Sentenza n. 24/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5-bis, comma

7-bis, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per

il risanamento della finanza pubblica), convertito nella legge 8

agosto 1992, n. 359, introdotto dall'art. 3, comma 65, della legge 23

dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza

pubblica), promosso con ordinanza emessa il 25 aprile 1998 dal

tribunale di Mistretta nel procedimento civile vertente tra Bono

Rosario e il comune di Tusa, iscritta al n. 486 del registro

ordinanze 1998 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 27, prima serie speciale, dell'anno 1998;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 13 ottobre 1999 il giudice

relatore Riccardo Chieppa.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento civile avente ad oggetto una

domanda di risarcimento dei danni da c.d. accessione invertita, il

tribunale di Mistretta, con ordinanza del 25 aprile 1998 (r.o. n.

486 del 1998), ha sollevato questione di legittimità costituzionale

del combinato disposto degli artt. 938 cod. civ. (in realtà, tertium

comparationis) e 5-bis, comma 7-bis, del decreto-legge 11 luglio

1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza

pubblica), convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992,

n. 359, introdotto dall'art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre

1996, n. 662, nella parte in cui, nel disciplinare gli effetti della

occupazione illegittima da parte della pubblica amministrazione,

prevede in favore del soggetto privato del suolo di sua proprietà un

risarcimento di entità pressoché pari al valore venale dimezzato

del bene, e, perciò "manifestamente sperequato" rispetto a quello

disciplinato dal predetto art. 938 cod. civ. che, nei rapporti tra

privati, riconosce al proprietario sacrificato, in una situazione

analoga, il diritto alla corresponsione di una somma pari al doppio

del valore del suolo occupato, oltre al risarcimento del danno.

Il tribunale rimettente osserva che il diritto vivente, al fine di

giustificare l'istituto dell'accessione invertita in favore della

p.a., ha rinvenuto nell'ordinamento un principio generale in base al

quale regola per la composizione del conflitto tra costruttore e

proprietario del fondo è l'attribuzione della proprietà sia del

suolo che della costruzione al soggetto portatore dell'interesse

ritenuto prevalente, secondo una valutazione di ordine

economico-sociale correlata al livello di sviluppo della società

civile. Il fondamento positivo del citato principio generale viene

ravvisato nell'art. 938 cod. civ., che ammette l'inversione della

ordinaria regola dell'accessione, che privilegia, invece, il

proprietario del fondo. Peraltro, mentre nell'ipotesi, prevista dalla

predetta norma codicistica, di rapporto tra costruttore privato e

proprietario del fondo, le conseguenze economiche a carico del primo

sono quelle della corresponsione del doppio del valore del suolo

occupato e del risarcimento del danno, ingiustificatamente

discriminatoria nei confronti del proprietario del fondo occupato da

un soggetto pubblico costruttore di un'opera di pubblica utilità

sarebbe la previsione di cui alla norma impugnata, che pone a carico

della p.a. l'obbligo di corrispondere una somma pari alla indennità

di esproprio (senza l'abbattimento del quaranta per cento),

maggiorata del 10 per cento, equivalente, cioè, a circa la metà del

valore venale del fondo occupato (circa un quarto, rileva il

Collegio, della somma dovuta dal suo omologo costruttore privato).

Né la circostanza dell'avvenuta dichiarazione di pubblica utilità

dell'opera di cui si tratta costituirebbe elemento idoneo a

giustificare la rilevata disparità di trattamento, in quanto, ad

avviso del tribunale rimettente, solo la ritualità del procedimento

ablatorio attualizzerebbe la funzione sociale della proprietà,

legittimandone il sacrificio a condizioni non necessariamente

corrispondenti al controvalore del bene ablato, purché eque e tali

da non rendere irrisorio il ristoro del pregiudizio subito dal

proprietario.

2. - Nel giudizio innanzi alla Corte è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei Ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale

dello Stato, che ha concluso per la infondatezza della questione,

rimarcando le differenze esistenti tra le due vicende acquisitive

poste a confronto dal Collegio rimettente. Ed infatti, si osserva

nella memoria dell'Avvocatura, ai sensi dell'art. 938 cod. civ., la

proprietà della porzione occupata del suolo si acquista in capo al

costruttore di buona fede solo per effetto di una pronuncia

giudiziale, mentre, nella elaborazione giurisprudenziale della figura

della occupazione acquisitiva, estinzione della proprietà e

corrispondente acquisto del suolo in capo alla p.a. sono effetto

immediato della trasformazione fisica ed irreversibile del fondo. Del

resto, differente è la natura degli interessi in conflitto nei due

casi: entrambi privati nella ipotesi dell'art. 938 cod. civ.,

individuale e pubblico - e, quindi, anche del proprietario spogliato

- nella occupazione acquisitiva. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale, sottoposta in via

incidentale all'esame della Corte, riguarda l'art. 5-bis, comma

7-bis, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per

il risanamento della finanza pubblica), convertito, con

modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359, introdotto

dall'art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure

di razionalizzazione della finanza pubblica), nella parte in cui, nel

disciplinare gli effetti della c.d. accessione invertita, prevede la

corresponsione in favore del soggetto privato della proprietà del

suolo ad opera della p.a. per effetto della costruzione sullo stesso

di un'opera di pubblica utilità, di una somma corrispondente alla

indennità di esproprio (senza abbattimento del 40%), maggiorata del

10%, pressoché pari al valore venale dimezzato del bene.

La questione è proposta dall'ordinanza di remissione sotto il

profilo della violazione dell'art. 3 della Costituzione per la

irragionevole discriminazione rispetto alla previsione di cui

all'art. 938 cod. civ., che, con riferimento alla analoga situazione

del proprietario del fondo occupato da un costruttore privato,

dispone la corresponsione in favore del primo di una somma pari al

doppio del valore della superficie occupata, oltre al risarcimento

del danno.

2. - La questione è priva di fondamento, in quanto il termine di

comparazione, invocato per sostenere la irragionevole discriminazione

e sperequazione, non è suscettibile di essere utilizzato,

trattandosi di ipotesi di accessione completamente diverse sia sotto

il profilo dei soggetti che dei presupposti di applicabilità e della

natura delle norme.

Infatti, l'art. 938 cod. civ. regola l'occupazione di porzione di

fondo contiguo, quale modo di acquisto della proprietà, nel rapporto

tra soggetti privati in posizione paritaria, caratterizzata dalla

natura privata altresì dell'edificio realizzato (in parte su suolo

del costruttore ed in parte sul fondo attiguo), ed insieme dalla

posizione di buona fede (ignoranza di costruire sul suolo altrui)

dello stesso costruttore, di fronte alla inerzia (mancanza di

opposizione entro un termine a pena di decadenza) del proprietario

per un periodo di tre mesi dall'inizio della costruzione.

L'attribuzione della proprietà al costruttore avviene non

automaticamente, per il semplice fatto della esistenza dei requisiti

materiali previsti dalla legge, ma ope iudicis, sulla base di una

domanda e per effetto di una decisione del giudice civile non

assolutamente vincolata, ma secondo una valutazione delle circostanze

dello sconfinamento e dell'opportunità del trasferimento secondo una

ponderazione degli interessi (ambedue privati) in gioco.

Invece, elemento essenziale, nella ipotesi contemplata dalla norma

denunciata, è la occupazione di suoli per causa di pubblica

utilità, rimanendo irrilevanti sia la circostanza dell'avvenuto

sconfinamento in buona fede nel fondo altrui, sia l'esistenza di una

contigua proprietà preesistente del costruttore. Si tratta, quindi,

di attività della pubblica amministrazione (o di un suo

concessionario) destinata alla realizzazione dell'opera pubblica,

che, con la irreversibile trasformazione del suolo occupato,

determina l'acquisto della proprietà da parte della stessa

amministrazione, senza necessità di intervento del giudice civile.

In tale ipotesi non si ha una mera apprensione senza titolo da

parte di un soggetto privato di un bene parimenti privato, ma una

occupazione, ancorché illegittima, della pubblica amministrazione,

sostenuta da valida dichiarazione di pubblica utilità, di modo che

in mancanza di tale dichiarazione (cui viene equiparata la

dichiarazione annullata) si è al di fuori dell'ambito della norma

denunciata, secondo un indirizzo giurisprudenziale di legittimità.

La stessa norma inoltre, a differenza di quella assunta come

tertium comparationis, avente carattere permanente, risulta inserita

in un testo di dichiarata temporaneità, collegata alla emanazione di

una nuova disciplina organica per tutte le espropriazioni preordinate

alla realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità, ed ha

finalità egualmente temporanee e di emergenza rivolte a regolare

situazioni passate (occupazioni anteriori al 30 settembre 1996:

sentenza n. 148 del 1999).

Infine, si è in presenza di una diversa finalità dell'intervento,

nella specie pubblico, con contrapposizione tra interessi pubblici

relativi all'opera di pubblica utilità e privati dei proprietari del

suolo, che può giustificare un diverso bilanciamento degli stessi

interessi (sentenza n. 148 del 1999), mentre la disciplina dell'art.

938 cod. civ. è destinata ad operare nell'ambito esclusivo di

rapporti tra privati.

3. - Pertanto, la norma invocata come termine di comparazione (art.

938 cod. civ.) risulta palesemente disomogenea rispetto a quella

denunciata, trattandosi di previsioni del tutto diversificate - come

sopra sottolineato - per di più con finalità profondamente distinte

ed autonome, che nell'art. 938 cod. civ. si riconducono alla tutela

in via permanente, attraverso una valutazione e una sentenza del

giudice civile, del generale interesse allo sviluppo e mantenimento

delle costruzioni di privati, nonché alla protezione della buona

fede del costruttore privato di fronte al comportamento inerte del

proprietario del fondo, comunque garantito sul piano economico.

Invece, lo scopo della norma denunciata è quello di assicurare

sempre, nella scelta del legislatore, in presenza di determinati

presupposti, una prevalente tutela del pubblico interesse alla

conservazione dell'opera pubblica realizzata, con una previsione

risarcitoria ragionevolmente limitata, rivolta a regolare situazioni

passate.