Ha inoltre rilevato l'Avvocatura che la tesi della regione secondo

cui le organizzazioni di volontariato non sono soggette

all'autorizzazione ex art. 17 cod. civ. dovrebbe determinare

l'inammissibilità del conflitto, discutendosi dell'attribuzione di

una competenza in concreto inesistente.

Nel merito, il ricorso sarebbe infondato in quanto la regione

avrebbe omesso di considerare che la bipartizione del codice civile

fra enti aventi personalità giuridica ed enti di fatto non può

rimanere inalterata a fronte di enti che possono accettare donazioni

ed eredità pur essendo privi di personalità giuridica; tali

soggetti devono necessariamente essere assimilati ad una delle

categorie previste nel codice. Considerato in diritto

1. - La regione Lombardia ha proposto conflitto di attribuzione nei

confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in relazione alla

circolare del 28 marzo 1995, n. 37, emessa dal Ministero

dell'interno, Direzione generale per l'amministrazione generale e per

gli affari del personale.

Questa circolare, nello stabilire che gli acquisti immobiliari e le

accettazioni di donazioni, eredità o lasciti, da parte di

organizzazioni di volontariato non aventi personalità giuridica

siano assoggettati al regime autorizzatorio di cui all'art. 17 cod.

civ., ha precisato che tali autorizzazioni sono di competenza

regionale o statale a seconda che l'associazione operi in ambito

esclusivamente regionale o in ambito pluriregionale.

2. - Il conflitto è inammissibile.

Occorre preliminarmente rilevare che è infondata l'eccezione di

inammissibilità sotto il profilo dedotto dall'Avvocatura dello Stato

nella memoria depositata in prossimità dell'udienza, secondo cui non

sussisterebbe materia di conflitto perché la circolare impugnata,

non contenendo "determinazioni imperative o vincolanti", si

tradurrebbe in una sorta di "invito, rivolto peraltro ad organi

statali", a seguire l'orientamento in precedenza manifestato dal

Consiglio di Stato. La difesa erariale, in sostanza, richiamandosi a

quanto affermato da questa Corte con la sentenza n. 174 del 1996,

sostiene che la circolare in oggetto avrebbe natura meramente

interpretativa, e come tale sarebbe inidonea a generare un conflitto

di attribuzione.

La tesi non è accoglibile per due ordini di motivi. Innanzitutto,

per il fatto che la circolare è diretta agli organi centrali e

periferici preposti a curare che le regioni si attengano a quanto

nella stessa disposto, sicché non è esatto parlare di una semplice

interpretazione con funzione di orientamento dell'attività degli

enti territoriali.

In secondo luogo, avendo questa Corte più volte ammesso che anche

una circolare è atto idoneo a determinare un conflitto di

attribuzione (sentenze n. 120 del 1979, n. 187 del 1984 e n. 425 del

1993), occorre aggiungere che una circolare interpretativa, per

essere denunciata in sede di conflitto, deve contenere "una

manifestazione chiara di volontà dello Stato" che affermi o neghi la

competenza statale o quella regionale (sentenza n. 174 del 1996). Nel

caso specifico la circolare, lungi dal contenere affermazioni

semplicemente orientative, si caratterizza per il contenuto

vincolante nel senso di stabilire chiaramente che l'autorizzazione di

cui all'art. 17 "dovrà" essere concessa dall'amministrazione statale

o regionale a seconda della sfera di operatività dell'associazione

di volontariato in concreto interessata.

Ne consegue, pertanto, che, in presenza di un'equivoca

manifestazione di volontà da parte dello Stato (v. anche la sentenza

n. 26 del 1994), la prima eccezione di inammissibilità deve

ritenersi infondata.

3. - Parimenti infondata è la successiva eccezione di

inammissibilità sollevata dall'Avvocatura dello Stato.

Sostiene la difesa erariale che la stessa prospettazione contenuta

nel ricorso della regione Lombardia dovrebbe condurre ad una

declaratoria di inammissibilità; ciò sulla base del rilievo per cui

- negando la ricorrente non soltanto di poter essere destinataria

dell'obbligo di autorizzazione previsto dall'art. 17 cod. civ., bensi

addirittura l'esistenza del citato potere autorizzatorio - verrebbe

meno la ragion d'essere di ogni conflitto, trattandosi di attribuire

un potere in concreto inesistente.

In effetti la regione Lombardia, dopo aver sinteticamente

ripercorso le tappe della lunga e travagliata evoluzione normativa e

giurisprudenziale sull'argomento, sostiene la tesi secondo cui,

quanto meno per le associazioni di volontariato prive di personalità

giuridica ma iscritte nei registri di cui all'art. 6 della legge n.

266 del 1991, non dovrebbe applicarsi il regime autorizzatorio

previsto dall'art. 17 cod. civ. Rileva in proposito la regione che

la giurisprudenza della Corte di cassazione, attraverso una

progressiva maturazione, è giunta a riconoscere agli enti di fatto

una soggettività di diritto assimilabile a quella delle persone

giuridiche. Ed il legislatore, modificando il testo dell'art. 2659

cod. civ. con l'art. 1 della legge 27 febbraio 1985, n. 52, ha

recepito tale orientamento, già da tempo sostenuto dalla più

attenta dottrina, ammettendo che anche gli enti privi di personalità

possano essere titolari di beni immobili, superando così i

precedenti schemi che vedevano un inscindibile nesso tra il

riconoscimento della personalità giuridica e la soggettività di

diritto.

Tuttavia l'inesistenza del citato potere autorizzatono, tesi

sostenuta dalla regione soprattutto con riferimento alla

giurisprudenza della Corte di cassazione e con particolare riguardo

alle associazioni di volontariato prive di personalità - per le

quali l'espressa deroga agli artt. 600 e 786 cod. civ., contenuta

nell'art. 5 della legge n. 266 del 1991, appare finalizzata

all'ulteriore conseguenza di negare applicazione all'art. 17 cod.

civ. - non è di per sé sufficiente ad escludere il verificarsi di

un conflitto di attribuzione.

Questa Corte, infatti, ha già riconosciuto l'ammissibilità di

conflitti negativi di attribuzione tra enti (v. sentenze n. 60 del

1993, n. 425 del 1993 e n. 156 del 1996). Tali conflitti non si

verificano soltanto quando entrambi gli enti negano la propria

competenza affermando quella dell'altro, bensì anche quando si è in

presenza di un atto dello Stato di attribuzione di competenza, al

quale segue un atto della Regione di declinazione della stessa. Nel

caso in esame, la circolare statale afferma con chiarezza la

spettanza in capo alle Regioni di un determinato potere, mentre la

regione Lombardia, pur ritenendo che il potere autorizzatorio di cui

all'art. 17 cod. civ. non sarebbe neppure di pertinenza dello Stato,

nega comunque che tale attività possa ritenersi ad essa attribuita.

È evidente, dunque, che sotto questo profilo la eccezione di

inammissibilità sollevata dall'Avvocatura va disattesa.

4. - Il conflitto deve, tuttavia, essere dichiarato inammissibile

per un altro ordine di motivi, che riguarda la natura della

competenza in materia.

È noto che gli artt. 13, 14 e 15 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.

616, hanno introdotto una netta differenza circa la competenza delle

regioni, in tema di autorizzazione agli acquisti degli enti. Si

distingue anzitutto fra persone giuridiche a carattere pubblico o

privato; mentre per le prime, infatti, il legislatore ha stabilito

(art. 13) il "trasferimento" alle regioni delle relative funzioni,

per le seconde ha previsto soltanto la "delega". Tale delega,

inoltre, è stata ristretta alle persone giuridiche private "che

operano esclusivamente nelle materie di cui al presente decreto e le

cui finalità statutarie si esauriscono nell'ambito di una sola

regione" (art. 14). Nulla è stato disposto, invece, per gli enti

privi di personalità, pur se una ricostruzione sistematica (v., tra

l'altro, legge 5 giugno 1850, n. 1037, come modificata dall'art. 1

della legge 10 aprile 1991, n. 123) porterebbe a ricomprendere anche

questi ultimi nel disposto dell'art. 14 citato, ove si ritenga

illogico che lo Stato deleghi alle Regioni le funzioni amministrative

riguardanti le persone giuridiche conservando, invece, quelle

relative agli enti non riconosciuti.

Ciò posto, va ricordato che questa Corte è andata maturando

alcuni criteri per stabilire se sia ammissibile un conflitto di

attribuzione in materia di competenze delegate. A partire dalla

sentenza n. 559 del 1988, si è ritenuto infatti che le Regioni sono

legittimate a sollevare conflitti di attribuzione in materie delegate

a condizione:

a) che dette competenze siano state assegnate alle Regioni

mediante una delega "devolutiva" o "traslativa", ossia attraverso un

conferimento delle potestà alla sfera di competenza regionale

caratterizzato da una relativa stabilità, senza che permangano in

capo allo Stato poteri "concorrenti" sui medesimi oggetti della

delega;

b) che tali competenze costituiscano un'integrazione necessaria

di funzioni "proprie" delle Regioni, nel senso che tra le competenze

trasferite e quelle delegate sussista una saldatura funzionale, di

modo che la lesione delle competenze delegate comporti una

violazione, costituzionalmente rilevante, delle attribuzioni proprie

delle Regioni (sentenze n. 1034 del 1988, n. 278 del 1991, n. 282 del

1992, n. 174 del 1996).

Il conflitto non è ammissibile, invece, nel caso della cosiddetta

delega "libera", ossia rimessa al potere discrezionale dello Stato,

nonché quando "nella medesima materia concorrono poteri statali e

poteri regionali, sia pure giuridicamente ordinati in maniera

diversa, in quanto la presenza di poteri statali fa sì che non sia

configurabile una sfera di attribuzioni esclusive costituzionalmente

assegnata alle Regioni" (sentenza n. 1112 del 1988).

La Corte, in conclusione, ha chiarito che, per poter sussistere un

conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni, è necessario che la

contestazione abbia per oggetto "una competenza costituzionalmente

garantita delle Regioni nella materia su cui verte la controversia"

qualora ciò non si verifichi e si lamenti ugualmente l'illegittimo

uso di un potere statale con conseguenze invasive nella sfera

regionale (sia che la regione rivendichi una sua competenza, sia che

la contesti), "i rimedi dovranno eventualmente essere ricercati dagli

interessati presso istanze giurisdizionali diverse da quella

costituzionale" (sentenza n. 27 del 1996).

Non sempre è agevole stabilire se si versi in un caso di delega

traslativa oppure di delega libera; tuttavia, uno degli indici

significativi della seconda ipotesi è rappresentato dal fatto che lo

Stato, nel delegare la funzione alla Regione, abbia continuato a

riservarsi una parte delle competenze stesse, sicché non è

possibile affermare che la funzione delegata assurga al livello di

funzione "propria" della Regione. Nel caso in esame, proprio per la

diversa ripartizione operata dal d.P.R. n. 616 del 1977 tra persone

giuridiche pubbliche e private, non si può ritenere che la delega

conferita alle Regioni integri i requisiti sopra indicati per

l'ammissibilità del conflitto. La delega, infatti, non è

traslativa, perché nella materia delle persone giuridiche private

continuano a concorrere, come dimostra il testo dell'art. 14 del

d.P.R. n. 616 del 1977, i relativi poteri statali. Ne consegue,

pertanto, che l'oggetto del presente giudizio, non attingendo la

sfera delle competenze regionali costituzionalmente protette, non

può dare luogo ad un conflitto di attribuzione.