Sentenza n. 243/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale del d.l. 22 aprile 1975,

n. 144 recante "Norme per l'erogazione di contributi finalizzati al

sostegno delle attività di prevenzione e reinserimento dei

tossicodipendenti, nonché per la distruzione di sostanze

stupefacenti e psicotrope sequestrate e confiscate" e degli artt. 1,

1- bis , 1- ter , 1-quater e 2 della legge 21 giugno 1985, n. 297 di

conversione con modificazioni del predetto d.l. n. 144/1985, promossi

con ricorsi delle Regioni Friuli-Venezia Giulia, Lombardia,

Emilia-Romagna e Toscana, notificati il 22 e 23 maggio, il 18 e il 22

luglio 1985, depositati in cancelleria il 29 maggio, il 3 giugno, il

26 e 29 luglio 1985 ed iscritti ai nn. 23, 24, 25, 29, 30, 31 e 32

del registro ricorsi 1985.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 5 maggio 1987 il Giudice relatore

Francesco Greco;

Uditi gli avv.ti Gaspare Pacia per la Regione Friuli-Venezia

Giulia, Valerio Onida per le Regioni Lombardia ed Emilia-Romagna,

Enzo Cheli per la Regione Toscana e l'Avvocato dello Stato Giorgio

Azzariti per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 22 maggio 1985, la Regione

Friuli-Venezia Giulia ha impugnato l'art. 1 del d.l. 22 aprile 1985

n. 144 assumendo che lo stesso, nella parte in cui prevede

l'erogazione di contributi statali in favore di soggetti, pubblici o

privati, che svolgano, senza fini di lucro, attività di prevenzione

dell'emarginazione nonché di reinserimento sociale dei

tossicodipendenti, viola la sfera di competenza costituzionalmente

assegnata ad essa ricorrente dall'art. 5, n. 16, dello Statuto

Speciale (L. C. 31 gennaio 1963 n. 1) e dalle relative norme di

attuazione (artt. 1 d.P.R. 9 agosto 1966 n. 869 e 8 e 9 d.P.R. 25

novembre 1975 n. 902).

Con distinti ricorsi, notificati entrambi il 23 maggio 1985, le

Regioni Lombardia ed Emilia Romagna hanno, a loro volta, proposto

impugnazioni di analogo tenore avverso gli artt. 1 e 2 (il quale

ultimo disciplina l'entità degli stanziamenti da destinare ai

suddetti contributi e la loro collocazione nello stato di previsione)

dello stesso d.l. n. 144 del 1985, lamentando violazione degli artt.

117, 118 e 119 Cost., in relazione anche agli artt. 22, 27 e 126,

comma terzo, del d.P.R. 27 luglio 1977 n. 616, alla legge 28 dicembre

1978 n. 833 ed agli artt. 2, 90, 94 e 103 della legge 22 dicembre

1975 n. 685, per asserita invasione della propria sfera di competenza

in materia; nonché violazione dell'art. 77 Cost., per asserita

insussistenza della necessità di provvedere, nella specie, con

decretazione d'urgenza.

2. - Le medesime Regioni hanno, poi, riproposto le loro

impugnative (con ricorsi notificati rispettivamente il 18 luglio

1985, quanto alla Regione Friuli-Venezia Giulia, ed il 22 luglio

1985, quanto alle altre due) avverso la legge 21 giugno 1985 n. 297,

di conversione, con modificazioni, del d.l. n. 144 del 1985,

riferendosi ai medesimi parametri invocati nei precedenti atti

introduttivi.

A tali impugnazioni si è aggiunta quella proposta dalla Regione

Toscana con ricorso notificato il 18 luglio 1985.

2.1. - La Regione Friuli-Venezia Giulia, in particolare, ha

censurato gli artt. 1 ed 1- bis del d.l. n. 144 del 1985 (testo

risultante dalla citata legge di conversione) i quali prevedono

l'erogazione dei contributi suddetti, da parte del Ministero

dell'Interno, allo scopo di sostenere le attività per il recupero ed

il reinserimento sociale dei tossicodipendenti; precisano che tale

erogazione in favore delle associazioni di volontariato, delle

cooperative e dei privati avviene tramite l'ente locale competente

per territorio, fino a quando non sarà disciplinata con apposita

legge l'attività di questi soggetti ed enti operanti per il

menzionato scopo; includono fra i destinatari dei contributi, accanto

a questi soggetti, i Comuni e le Unità Sanitarie Locali; dispongono

che gli altri enti, associazioni od organizzazioni di volontariato,

per poter essere ammessi alla concessione dei contributi, debbano

coordinarsi, mediante apposite convenzioni, con le strutture delle

UU.SS.LL. e rispettare il diritto all'autodeterminazione dei

tossicodipendenti; che la ripartizione dei contributi avvenga sulla

base dei dati forniti dall'Osservatorio permanente presso il

Ministero dell'Interno e dei criteri e requisiti determinati da

apposita commissione istituita presso la Presidenza del Consiglio,

presieduta dal Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio

e composta da un rappresentante per ciascuno dei Ministeri

dell'Interno, della Sanità, della Giustizia e del Lavoro nonché da

tre rappresentanti delle Regioni e dei Comuni.

La ricorrente lamenta che queste disposizioni trascurano

completamente la sfera di competenza ad essa riservata dalle citate

norme dello Statuto e di attuazione dello stesso nonché la

circostanza che la relativa potestà legislativa regionale in materia

ha già trovato attuazione con le LL.RR. 23 agosto 1982 n. 57 (che

disciplina minutamente la prevenzione, la cura e la riabilitazione

delle tossicodipendenze) e 6 novembre 1981 n. 74 (che regola, fra

l'altro, anche la collaborazione con enti ed associazioni di

volontariato per il recupero ed il reinserimento sociale dei

tossicodipendenti). L'illegittimità già propria delle

corrispondenti disposizioni del d.l. si aggrava poi nella legge di

conversione che abbandona il connotato di provvisorietà che

caratterizzava il primo, nel sia pur erroneo presupposto della

carenza di normativa concernente l'attività in materia di enti o

associazioni di volontariato, e concepisce l'intervento del Ministero

dell'Interno come un'attribuzione normale, parallela a quella

regionale e quindi riduttiva anche delle risorse economiche di cui

quest'ultima potrebbe giovarsi.

2.2. - Le Regioni Lombardia ed Emilia Romagna estendono

l'impugnazione anche agli artt. 1-quater e 2 del d.l. n. 144 del

1985, nel testo risultante dalla legge di conversione n. 297 del

1985 e cioè alle norme che disciplinano rispettivamente la

presentazione delle domande di contributo (inoltro delle medesime,

con allegata documentazione, tramite i comuni competenti per

territorio, entro 90 giorni dall'entrata in vigore della legge di

conversione, per l'anno 1985, ed entro i primi 90 giorni per gli anni

1986 e 1987) e gli stanziamenti in bilancio statale (14.000 milioni

per l'anno 1985 e 19.000 milioni per ciascuno degli anni 1986 e

1987), iscritti in apposito capitolo dello stato di previsione del

Ministero dell'Interno; previsione della corrispondente riduzione del

capitolo 6856 dello stato di previsione del Ministero del Tesoro e di

parziale utilizzazione dell'accantonamento di cui alla voce "Misure

urgenti in materia di lotta alla droga". Assumono le ricorrenti che

tutte le disposizioni censurate attengono ad una materia interamente

ricompresa nell'ambito delle competenze spettanti alle Regioni in

tema di sanità (art. 27 d.P.R. n. 616 del 1977 e legge n. 833 del

1976) e di assistenza sociale (art. 22 d.P.R. n. 616 del 1977).

Conferma della spettanza alle Regioni della cura e della

riabilitazione dei tossicodipendenti si rinviene anche nella legge 22

dicembre 1975 n. 685, che, nella sostanza, ha il ruolo di una vera e

propria legge-quadro. Essa, infatti, espressamente devolve (art. 2)

alle Regioni, in applicazione dei criteri di indirizzo e

coordinamento stabiliti dallo Stato, l'esercizio delle funzioni

necessarie ad assicurare la cura, il reinserimento sociale e la

riabilitazione dei menzionati soggetti; stabilisce che le Regioni

"devono operare" per il reinserimento sociale di costoro (art. 90

comma secondo); prevede le strutture di cui esse possono avvalersi

per l'esercizio delle funzioni suddette (art. 90, commi terzo e

quarto), la formulazione di un piano regionale di intervento contro

l'uso non terapeutico di sostanze stupefacenti e psicotrope (art. 92)

e la eventuale utilizzazione da parte delle Regioni della

collaborazione prestata da enti ed istituzioni pubbliche o private

che agiscono senza fini di lucro per la prevenzione e la cura delle

tossicodipendenze (art. 94); dispone (art. 103) appositi

finanziamenti mediante fondi stanziati fra l'altro (per quanto

riguarda l'attività sanitaria ed assistenziale) nello stato di

previsione del Ministero della Sanità, ripartiti da questo per il

90% fra le regioni e per il residuo 10% utilizzati dal Ministero

stesso per studi, ricerche e propaganda; stabilisce che tale

Ministero può direttamente intervenire utilizzando fondi regionali

solo in caso di inadempienza delle Regioni.

Le disposizioni impugnate sovvertono questo quadro ripartitorio

delle competenze in materia perché facoltizzano il Ministero

dell'Interno ad erogare contributi per oggetti e finalità di

competenza regionale senza che le Regioni entrino in alcun modo nel

procedimento di erogazione, onde ne risulta un'avocazione all'organo

statale della programmazione e gestione dell'intero settore;

escludono del tutto le Regioni dal rapporto con organizzazioni di

volontariato, prevedendo soltanto il convenzionamento di queste con

le UU.SS.LL.; ignorano totalmente gli organismi (fra cui il consiglio

dei rappresentanti degli organi regionali: art. 10 legge n. 685 del

1975) cui, nel previgente assetto istituzionale, che faceva gravitare

verso il Ministero della Sanità i compiti di indirizzo e

coordinamento in materia di prevenzione, cura e riabilitazione degli

stati di tossicodipendenza, erano affidate funzioni di consulenza; ed

istituiscono, invece, nuovi organismi (Commissione presso la

Presidenza del Consiglio; Osservatorio permanente presso il Ministero

dell'Interno) che aggravano l'emarginazione regionale rispetto allo

svolgimento delle attività attinenti alla suddetta materia;

consentono lo stanziamento, per l'erogazione dei contributi in

questione, di somme notevolmente superiori a quelle che, in base alla

legge n. 685 del 1975, dovevano essere ripartite fra le regioni per

lo svolgimento di tali attività (e che originariamente gravanti

sullo stato di previsione del Ministero della Sanità, confluirono

poi nel fondo comune di cui all'art. 8 della legge 16 maggio 1970 n.

281: art. 8, comma primo, legge 26 aprile 1982 n. 181; art. 4, comma

terzo, legge 26 aprile 1983 n. 130; art. 7, comma terzo, legge 27

dicembre 1983 n. 730; art. 3, comma terzo, legge 22 dicembre 1984 n.

887): e ciò in contrasto con l'art. 126, comma terzo, d.P.R. n. 616

del 1977 che faceva divieto di istituire nel bilancio statale

capitoli di spesa con finalità inerenti alle funzioni trasferite.

Entrambe le ricorrenti deducono poi di avere, nell'esercizio delle

proprie competenze, già legiferato in materia: la Regione Lombardia

con legge regionale 30 marzo 1983 n. 21 (relativa al finanziamento di

interventi finalizzati alla lotta contro le tossicodipendenze) e con

altra approvata il 27 marzo 1985 (che completa la disciplina dettata

dalla precedente, ma è stata rinviata dal Governo sia pure con

rilievi attinenti ad aspetti marginali della disciplina medesima); la

Regione Emilia- Romagna con LL.RR. 7 febbraio 1981 n. 6; 9 maggio

1983 n. 15; e 12 gennaio 1985 n. 2 (contenenti programmi organici di

interventi, attivazioni di strutture e finanziamenti in materia di

assistenza sociale, con specifico riguardo anche alle

tossicodipendenze).

Infine, le ricorrenti contestano l'effettiva sussistenza dei

presupposti per provvedere nella specie con decretazione d'urgenza,

perché esistevano strutture regionali idonee ed operative,

attraverso le quali potevano avere immediata attuazione gli indirizzi

approvati dal Consiglio dei ministri in materia di lotta alla droga

(già un anno prima del d.l., come attestato dalla premessa di tale

decreto); perché la stessa legge n. 685 del 1975 disciplinava la

possibilità di azione del volontariato (artt. 92 e 94); perché le

stesse caratteristiche di questo (e cioè la frammentazione in una

molteplicità di iniziative riferibili a vari soggetti operanti in

ambiti territoriali limitati) apparivano più compatibili con

l'esercizio di poteri regionali di controllo e di apprezzamento che

non con un disegno di accentramento di siffatti poteri in un organo

statale che, per la sua collocazione, incontra maggiore difficoltà

nel procedere ad un serio riscontro dell'idoneità e del merito di

dette iniziative e si vede, inoltre, gravato dell'istruttoria e

trattazione di tutta una serie, prevedibilmente nutrita, di istanze

di contribuzione, con conseguente pericolo di compromissione

dell'efficienza operativa che, invece, una distribuzione regionale

avrebbe potuto meglio garantire. Né può, a giustificazione di

questa scelta di accentramento, invocarsi una presunta transitorietà

di essa, posto che questa sarebbe sostanzialmente smentita dalla

previsione di un finanziamento triennale per i contributi

ministeriali, cui si ricollega (giusto l'art. 1-quater) quella di

diversi termini annuali per la presentazione delle domande.

2.3. - Identiche censure muove alle sopra citate norme nonché

all'art. 1- ter della legge n. 297 del 1985 (che demanda alle

Province autonome di Trento e Bolzano l'attuazione secondo le

modalità dei rispettivi ordinamenti, delle finalità della legge),

anche la Regione Toscana.

Questa, poi, a sua volta, deduce di avere esercitato in materia le

competenze costituzionalmente garantitele, attenendosi ai principi

fissati dalla legge n. 685 del 1975 e di avere, in particolare,

individuato le strutture organizzative preposte allo svolgimento

delle funzioni previste da tali leggi; approvato vari piani annuali

di intervento contro l'uso non terapeutico di sostanze stupefacenti;

individuato i presidi socio-sanitari autorizzati agli opportuni

trattamenti farmacologici; previsto la costituzione dei comitati

tecnici di cui all'art. 90 legge n. 685/1975; finanziato, attraverso

apposite convenzioni, ai sensi della legge regionale 21 giugno 1982

n. 50, l'attività di associazioni, centri e istituzioni finalizzati

alla riabilitazione dei tossicodipendenti; approvato, con la legge

regionale 6 dicembre 1984 n. 70 un "intervento programmatico

prioritario" in materia di assistenza a tali soggetti.

3. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri per

il tramite dell'Avvocatura Generale dello Stato. Questa ha rilevato

come, anche a voler ammettere che la materia in questione rientri in

quella dell'igiene e sanità, la relativa competenza della Regione

Friuli-Venezia Giulia, ex art. 5, n. 16, dello Statuto speciale, non

sarebbe esclusiva bensì ripartita; che, sia in riferimento alle

doglianze svolte da tale regione, sia in riferimento a quelle delle

altre ricorrenti, può richiamarsi l'insegnamento di cui alla

sentenza n. 138/1972 di questa Corte, secondo la quale la dimensione

regionale dell'interesse costituisce il presupposto della competenza

normativa regionale, talché un interesse sovraregionale o nazionale

legittima l'intervento del legislatore statale.

La lotta alla droga ed il recupero dei tossicodipendenti

costituiscono oggetto di un interesse unitario che trascende il

semplice ambito regionale e che, in quanto tale, lo Stato ha cercato

di soddisfare con mezzi economici gravanti sul proprio bilancio senza

interferire con le iniziative regionali, ma soltanto aggiungendo a

queste le proprie. Vero è, però, secondo l'Avvocatura, che le

attività di recupero dei tossicodipendenti risultano estranee sia

alla materia propriamente sanitaria, sia a quella dell'assistenza e

beneficenza pubblica (Corte Cost. n. 31/1985), almeno per come sono

configurate nei presupposti dell'impugnata legge. Qui', in realtà,

non si tratta di sottoporre il tossicodipendente a particolari

trattamenti medici né di erogare servizi o prestazioni economiche in

suo favore; bensì di creare le condizioni per cui il

tossicodipendente possa considerarsi come pienamente partecipe di un

gruppo, di una formazione sociale, secondo un concetto terapeutico di

recente acquisizione e comunque successivo alla legge n. 685/1975 ed

al d.P.R. n. 616/1977. La legge impugnata pertanto, favorendo il

volontariato, mira alla tutela di formazione sociale riconducibile

alla previsione dell'art. 1 della legge n. 833/1978 e di riconosciuta

utilità anche a fini di politica criminale, come è reso palese

dagli artt. 4- ter e 4-sexies della legge n. 297/1985, concernenti i

provvedimenti restrittivi della libertà personale. Si tratta,

quindi, di interventi che lo Stato può legittimamente realizzare a

tutela di un interesse nazionale e non incidente sulle prerogative

costituzionali delle Regioni. Inammissibili sono, infine, secondo

l'Avvocatura, le censure di queste concernenti aspetti diversi dalla

lamentata violazione della loro competenza, quale quella relativa al

difetto delle condizioni previste per la decretazione d'urgenza.

4. - Nell'imminenza dell'udienza tutte le Regioni ricorrenti hanno

depositato memorie ribadendo le proprie doglianze e proponendo

argomenti per confutare gli assunti difensivi dell'Avvocatura dello

Stato. Considerato in diritto

1. - I giudizi possono essere riuniti e decisi con una unica

sentenza in quanto prospettano questioni identiche o connesse.

2. - La Regione Friuli-Venezia Giulia ha impugnato l'art. 1 del

d.l. 22 aprile 1985 n. 144 (Reg. Ric. n. 23 del 1985) assumendo che

esso, nella parte in cui prevede l'erogazione da parte del Ministero

dell'Interno di contributi statali a favore di soggetti, pubblici o

privati, che svolgono, senza fini di lucro, attività di prevenzione

dell'emarginazione nonché di reinserimento sociale dei

tossicodipendenti, violerebbe la sfera di competenza assegnatale

dall'art. 5, n. 16, dello Statuto speciale (legge cost. 31 gennaio

1963 n. 1) e dalle relative norme di attuazione (artt. 1 d.P.R. 9

agosto 1966 n. 869 e 9 d.P.R. 25 novembre 1975 n. 902).

Ha, successivamente, impugnato (Reg. Ric. n. 30/1985) gli artt. 1

e 1- bis nel testo risultante dalla legge di conversione (legge 21

giugno 1985 n. 297) aggiungendo alle ragioni già esposte, la

circostanza che in materia sono state già emanate le leggi regionali

23 agosto 1982 n. 57 che disciplina minutamente la prevenzione, la

cura e la riabilitazione delle tossicodipendenze e 6 novembre 1982 n.

74 che, tra l'altro, regola anche la collaborazione con enti ed

associazioni di volontariato, per il recupero ed il reinserimento

sociale dei tossicodipendenti. Sostiene che la già denunciata

illegittimità è aggravata dall'avvenuto abbandono del connotato

della provvisorietà caratterizzante il decreto legge e dalla

concezione dell'intervento del Ministero dell'Interno come

un'attribuzione normale, parallela a quella regionale e, quindi,

riduttiva anche delle risorse economiche di cui essa ricorrente

potrebbe giovarsi.

2.1. - Le Regioni Lombardia ed Emilia Romagna, con distinti

ricorsi (Reg. Ric. nn. 24 e 25 del 1985), dello stesso decreto legge

n. 144 del 1985 hanno censurato oltre che l'art. 1 anche l'art. 2 il

quale disciplina l'entità degli stanziamenti e la loro collocazione

nello stato di previsione, per violazione:

a) degli artt. 117, 118, 119 Cost. in relazione agli artt. 22,

27 e 126, comma terzo, del d.P.R. n. 616 del 1977, alla legge 28

dicembre 1978 n. 833, agli artt. 2, 90, 94 e 103 della legge 22

dicembre 1975 n. 685, risultando invasa la sfera della loro

competenza in materia;

b) dell'art. 77 Cost. per la insussistenza della necessità di

provvedere con decretazione di urgenza.

2.2. - Le stesse Regioni hanno proposto (Reg. Ric. nn. 31 e 32 del

1985) la impugnazione contro la legge di conversione n. 297 del 1985

non solo degli stessi articoli ma anche degli artt. 1-quater e 2

contenente la disciplina delle domande di contributi e gli

stanziamenti in bilancio statale.

Assumono che le norme censurate attengono alle competenze

spettanti alle Regioni in materia di sanità (art. 27 d.P.R. n. 616

del 1977 e legge n. 833 del 1976) e di assistenza sociale (art. 22

d.P.R. n. 616 del 1977) come confermato dalla legge 22 dicembre 1975

n. 685 che ha devoluto (art. 2) alle Regioni l'esercizio delle

funzioni necessarie ad assicurare la cura, il reinserimento sociale e

la riabilitazione dei tossicodipendenti (art. 90, comma secondo) ed

ha previsto anche le strutture relative (art. 90, commi terzo e

quarto), la utilizzazione della collaborazione di enti ed istituzioni

pubbliche e private, agenti senza fine di lucro, per la realizzazione

degli stessi fini; lo stanziamento di fondi a carico del bilancio del

Ministero della Sanità e le modalità dell'utilizzo.

Sostengono che le predette norme escludono la competenza delle

Regioni anche per quanto riguarda il rapporto con le organizzazioni

del volontariato; creano nuovi organismi aggravando così la

emarginazione di esse ricorrenti; stanziano somme notevolmente

superiori a quelle destinate nel bilancio del Ministero della Sanità

agli stessi fini, in contrasto con l'art. 126, terzo comma, del

d.P.R. n. 616 del 1977 che fa divieto di istituire nel bilancio

statale capitoli di spesa con finalità inerenti alle funzioni

trasferite.

Le ricorrenti assumono, poi, di avere già legiferato in materia:

la Regione Lombardia con la legge regionale 30 marzo 1983 n. 21

(finanziamento di interventi finalizzati alla lotta contro le

tossicodipendenze) e con altra legge regionale approvata il 20 marzo

1985 di completamento della disciplina precedente (rinviata dal

Governo per motivi formali).

La Regione Emilia Romagna con le leggi regionali nn. 6 e 15 del

1981 e n. 2 del 1985, contenenti programmi organici di interventi con

strutture e finanziamenti anche in materia.

Contestano, infine, la ricorrenza dei presupposti per la

decretazione di urgenza sussistendo già le strutture regionali, la

previsione della collaborazione con associazioni di volontariato e

con organismi che, siccome operanti a livelli territoriali limitati,

davano garanzia di una migliore operatività anche perché sottoposti

a controlli regionali; rilevano la insussistenza di una presunta

temporaneità, essendo previsti finanziamenti triennali ed una

pluralità di termini annuali per la presentazione delle domande.

2.3. - Anche la Regione Toscana ha impugnato le stesse norme (Reg.

Ric. n. 29 del 1985) nonché l'art. 1- ter della legge n. 297 del

1985 che demanda alle Province di Trento e Bolzano l'attuazione,

secondo le modalità dei rispettivi ordinamenti, delle finalità

della legge in quanto lesive della sfera della sua competenza.

Ha, inoltre, specificato che essa ha già dato attuazione alla

legge n. 685 del 1975 in tutti i suoi profili e con legge regionale 6

dicembre 1984 n. 70 ha approvato un intervento programmatico

prioritario in materia di assistenza ai tossicodipendenti.

3. - Non è fondata la questione che concerne la violazione

dell'art. 77 Cost., sollevata dalle Regioni Lombardia ed Emilia

Romagna nel rilievo della mancanza dei presupposti della decretazione

di urgenza e dell'avvenuta regolamentazione della materia con le

leggi regionali da esse emanate.

Anzitutto l'avvenuta conversione in legge del decreto legge fa

ritenere superate le proposte censure.

Inoltre, come questa Corte ha più volte affermato (sentenze nn.

55/1977 e 34/1985), la questione della sussistenza o meno delle

condizioni per la decretazione di urgenza non riguarda la sfera delle

competenze regionali.

4. - Le altre censure non sono fondate per quanto si dirà.

Lo Stato, anche in adempimento degli obblighi internazionali

assunti (Convenzione unica sugli stupefacenti, adottata a New York il

30 marzo 1961 e protocollo di emendamenti adottato a Ginevra il 25

marzo 1971, ratificata con legge 5 giugno 1974 n. 412), si è assunto

il compito di debellare il fenomeno della tossicodipendenza in tutti

i suoi complessi aspetti ed in tutte le sue implicanze ed effetti

dannosi.

Si ricorda che l'art. 38 della detta convenzione, modificato

dall'art. 15 del protocollo di emendamento, stabilisce che gli Stati

adotteranno le misure più idonee per assicurare la pronta diagnosi,

la cura, la post-cura, la riabilitazione ed il reinserimento sociale

delle persone interessate.

Per una più completa e radicale disciplina della materia, a

modifica della legislazione precedente, con la legge

n. 685 del 1975, lo Stato ha trasferito alle Regioni le funzioni per

la prevenzione e l'intervento contro l'uso non terapeutico delle

sostanze stupefacenti e psicotrope per i suddetti fini (diagnosi,

cura, riabilitazione e reinserimento sociale degli interessati)

riservandosi funzioni di indirizzo e di coordinamento con poteri di

autorizzazione, di controllo, di vigilanza e di sostituzione in caso

di inerzia delle Regioni, non solo perché fosse assicurato

l'adempimento degli obblighi internazionali assunti ma anche perché

l'azione da svolgere risultasse più organica ed uniforme per la

tutela degli interessi unitari nazionali e la garanzia dei valori

riconosciuti dalla Costituzione (artt. 18 e 32 Cost.; sent. n. 31 del

1983).

4.1. - Tuttavia, il fenomeno della tossicodipendenza non risultava

sconfitto anzi si diffondeva con gravi implicanze sul piano della

criminalità che, anche per effetto di essa, risultava in forte

aumento.

Si constatavano deficienze e carenze sul piano operativo, per la

mancanza di servizi appositamente strutturati e finalizzati a

realizzare gli aspetti sociali della prevenzione, della cura e,

soprattutto, del recupero della personalità dei tossicodipendenti

per il loro reinserimento nella famiglia e nella società.

Le strutture sanitarie avevano svolto una funzione piuttosto di

tipo medicalizzante, sostituendo, in molti casi, all'uso della droga

interventi farmacologici e terapie di solo mantenimento sicché il

soggetto non raggiungeva il necessario equilibrio personale onde la

sussistenza, in concreto, del pericolo di una ripresa dell'uso della

droga.

Non era di per sé sufficiente la sola disintossicazione

dell'organismo, ma più utile e proficua era la impostazione di

rapporti interpersonali ed un più o meno lungo processo

socio-pedagogico per vincere la dipendenza psichica, il cui

superamento era importante quanto quello della dipendenza fisica.

Era risultata più utile e produttiva degli effetti sperati la

permanenza dei tossicodipendenti in comunità terapeutiche

organizzate da associazioni di volontariato o da privati con ben

determinati programmi di recupero sociale nei quali, accanto alle

terapie mediche e psico-mediche, si ponevano attività di lavoro e di

studio. Utile era la vita in comune, con lo svolgimento del lavoro

liberamente scelto e gradito, o la continuazione degli studi sospesi

o interroti, senza costrizioni o vincoli di sorta, per riacquistare

il perduto equilibrio e le necessarie difese contro un possibile

ritorno all'uso della droga.

Il volontariato aveva assunto anche un ruolo politico-sociale

perché realizzava la partecipazione popolare alla lotta contro il

grave flagello della droga.

Esso, quindi, era meritevole di considerazione, di affidamento e

di sostegno, per gli sforzi compiuti e da compiere, implicanti la

necessità di adeguati mezzi economici.

4.2. - Del resto il ricorso al volontariato era già stato

previsto nella legge n. 697 del 1975 e dalla legge n. 833 del 1978,

istitutiva del servizio sanitario nazionale.

La norma (art. 45) in quest'ultima contenuta, nella sua

generalità era riferibile ad ogni tipo di associazioni: quelle

animate da spirito caritativo e filantropico, con propositi e

finalità di tutela dell'interesse della collettività alla salute

(associazioni di consumatori, sindacati, comitati di quartiere ecc.)

e persino le occasionali aggregazioni che si formano allorché il

diritto alla salute è concretamente minacciato. Le dette

associazioni agiscono in collaborazione con le unità sanitarie

locali nell'ambito della programmazione e della legislazione

sanitaria regionale.

In via generale si nota che il volontariato è diffuso ormai

largamente nel campo del diritto pubblico e si pone come uno

strumento utile per sopperire a carenze delle strutture pubbliche,

come nuovo modello di cura di interessi pubblici e di esercente

attività idonee a conseguire fini sociali senza avere scopi di lucro

e, anche per questa ragione, con ampia libertà di organizzazione.

In definitiva svolge un ruolo che la stessa Costituzione prevede

(art. 18 Cost.).

5. - La avvertita necessità della riforma si era evidenziata con

la presentazione in Parlamento di numerose proposte legislative ad

iniziativa di vari gruppi parlamentari e di un organico disegno di

legge del Governo (n. 2195 del 24 ottobre 1984). Ma la previsione di

un lungo iter legislativo per la complessità della materia e dei

problemi da affrontare e l'urgenza e la indifferibilità della

disciplina di alcuni aspetti, risultanti anche dall'attenzione

dell'opinione pubblica, hanno consigliato il ricorso a un decreto

legge poi convertito in legge.

5.1. - Con il decreto legge n. 144 del 1985 e la legge di

conversione n. 297 del 1985, che ha sostituito alcuni articoli del

d.l. e ne ha aggiunti altri, sono stati disciplinati tre aspetti del

fenomeno della tossicodipendenza.

Con gli artt. 1-bis, 1- ter e 1-quater è stata prevista

l'erogazione di contributi, tra gli altri, ad alcuni enti ed

associazioni di volontariato che operano nel campo del recupero e del

reinserimento sociale dei tossicodipendenti con un apposito

procedimento nonché la sistemazione delle somme relative nel

bilancio dello Stato (art. 2). E questa parte è oggetto

dell'impugnazione delle Regioni ricorrenti.

Con gli artt. 3, nuovo testo, a sostituzione dell'art. 80- bis

della legge n. 685 del 1975, e l'aggiunta degli artt. 80- ter e

quater, a sostituzione dell'art. 23 e l'abrogazione degli artt. 24 e

25 della stessa legge n. 685 del 1975, sono state emanate

disposizioni per la distruzione delle sostanze stupefacenti e

psicotrope sequestrate e confiscate, per il quantitativo non

necessario ai fini di giustizia, per impedirne la possibile

reimmissione nel mercato.

Dopo l'art. 4 del d.l. cit., in aggiunta all'art. 47 della legge

n. 354 del 1975, sono stati inseriti gli artt. 4-bis, ter, quater,

quinquies e sexies con i quali si sono conciliati la sanzione penale,

il recupero ed il reinserimento nella società dei tossicodipendenti.

Per quelli già condannati si è previsto l'affidamento in prova

al servizio sociale e la possibilità per essi di continuare il

programma di recupero, eventualmente in corso, anche presso le

comunità terapeutiche e le associazioni di volontariato; per quelli

colpiti da provvedimenti restrittivi della libertà personale, i

quali si trovassero nella fase di recupero, la possibilità di

continuare il relativo programma, impedendosi così una sua dannosa

interruzione.

Dal contesto dell'intera legge vanno desunte, anzitutto, le

ragioni della nuova disciplina.

Del complesso fenomeno della tossicodipendenza si sono voluti

disciplinare gli aspetti incidenti sulla criminalità, sulla

sicurezza pubblica e sull'ordine pubblico inteso in senso ampio, sia

pure con un ricorso privilegiato alla intensificazione della fase di

recupero e di reinserimento dei soggetti nella famiglia e nella

società.

Trova, quindi, giustificazione l'intervento del Ministro

dell'Interno piuttosto che del Ministro della Sanità.

Ma, ai fini dell'esame delle questioni sollevate, va rilevato che

la materia disciplinata è di competenza dello Stato piuttosto che

delle Regioni.

Per quanto più specificamente riguarda l'erogazione dei

contributi si osserva che le norme relative hanno durata limitata e

temporanea.

È, infatti, testualmente statuito che l'erogazione dei contributi

avviene secondo le modalità previste fino a quando non sarà

regolata, con una nuova normativa legislativa, la disciplina dei

rapporti di enti e associazioni di volontariato che operano sul

territorio nazionale nel campo del recupero e del reinserimento

sociale dei tossicodipendenti (artt. 1 e 2 della legge n. 297 del

1985).

Inoltre, sono previsti stanziamenti di bilancio per un triennio

(1985-1987) ormai scaduto (art. 2 del d.l. n. 144

del 1985).

Dall'esame delle norme che interessano risulta che destinatari

dell'erogazione dei contributi sono oltre i Comuni e le unità

sanitarie locali, anche altri enti, nonché le associazioni di

volontariato, le cooperative ed i privati che operano, senza scopo di

lucro, e che l'erogazione avviene tramite l'ente locale che

certamente può essere anche la Regione.

È previsto un coordinamento delle attività svolte a mezzo delle

apposite convenzioni stipulate con le unità sanitarie locali (artt.

1 e 1- bis stessa legge).

Si esige la garanzia del diritto di autodeterminazione dei

tossicodipendenti e la esclusione di interventi

violenti (art. 1- bis).

Si richiedono, poi, altre condizioni:

a) la dimostrazione della effettiva realizzazione dei servizi e

delle iniziative corredata dal parere dell'ente locale che non si

esclude possa essere la Regione;

b) la presentazione dei bilanci con l'indicazione dei risultati

raggiunti (art. 1-bis, nn. 2 e 3).

La ripartizione dei contributi avviene in base ai dati forniti

dall'osservatorio permanente, che è presso il Ministero dell'Interno

al quale le Regioni possono certamente far pervenire elementi

riguardanti il loro territorio, e secondo criteri e requisiti

determinati dalla Commissione Speciale, istituita presso la

Presidenza del Consiglio, composta, oltre che dai rappresentanti di

vari Ministeri, da quelli di tre Regioni e Comuni designati,

rispettivamente, dalla conferenza dei presidenti delle Regioni e

dall'Anci.

La Commissione, in base ai criteri ed ai requisiti, formula al

Ministero dell'Interno le proposte riguardanti la concessione dei

contributi riferiti alle domande presentate.

L'interpretazione delle norme, nel loro complesso, e la prevista

partecipazione nel procedimento degli enti locali, tra cui sono da

comprendersi certamente le Regioni, porta a non escludere il loro

intervento e la loro partecipazione anche nella fase della

formulazione dei pareri e delle proposte.

Non si può, quindi, escludere un'intesa ed una collaborazione tra

Stato e Regioni in un campo che, in definitiva, interessa entrambi

sebbene la materia disciplinata dalle norme in esame riguardi più

specificamente lo Stato che può utilizzare i Comuni come enti di

decentramento in materia di competenza statale.

Inoltre, resta ferma la competenza delle Regioni per gli aspetti

del fenomeno afferenti al campo dell'igiene, della sanità e

dall'assistenza.

E rimane integra la legislazione apprestata dalle stesse Regioni

che concorre con quella statale che ad essa non si sovrappone.

6. - Non è certamente lesa l'autonomia finanziaria delle Regioni

ed in particolare non risulta violato l'art. 126, comma terzo, del

d.P.R. n. 616 del 1977, che fa divieto di istituire, nel bilancio

statale, capitoli di spesa con finalità inerenti alle funzioni

trasferite.

Anzitutto la materia finanziata con le norme impugnate (art. 2

d.l. n. 144 del 1985) non rientra tra quelle trasferite alle Regioni,

come si è detto innanzi.

Inoltre non risulta intaccato il finanziamento delle Regioni in

quanto il capitolo del Ministero del Tesoro, indicato (il n. 6856 del

Ministero del Tesoro) per la materia disciplinata dalle norme

censurate, riguarda il fondo occorrente per fare fronte ad oneri

dipendenti da provvedimenti legislativi in corso e l'accantonamento

delle somme relative alla voce del bilancio del Ministero

dell'Interno per le misure urgenti in materia di lotta alla droga.

Non hanno rilievo le critiche mosse dalle ricorrenti alla legge in

ordine alle modalità della sua attuazione (procedure complesse ed

eventuali ritardi per la concessione dei contributi ecc.) mentre la

riserva delle competenze delle Province autonome di Trento e Bolzano

non incide direttamente nella sfera delle competenze delle

ricorrenti.

Pertanto, tutte le questioni sollevate vanno dichiarate non

fondate ai sensi di cui in motivazione.