Sentenza n. 24/1965

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 84 del T.U.

delle norme sulla circolazione stradale, approvato con D.P.R. 15 giugno

1959, n. 393, promosso con ordinanza emessa il 30 gennaio 1964 dal

Pretore di Iglesias nel procedimento penale a carico di Bisio

Alessandro e D'Ascanio Giuseppe, iscritta al n. 41 del Registro

ordinanze 1964 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica,

n. 91 dell'11 aprile 1964.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 20 gennaio 1965 la relazione del

Giudice Giovanni Battista Benedetti;

udito il vice avvocato generale dello Stato Dario Foligno, per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel corso del procedimento penale dinanzi al Pretore di Iglesias a

carico di Bisio Alessandro e D'Ascanio Giuseppe, imputati della

contravvenzione prevista dall'art. 84, ultimo comma, del T.U. delle

norme sulla circolazione stradale, approvato con D.P.R. 15 giugno 1959,

n. 393, per avere gestito in Iglesias una scuola per conducenti di

veicoli a motore senza la prescritta autorizzazione del Ministero dei

trasporti, la difesa degli imputati sollevava eccezione di

illegittimità costituzionale del citato art. 84, in riferimento agli

artt. 33 e 41 della Costituzione.

Il Pretore, ritenuta la questione rilevante ai fini della decisione

della causa, con ordinanza 30 gennaio 1964, disponeva la sospensione

del procedimento e la trasmissione degli atti alla Corte

costituzionale.

Muovendo dalla premessa che la norma contenuta nell'art. 84 del

Codice della strada, disciplini una attività di insegnamento

(teorico-pratico per conducenti di veicoli a motore), il Pretore ha

ravvisato dubbi sulla sua legittimità costituzionale in riferimento

all'art. 33 della Costituzione il quale assicura la libertà

d'insegnamento. La norma impugnata - secondo l'ordinanza - mentre da un

lato prevede determinati, specifici requisiti per conseguire

l'autorizzazione all'esercizio di una scuola guida, dall'altro - con le

espressioni: la autorizzazione "può essere rilasciata" e "può essere

negata", usate rispettivamente nei commi secondo e quarto - lascia al

Ministero dei trasporti la possibilità di accordare o meno la

richiesta autorizzazione, attribuendo in tal modo alla pubblica

Amministrazione una discrezionalità talmente ampia da snaturare il

diritto alla libertà di insegnamento garantito dalla Costituzione.

Ravvisando, poi, nella gestione di scuole-guida la sussistenza di

una attività imprenditoriale, il Pretore ha ritenuto sussistente il

contrasto anche con l'art. 41 della Costituzione che sancisce il

principio della libertà della iniziativa economica privata, in quanto

anche tale libertà può trovare limiti nella legge, ma non nel potere

discrezionale della pubblica Amministrazione.

L'ordinanza, ritualmente comunicata ai Presidenti delle Camere e

notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri, è

stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 91

dell'11 aprile 1964.

Nel presente giudizio le parti private non si sono costituite, ma

è intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato

e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con deposito di

deduzioni in cancelleria in data 23 aprile 1964.

In ordine alla pretesa violazione dell'art. 33 della Costituzione,

l'Avvocatura osserva che l'insegnamento tecnico-pratico impartito nei

corsi di addestramento per conducenti di veicoli a motore, non si

configura come situazione giuridica costituzionalmente garantita dal

primo comma di detto articolo, ma rientra nella sfera del legislatore

ordinario che può liberamente classificarlo come situazione di diritto

soggettivo, perfetto o affievolito o di interesse legittimo.

La norma costituzionale, ad avviso dell'Avvocatura, tende a

garantire la libertà di insegnamento di tutte quelle materie che

attengono alla formazione culturale e professionale dell'individuo;

essa, pertanto, si riferisce alla scuola propriamente detta che ha per

compito l'istruzione e l'educazione e non riguarda, invece, quei corsi

preparatori o di addestramento, come quello in esame, nel quale vengono

impartiti elementi nozionistici e soprattutto pratici al fine di

preparare gli allievi per il conseguimento di una patente di guida.

In ordine poi alla denunciata violazione dell'art. 41 della

Costituzione l'Avvocatura contesta che la norma impugnata lasci adito

al dubbio interpretativo rilevato dal Pretore sulla attribuzione di una

assoluta discrezionalità alla pubblica Amministrazione per il rilascio

dell'autorizzazione, dovendosi, per contro, intendere la norma nel

senso che la pubblica Amministrazione sia tenuta a concedere detta

autorizzazione dopo avere accertato il possesso da parte dei

richiedenti di tutti i requisiti prescritti.

Per quanto in particolare riguarda la disposizione contenuta nel

quarto comma dell'art. 84, l'Avvocatura rileva che con essa il

legislatore ha inteso attribuire all'amministrazione la facoltà di

stabilire se le qualità negative delle persone, indicate nell'art. 1

della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, siano di tale gravità ed

intensità da non consentire il rilascio dell'autorizzazione.

L'Avvocatura chiede, pertanto, che la questione sia dichiarata

infondata. Considerato in diritto :

1. - L'ordinanza di rimessione denuncia l'illegittimità

costituzionale dell'intero art. 84 del T.U. del Codice della strada,

approvato con D.P.R. 15 giugno 1959, n. 393, che, nel disciplinare la

materia delle scuole per conducenti di veicoli a motore, subordina

l'apertura delle scuole stesse alla preventiva autorizzazione del

Ministero dei trasporti.

Segnatamente, però, le censure di illegittimità vengono mosse ai

commi secondo e quarto della citata norma i quali rispettivamente

dispongono che l'autorizzazione "può essere rilasciata a chi possiede

adeguata capacità finanziaria" e "può essere negata" alle persone

indicate nell'art. 1 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423.

Dette disposizioni - secondo il Pretore - attribuiscono

all'autorità amministrativa, in sede di accertamento e valutazione dei

requisiti economici e morali attinenti alla persona del richiedente

l'autorizzazione, un margine di discrezionalità troppo ampio sì che,

dovendosi ravvisare nella gestione delle scuole guida una attività

tanto di insegnamento, quanto imprenditoriale, sussisterebbe contrasto

tra la norma in esame e gli artt. 33 e 41 della Costituzione che

garantiscono la libertà d'insegnamento e della iniziativa economica

privata.

2. - Quantunque nell'ordinanza si parli di libertà d'insegnamento

e non già di libertà della scuola, e cioè del diritto di aprire

scuole, deve ritenersi che il Pretore abbia inteso riferirsi al terzo e

non già al primo comma dell'art. 33 della Costituzione.

Ciò premesso - a prescindere dalla questione se per le scuole che,

come quelle in esame, non trovano corrispondenza nelle scuole istituite

dallo Stato sia o meno pertinente il riferimento al terzo comma

dell'art. 33 della Costituzione - la Corte ritiene sufficiente ai fini

del decidere ricordare come, sia nel campo della libertà della scuola,

sia in quello della libertà della iniziativa economica privata, si è

avuto occasione di affermare che il riconoscimento di tali diritti da

parte della Costituzione non può intendersi come preclusione per il

legislatore ordinario di dettare disposizioni che, da un canto

specifichino limiti e condizioni di esercizio del diritto stesso e,

dall'altro, attribuiscano all'autorità amministrativa poteri di

controllo il cui margine di discrezionalità, tuttavia, non sia

eccessivamente ampio.

Gli affermati principi valgono, a maggior ragione, per le scuole

guida disciplinate dall'art. 84 del Codice della strada. Trattasi, come

è evidente, di un settore di particolare delicatezza e pericolosità,

strettamente connesso alla tutela della pubblica incolumità, in quanto

insegnar guida di autoveicoli non significa semplicemente impartire

nozioni teoriche e tecniche sul funzionamento dei motori e sulle norme

che regolano la circolazione stradale, ma vuole dire soprattutto

istruire gli allievi alla pratica della guida, alla effettiva

conduzione cioè dei veicoli su strade pubbliche.

Ora è evidente che siffatta attività non poteva essere lasciata

all'incontrollata e illimitata iniziativa dei privati e ben si

giustifica l'intervento del legislatore diretto a dettar norme che,

specificando condizioni e ponendo limiti all'esercizio di tale

attività, contemperino e armonizzino il diritto dei singoli con le

esigenze della collettività.

A presidio di queste pubbliche finalità l'art. 84 subordina

l'apertura di una scuola-guida ad una autorizzazione che presuppone

l'accertamento e la valutazione da parte dell'amministrazione della

esistenza ed idoneità di due ordini di requisiti: il primo inerente

alla capacità economica e alle qualità morali del richiedente (commi

secondo e quarto), il secondo attinente alla organizzazione e alla

attrezzatura tecnica della scuola (commi quinto e sesto).

In ordine ai requisiti del primo gruppo la norma è stata

indubbiamente formulata in modo da attribuire all'autorità

amministrativa una certa discrezionalità nel potere di valutazione ma,

ad avviso della Corte, trattasi di una discrezionalità

sufficientemente circoscritta.

Per quanto riguarda in particolare la capacità finanziaria è

evidente che non si sarebbe potuta legislativamente predeterminarla in

una espressione costante nel tempo e fissa nella misura. Tale

capacità, infatti, deve essere valutata tenendo conto di diversi

elementi, quali il centro dove la scuola deve sorgere, l'organico e

cioè il numero degli insegnanti e degli istruttori, l'entità della

pigione da corrispondersi per i locali che non siano di proprietà del

richiedente, l'attrezzatura tecnica e didattica della scuola, la spesa

occorrente per l'assicurazione dei veicoli destinati alle esercitazioni

e così via.

Giustamente perciò il legislatore ha stabilito che la capacità

finanziaria sia adeguata e cioè proporzionata alla attività per la

quale è richiesta. L'adeguatezza funziona da limite efficace al potere

di valutazione dell'autorità amministrativa di modo che

l'autorizzazione non può non essere rilasciata a chi abbia dimostrato

di possedere una capacità finanziaria adeguata alla scuola che intende

gestire.

Per quanto riguarda i requisiti morali l'art. 84 stabilisce (comma

terzo) che l'autorizzazione non può essere concessa ai delinquenti

abituali, professionali o per tendenza, nonché coloro che sono

sottoposti alle misure di sicurezza personale o a sorveglianza speciale

previste dall'art. 3 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423. Il comma

quarto invece, attribuisce all'autorità amministrativa la facoltà di

negare l'autorizzazione alle persone indicate nell'art. 1 della citata

legge e cioè agli oziosi e vagabondi abituali; a coloro che sono

abitualmente e notoriamente dediti a traffici illeciti e che debba

ritenersi che vivano con i proventi di delitti o col favoreggiamento o

che siano proclivi a delinquere; a coloro che siano ritenuti dediti a

favorire o sfruttare la prostituzione, ad esercitare il contrabbando

ovvero il traffico di sostanze tossiche o stupefacenti; a coloro,

infine, che svolgano abitualmente altre attività contrarie alla morale

pubblica e al buon costume.

Questa Corte ha già avuto occasione di stabilire (sentenza n. 23

del 1964) che le disposizioni dell'art. 1 della legge n. 1423 del 1956

non sono da considerarsi costituzionalmente illegittime in quanto le

categorie di persone in esse configurate sono esattamente

identificabili sulla base di criteri ed elementi oggettivi e non

equivoci, puntualmente determinati dalla legge.

Nel prendere in considerazione tali categorie di persone ai fini

dell'attività contemplata dall'art. 84, il Codice della strada non ha

adottato la soluzione di escluderle senz'altro dalla possibilità di

ottenere l'autorizzazione a gestire una scuola-guida, nel presupposto

della loro generica pericolosità per la sicurezza e la pubblica

moralità. Ha, invece, con disposizione indubbiamente più favorevole,

attribuito all'Amministrazione la facoltà di valutare l'idoneità

morale del richiedente che appartenga a tali categorie, al fine di

stabilire se i suoi specifici attributi negativi siano tali, da doversi

considerare incompatibili con la gestione di una scuola-guida.

A tal proposito è opportuno, tra l'altro, tener presente che le

scuole in questione sono frequentate soprattutto da giovani d'ambo i

sessi e perciò la facoltà di negare in alcuni casi l'autorizzazione,

facoltà peraltro esercitabile solo nei confronti di persone

appartenenti alle predette categorie, trova sicura ed adeguata

giustificazione nei delicati compiti che i titolari di scuole-guida

sono chiamati a svolgere.