Sentenza n. 240/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale del combinato disposto

degli artt. 6, commi, 5, 6 e 7, del d.-l. 12 settembre 1983, n. 463

(Misure urgenti in materia previdenziale e sanitaria e per il

contenimento della spesa pubblica, disposizioni per vari settori

della pubblica amministrazione e proroga di taluni termini),

convertito in legge 11 novembre 1983, n. 638, e 11, comma 22, della

legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza

pubblica), promossi con ordinanze emesse dal Pretore di Parma il 22

gennaio 1994, il 20 gennaio 1994 (n. 3 ordinanze), il 14 gennaio

1994, dalla Corte di cassazione il 18 gennaio 1994, dal Pretore di

Parma il 16 febbraio 1994 (n. 2 ordinanze), iscritte,

rispettivamente, ai nn. 77, 78, 79, 80, 81, 107, 116 e 117 del

registro ordinanze del 1994 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica nn. 11 e 12 del 1994;

Visti gli atti di costituzione di Boschi Maria, Corradi Ines,

Cavazzini Maria, Concari Angela, Gazzillo Angela, Alebardi Valdemina

e dell'I.N.P.S. nonché gli atti di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 26 aprile 1994 il Giudice relatore

Luigi Mengoni;

Uditi gli avv.ti Felice Assennato per Boschi Maria, Salvatore

Cabibbo per Corradi Ines, Cavazzini Maria e Concari Angela, Franco

Agostini per Gazzillo Angela e Alebardi Valdemina, Carlo De Angelis e

Andrea Barbuto per l'I.N.P.S. e l'Avvocato Giuseppe Stipo per il

Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1.1. - Nel corso del procedimento sui ricorsi proposti contro una

sentenza del Tribunale di Trani, che ha riconosciuto ad Angela

Gazzillo, titolare di più pensioni integrate al minimo a carico

dell'I.N.P.S., il diritto, dal 1° ottobre 1993, all'integrazione al

trattamento minimo soltanto su una pensione, conservando tuttavia

l'importo dell'altra a questa data fino al suo riassorbimento negli

aumenti derivanti dalla perequazione automatica, la Corte di

cassazione, con ordinanza del 18 gennaio 1994, ha sollevato, in

riferimento agli artt. 3, 38, secondo comma, 101, 102 e 104 Cost.,

questione di legittimità costituzionale del combinato disposto

dell'art. 6, commi 5, 6 e 7, del d.-l. 12 settembre 1983, n. 463,

convertito nella legge 11 novembre 1983, n. 638, e dell'art. 11,

comma 22, della legge 24 dicembre 1993, n. 537.

Il giudice remittente rammenta preliminarmente che, secondo la

giurisprudenza consolidata della Corte di cassazione, sostanzialmente

condivisa dalla Corte costituzionale, l'art. 6, comma 7, del d.-l. n.

463 del 1983, nel garantire la conservazione del trattamento

pensionistico nell'importo spettante alla data del 30 settembre 1983

(c.d. cristallizzazione), si riferisce sia all'ipotesi di titolarità

di una sola pensione non più integrabile per superamento del

previsto limite di reddito, sia all'ipotesi di titolarità di due o

più pensioni, tutte integrate al minimo. Anche nella seconda ipotesi

si ritiene ricorra la ratio della norma, che è quella di assicurare

la gradualità del passaggio dal precedente al nuovo, meno

favorevole, trattamento pensionistico.

In contrasto con questa giurisprudenza, l'art. 11, comma 22, della

legge n. 537 del 1993, collegata alla legge finanziaria per il 1994,

con norma definita di interpretazione autentica e come tale munita di

efficacia retroattiva, ha attribuito all'art. 6, commi 5, 6 e 7, del

d.-l. del 1983 un significato restrittivo, escludente l'ipotesi di

concorso di una pluralità di pensioni. In questa ipotesi il

trattamento minimo è conservato su una sola pensione, individuata

secondo i criteri di cui al comma 3, "mentre l'altra o le altre

pensioni spettano nell'importo a calcolo senza alcuna integrazione".

Con ciò viene negato il diritto di conservare la seconda pensione

nell'importo erogato al 30 settembre 1983, con conseguente riduzione

immediata del trattamento complessivo rispetto a quello spettante a

tale data.

La norma interpretativa è ritenuta contrastante: a) col principio

di ragionevolezza (art. 3 Cost.), perché ascrive all'art. 6 del

d.-l. n. 463 del 1983 un significato che non poteva essergli

ragionevolmente attribuito, stante la contraria interpretazione

prevalsa nella giurisprudenza; b) con l'art. 38, secondo comma,

Cost., perché, avendo il trattamento pensionistico minimo natura

essenzialmente previdenziale, e non semplicemente assistenziale, esso

concorre a determinare il rapporto di congruenza tra esigenze di vita

e predisposizione di mezzi idonei a soddisfarle; c) con gli artt.

101, 102 e 104 Cost. per la medesima ragione indicate sub a).

1.2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si è

costituita l'assicurata, chiedendo che la norma denunciata sia

dichiarata costituzionalmente illegittima con argomentazioni adesive

all'ordinanza di rimessione.

1.3. - Si è costituito anche l'I.N.P.S. chiedendo che la

questione sia dichiarata infondata.

Secondo l'Istituto, l'integrazione al minimo, non avendo a fronte

alcuna contribuzione ed essendo posta a carico del bilancio dello

Stato, ha natura puramente assistenziale, e quindi è "condizionata

dal momento storico e dai problemi del bilancio statale". La norma

impugnata ha una funzione perequatrice che consiste nel riportare le

pensioni plurime sotto il principio di proporzione del trattamento

dovuto ai contributi versati, almeno per le prestazioni

pensionistiche ulteriori rispetto a quella principale, conservando

una sola integrazione.

Quanto alla pretesa violazione dell'art. 38 Cost., l'I.N.P.S.

obietta che se fosse vero che la doppia integrazione al minimo

esprime il minimo indispensabile per garantire al pensionato mezzi

adeguati alle sue esigenze di vita, si dovrebbero allora ritenere

inadeguati tutti i trattamenti pensionistici costituiti da una sola

pensione di importo pari a quella individuata ai sensi dell'art. 6,

comma 3, del d.-l. n. 463 del 1983.

1.4. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione

sia dichiarata manifestamente infondata.

Ad avviso dell'interveniente, negare la validità di una legge

interpretativa che si discosta da un orientamento giurisprudenziale

uniforme significa censurare il merito della scelta legislativa

sostituendo l'interprete al legislatore. Non è perciò pertinente

invocare né il principio di ragionevolezza, né l'art. 101 Cost.

Nemmeno può ritenersi violato l'art. 38 Cost., in quanto

l'integrazione al minimo di uno dei trattamenti pensionistici goduti

dall'interessato è sufficiente per adempiere il requisito di

adeguatezza dei mezzi alle esigenze di vita.

2.1. - Analoga questione, in riferimento agli artt. 3, 38, secondo

comma, e 101 Cost., è stata sollevata dal Pretore di Parma con sette

ordinanze datate tra il 14 gennaio e il 16 febbraio 1994.

La linea argomentativa è analoga a quella dell'ordinanza della

Corte di cassazione, dalla quale però si discosta sul punto della

natura della norma impugnata. Mentre la Corte di cassazione ritiene

"non revocabile in dubbio la natura di norma di interpretazione

autentica" dell'art. 11, comma 22, della legge n. 537 del 1993,

invece per il pretore si tratta di norma "sostanzialmente innovativa"

sotto "una falsa veste interpretativa", che le conferisce efficacia

retroattiva frustrando le aspettative fondate sulla disciplina

precedente.

2.2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si sono

costituite, con atti difensivi separati, alcune delle ricorrenti, le

quali condividono le argomentazioni del giudice rimettente e

concludono per una dichiarazione di illegittimità costituzionale

della norma impugnata.

Nell'imminenza dell'udienza di discussione uno dei difensori ha

depositato un'ampia memoria integrativa in cui si sostiene, in

particolare, che l'art. 11, comma 22, della legge n. 537 del 1993

costituisce una norma nuova, introdotta con un'"operazione di

chirurgia normativa, sostitutiva e additiva, di tale rilevanza

tecnica da escludere che il comma 22 possa considerarsi di

interpretazione autentica": "si tratta di una nuova disciplina che

rientra nell'ipotesi di autodefinizione arbitraria come norma di

interpretazione autentica".

Ad avviso della parte privata, la retroattività non solo viola il

principio di ragionevolezza, essendo destinata a contrastare

l'interpretazione dell'art. 6 del d.-l. n. 463 del 1983 da tempo

divenuta "diritto vivente", ma lede anche il principio di eguaglianza

determinando una disparità di trattamento tra i pensionati che hanno

già ottenuto il riconoscimento del diritto alla doppia integrazione

al minimo con sentenza passata in giudicato e coloro per i quali il

giudizio è ancora in corso o che non hanno ancora sperimentato

l'azione giudiziaria contro l'I.N.P.S.

2.3. - Si è pure costituito l'I.N.P.S. ed è intervenuto il

Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura

dello Stato, con memorie e conclusioni identiche a quelle dedotte

nell'altro giudizio di costituzionalità promosso dall'ordinanza

della Corte di cassazione, salvo che per la questione sollevata con

l'ordinanza iscritta nel R.O. n. 79/93, della quale è eccepita

dall'I.N.P.S. l'inammissibilità, non essendo configurabile una

doppia integrazione al minimo quando si tratti di una pensione a

carico dello Stato e di una a carico dell'Istituto. Considerato in diritto

1. - La Corte di cassazione, con ordinanza iscritta in R.O. n.

107/1994, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 38, secondo

comma, 101, 102 e 104 Cost., questione di legittimità costituzionale

del "combinato disposto dell'art. 6, commi 5, 6 e 7, del d.-l. 12

settembre 1983, n. 463, convertito nella legge 11 novembre 1983, n.

638, e dell'art. 11, comma 22, della legge 24 dicembre 1993, n. 537".

Analoga questione di legittimità costituzionale del "combinato

disposto dell'art. 6, comma 7, del d.-l. n. 463 del 1983 e dell'art.

11, comma 22, della legge n. 537 del 1993" è stata sollevata, in

riferimento agli artt. 3, 38, secondo comma, e 101 Cost., dal Pretore

di Parma con sette ordinanze iscritte in R.O. nn. 77-81, 116 e

117/1994.

L'art. 11, comma 22, della legge n. 537 del 1993 dispone:

"L'articolo 6, commi 5, 6 e 7, del decreto-legge 12 settembre 1983,

n. 463, convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 1983,

n. 638, si interpreta nel senso che nel caso di concorso di due o

più pensioni integrate al trattamento minimo, liquidate con

decorrenza anteriore alla data di entrata in vigore del predetto

decreto-legge, il trattamento minimo spetta su una sola delle

pensioni, come individuata secondo i criteri previsti al comma 3

dello stesso articolo, mentre l'altra o le altre pensioni spettano

nell'importo a calcolo senza alcuna integrazione". Nel dispositivo

dell'ordinanza della Corte di cassazione l'allargamento della

questione al "combinato disposto" degli articoli e dei commi citati

delle due leggi si spiega in ragione della premessa che attribuisce

natura di legge interpretativa (destinata a saldarsi con la legge

interpretata) all'art. 11, comma 22, della legge n. 537 del 1993,

mentre la ripetizione del medesimo dispositivo nelle ordinanze del

Pretore di Parma non è coerente con l'opposta premessa di questo

giudice, secondo cui si tratta, invece, di una norma innnovativa,

dotata di retroattività con l'artificio dell'autodefinizione come

legge di interpretazione autentica. In realtà l'alternativa tra le

due valutazioni non ha qui importanza. L'incidente di

costituzionalità investe il citato comma 22 non semplicemente sotto

il profilo dell'efficacia retroattiva, ma per se stesso, in quanto

regola una fattispecie non prevista originariamente dalla legge del

1983 con una norma contraria a quella elaborata nel frattempo dalla

giurisprudenza. Perciò il punto da decidere è se la norma contenuta

nel comma 22 sia o no conforme ai principi costituzionali, mentre non

rileva il punto se essa possa o no integrarsi con l'art. 6 del d.-l.

n. 463 del 1983 in un'unica struttura normativa.

2. - I giudizi introdotti dalle otto ordinanze vertono su

questioni analoghe e quindi se ne dispone la riunione affinché siano

decisi con unica sentenza.

3. - In conformità dell'eccezione formulata dall'I.N.P.S., deve

essere dichiarata inammissibile la questione sollevata nel giudizio

che ha dato luogo all'ordinanza del Pretore di Parma iscritta in R.O.

n. 79/1994. La norma impugnata regola il caso di concorso di due o

più pensioni tutte integrate al trattamento minimo con decorrenza

anteriore all'entrata in vigore del d.-l. n. 463 del 1983, mentre

nella specie la ricorrente è titolare di una pensione diretta a

carico dello Stato, al cui ordinamento pensionistico è ignoto

l'istituto dell'integrazione al minimo, e di una pensione di

riversibilità a carico dell'I.N.P.S.

4. - La questione è parzialmente fondata.

In risposta alla sollecitazione rivolta al legislatore da questa

Corte nella sentenza n. 102 del 1982, è intervenuto il d.-l. n. 463

del 1983 dettando una disciplina generale dell'integrazione delle

pensioni al trattamento minimo, fondata su due principi: a)

esclusione del diritto all'integrazione nel caso di superamento, da

parte del titolare, di certi limiti di reddito indicati nell'art. 6,

comma 1; b) nel caso di concorso di due o più pensioni, sempre che

non risultino superati i predetti limiti di reddito, integrabilità

di una sola pensione individuata secondo i criteri indicati dal comma

3. Il comma 7, infine, dispone che l'importo della pensione non più

integrabile, erogato alla data della cessazione del diritto

all'integrazione (30 settembre 1983), viene conservato (c.d.

cristallizzazione) fino ad assorbimento negli aumenti della

pensione-base determinata ai sensi del comma 6 (c.d. importo a

calcolo), derivanti dalla disciplina della perequazione automatica

richiamata nel comma 5. In quanto rinvia al comma precedente, la

disposizione del comma 7 è stata interpretata da una parte della

giurisprudenza di merito (in adesione alla posizione assunta

dall'I.N.P.S.) come riferibile esclusivamente all'ipotesi di

cessazione del diritto all'integrazione di una sola pensione per

effetto del superamento dei limiti di reddito. Secondo questa

interpretazione, nell'ipotesi di concorso di due o più pensioni,

tutte integrate o integrabili al minimo in conseguenza di numerose

sentenze di questa Corte (e in particolare della sentenza n. 314 del

1985), la cessazione del diritto all'integrazione per effetto del

superamento del limite di reddito o la restrizione di esso a una sola

pensione per effetto del divieto di integrazione plurima non

comportano la cristallizzazione delle pensioni ulteriori a quella

principale, individuata a norma dell'art. 6, comma 3, del d.-l. n.

463 e, rispettivamente, cristallizzata ai sensi del comma 7 o

ammessa, essa sola, all'integrazione ai sensi dello stesso comma 3.

L'altra o le altre pensioni devono essere ricondotte all'importo a

calcolo. La giurisprudenza unanime della Corte di cassazione,

seguita dalla maggioranza dei giudici di merito, ha invece ritenuto

applicabile il comma 7 anche all'ipotesi di cumulo di due o più

pensioni con conseguente cristallizzazione di tutte nell'un caso, di

quelle non più integrabili nell'altro. Un orientamento

"sostanzialmente" analogo è stato espresso dalla giurisprudenza

costituzionale, ma modulato su una linea ermeneutica diversa e con

riferimento solo al secondo dei casi in cui questa ipotesi si

suddistingue. Mentre la Corte di cassazione afferma l'applicabilità

diretta, sul riflesso che la lettera del comma 7 "non distingue tra

le due ipotesi", la sentenza n. 418 del 1991 di questa Corte

riconosce che "non si può rintracciare nelle disposizioni letterali

dell'art. 6 della legge n. 638 del 1983 la fattispecie, a quella

data vietata, del cumulo di due pensioni integrate al minimo e di

conseguenza nel comma settimo l'ipotesi di cristallizzazione di una

di esse". L'applicabilità del comma 7 viene così ammessa in via di

analogia, fondata su un giudizio di ricorrenza di una ratio decidendi

"non dissimile", riferito al caso di titolarità di due pensioni per

una delle quali cessa il diritto all'integrazione in forza del

principio di unicità dell'integrazione.

5. - Sebbene enunciata con una formula unitaria, la fattispecie

dell'art. 11, comma 22, della legge n. 537 del 1993 è articolabile

in funzione di entrambi i casi: a) cessazione del diritto

all'integrazione per effetto del superamento dei limiti di reddito

fissati dall'art. 6, comma 1, del d.-l. n. 463 del 1983; b)

cessazione del diritto all'integrazione per effetto del principio di

unicità dell'integrazione sancito dal medesimo art. 6, comma 3.

Riferita al caso sub a), la frase "il trattamento minimo spetta su

una sola delle pensioni, come individuata secondo i criteri previsti

al comma 3 dell'art. 6 del d.-l. n. 463 del 1983" significa

mantenimento solo su questa pensione del trattamento minimo

"cristallizzato" nell'importo spettante al 30 settembre 1983;

riferita al caso sub b) significa mantenimento del diritto

all'integrazione al trattamento minimo solo per questa pensione.

Ciò premesso, ai fini della decisione della questione in esame

occorre definire la natura dell'integrazione al minimo. I giudici

rimettenti disattendono giustamente la tesi - sostenuta nella

relazione al disegno di legge n. 1508 (Senato della Repubblica, XI

leg., p. 1508), nonostante l'argomento contrario desumibile dall'art.

37, comma 3, lett. b), della legge 9 marzo 1989, n. 88 - che

attribuisce natura assistenziale a questo istituto. Esso ha la

funzione di integrare la pensione quando dal calcolo in base ai

contributi accreditati al lavoratore risulti un importo inferiore a

un minimo ritenuto necessario, in mancanza di altri redditi di una

certa consistenza, ad assicurargli mezzi adeguati alle esigenze di

vita, giusta il precetto dell'art. 38, secondo comma, Cost. Tale

funzione qualifica l'integrazione al trattamento minimo come istituto

previdenziale fondato sul principio di solidarietà.

Il d.-l. n. 463 del 1983, finalizzato a un'azione di contenimento

del deficit pubblico, ha segnato due limiti all'intervento di questo

principio: un limite esterno, ostativo dell'integrazione quando il

titolare disponga di altri redditi superiori a un certo ammontare, e

un limite interno, che nel concorso di più pensioni consente

l'integrazione una sola volta fino a concorrenza col limite

reddituale. Retrospettivamente, secondo una "lettura storica" della

legge del 1983, il limite interno ha assunto il significato di

esclusione, con effetto dal 1° ottobre 1983, del cumulo di più

pensioni integrate al minimo, ammesso dalla giurisprudenza di questa

Corte in favore dei titolari di una pluralità di pensioni aventi

decorrenza anteriore al 30 settembre 1983.

6. - Ora l'art. 38 Cost. non esclude la possibilità di un

intervento legislativo che, per una inderogabile esigenza di

contenimento della spesa pubblica, riduca "in maniera definitiva un

trattamento pensionistico in precedenza spettante" (cfr. sentenza n.

822 del 1988). L'attuazione del precetto costituzionale richiede un

bilanciamento, modificabile nel tempo a seconda delle circostanze,

tra i valori personali inerenti alla tutela previdenziale e "i

principi connessi alla concreta e attuale disponibilità delle

risorse finanziarie e dei mezzi necessari per far fronte ai relativi

impegni di spesa" (sentenza n. 119 del 1991). Ma quando l'intervento

legislativo incide sul trattamento di soggetti i quali, sebbene

titolari di due o più pensioni, hanno un reddito complessivo

inferiore al limite fissato dal d.-l. n. 463 del 1983, così che per

essi la modifica legislativa comporta una compressione delle esigenze

di vita cui era precedentemente commisurata la prestazione

previdenziale, il principio di solidarietà (sotteso all'art. 38

Cost.) coordinato col principio di razionalità- equità (art. 3

Cost.), impone una disciplina transitoria che assicuri un passaggio

graduale al trattamento meno favorevole.

Alla stregua di tali considerazioni la norma denunziata appare

lesiva degli artt. 3 e 38, secondo comma, Cost., nel caso sopra

distinto sub b). Quando il pensionato, pur con l'apporto di una

seconda pensione, risulta in possesso di un reddito complessivamente

inferiore al limite legale, la regola della cristallizzazione della

seconda pensione, non più integrabile, si impone a maggior ragione

rispetto all'ipotesi, prevista dall'art. 6, comma 7, del d.-l. n. 463

del 1983, di titolarità di una sola pensione non più integrabile a

causa del superamento del limite reddituale.

7. - Nel caso sopra indicato sub a) la diminuzione del trattamento

pensionistico è giustificata - e compensata ai fini

dell'apprestamento di mezzi adeguati alle esigenze di vita -

dall'incremento dei redditi del pensionato oltre il limite fissato

dalla legge all'operatività del principio di solidarietà nella

forma dell'integrazione al trattamento minimo. Perciò l'applicazione

del criterio di gradualità mediante la tecnica della

cristallizzazione è qui rimessa ad una discrezionalità più ampia

del legislatore, salvo il principio di razionalità. La limitazione

della cristallizzazione alla pensione principale, individuata

dall'art. 6, comma 3, del d.-l. n. 463 del 1983, risponde a un

ragionevole bilanciamento degli interessi in gioco, tenuto conto

dell'urgenza dell'interesse pubblico alla riduzione della spesa

pensionistica. Nemmeno possono ritenersi violati gli artt. 101, 102

e 104 Cost. per ragioni analoghe a quelle ripetutamente enunciate

dalla giurisprudenza di questa Corte. La legge impugnata non mira a

influire su concrete fattispecie sub iudice, bensì a stabilire una

regola generale di giudizio, di cui si constata, sotto questo

aspetto, la non contrarietà a parametri costituzionali sostanziali;

la retroattività di cui è dotata non pregiudica la potestas

iudicandi, bensì modifica il modello di decisione cui l'esercizio

della potestà deve attenersi in ordine a rapporti insorti

anteriormente al 30 settembre 1983 e non ancora definiti (cfr., da

ultimo, sentenza n. 402 del 1993).