Sentenza n. 234/1974

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 104 del

d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (Testo unico delle disposizioni per

l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le

malattie professionali), promosso con ordinanza emessa il 3 febbraio

1972 dal tribunale di Padova nel procedimento civile vertente tra

Dolzan Emilio e l'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli

infortuni sul lavoro, iscritta al n. 233 del registro ordinanze 1972 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 194 del 26

luglio 1972.

Visti gli atti di costituzione di Dolzan Emilio e dell'INAIL;

udito nell'udienza pubblica del 12 giugno 1974 il Giudice relatore

Luigi Oggioni;

udito l'avv. Vincenzo Cataldi, per l'INAIL.

Ritenuto in fatto :

Nel procedimento civile davanti al tribunale di Padova avente ad

oggetto le prestazioni assicurative richieste all'INAIL da Dolzan

Emilio, quale padre legale rappresentante del figlio minore Giancarlo,

l'Istituto eccepiva, in via pregiudiziale, l'improcedibilità

dell'azione in quanto il Dolzan aveva proposto opposizione in via

amministrativa contro il provvedimento negativo dell'Istituto sulle sue

richieste oltre il termine di 60 giorni dalla comunicazione del

provvedimento stesso, previsto al riguardo dall'art. 104 del d.P.R. 30

giugno 1965, n. 1124, ed era pertanto decaduto dal diritto di

esercitare la relativa azione in giudizio, a norma degli artt. 460

c.p.c. e 111 del citato d.P.R. n. 1124.

Con ordinanza del 3 febbraio 1972 il tribunale ha sollevato

questione di legittimità costituzionale del ripetuto art. 104 del

d.P.R. n. 1124 del 1965, nella parte in cui stabilisce il periodo

suddetto, lamentandone il contrasto con l'art. 38, secondo comma, della

Costituzione.

Invero, secondo il giudice a quo, il termine, per la sua brevità,

sanzionata dalla predetta decadenza in caso di inosservanza, sarebbe

inidoneo a salvaguardare i diritti garantiti dalla invocata norma

costituzionale, che vuole invece siano assicurati ai lavoratori i mezzi

adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia,

invalidità, vecchiaia e disoccupazione involontaria.

L'eccessiva ristrettezza del tempo concessa per l'impugnazione,

secondo il tribunale, risulterebbe evidente in considerazione del

turbamento che l'infortunio cagiona nella vita del lavoratore e della

sua famiglia, turbamento da cui potrebbe derivare, specie su persone

con scarsa conoscenza delle disposizioni in materia, "una non

tempestiva percezione della notizia che deve essere oggetto

dell'impugnazione".

L'ordinanza, notificata e comunicata come per legge, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 194 del 26 luglio 1972.

In questa sede si è costituito il Dolzan, rappresentato e difeso

dall'avv. Pasquale Nappi, che ha depositato le proprie deduzioni il 7

agosto 1972.

La difesa osserva che, sostanzialmente, il termine de quo, pur

essendo di decadenza, produrrebbe effetti paralleli a quelli della

prescrizione, avendo come conseguenza la preclusione del ricorso alla

tutela giurisdizionale in caso di inosservanza. Pertanto la sua

evidente brevità rispetto agli ordinari termini di prescrizione,

unitamente alle difficoltà soggettive ed oggettive derivanti dal

verificarsi di un infortunio sul lavoro in ordine allo svolgimento

delle relative pratiche amministrative, finirebbero col frustrare

l'esigenza costituzionalmente garantita dal menzionato art. 38,

secondo comma, della Costituzione. Ed al riguardo la difesa richiama

l'art. 46 del d.P.R. 30 aprile 1970, n. 639, che avrebbe portato da 60

a 90 giorni il termine per impugnare il provvedimento negativo

dell'INPS in materia di pensioni o di prestazioni previdenziali,

riguardanti, oltre tutto, lavoratori in normali condizioni di capacità

e attività.

Si è anche costituito l'INAIL, rappresentato e difeso dagli avv.ti

Valerio Flamini, Vincenzo Cataldi e Mario Lamanna, che hanno depositato

le deduzioni l'8 luglio 1972.

La difesa dell'Istituto osserva che, secondo la giurisprudenza di

questa Corte, sarebbe locita la regolamentazione del diritto alla

tutela giurisdizionale, purché non siano previste modalità che ne

rendano impossibile o difficile l'esercizio Particolarmente tale

principio sarebbe estensibile alla fissazione di un termine per la

presentazione dei ricorsi amministrativi e alla conseguente sanzione di

decadenza dall'azione giudiziaria per inosservanza.

La misura, poi, del termine in esame corrisponderebbe a quella

prevista per il ricorso al Consiglio di Stato, e non potrebbe quindi

ritenersi tale da rendere impossibile o difficile l'esercizio del

diritto.

La disposizione impugnata si limiterebbe, quindi, a dettare una

legittima disciplina dell'esercizio del diritto dei lavoratori acché

siano garantiti mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di

infortunio, e tenderebbe, anzi, attraverso l'imposizione del termine,

palesemente congruo, a favorire il lavoratore, che troverebbe nel

procedimento amministrativo un modo di soddisfazione della sua pretesa

facilmente invocabile e non dispendioso. Considerato in diritto :

1. - La questione sottoposta alla Corte concerne la presunta

eccessiva ristrettezza del termine di 60 giorni che l'art. 104 del

d.P.R. n. 1124 del 1965 prevede per l'impugnazione in via

amministrativa delle deliberazioni con cui l'INAIL provvede circa la

corresponsione delle prestazioni assicurative di propria competenza.

L'incongruità del periodo di tempo indicato emergerebbe, da un lato,

dalle difficoltà che, a causa dell'infortunio, si opporrebbero al

tempestivo svolgimento della pratica amministrativa da parte

dell'infortunato stesso o dei suoi congiunti, e, dall'altro, dalla

grave conseguenza processuale derivante dall'inosservanza del termine,

cioè la decadenza dal diritto di adire l'autorità giudiziaria sancita

al riguardo dagli artt. 460 c.p.c. e 111 del citato d.P.R. n. 1124 del

1965. A norma di tali disposizioni, invero, la domanda giudiziale in

materia non potrebbe essere proposta, se non quando siano esauriti i

procedimenti prescritti per la composizione in sede amministrativa o

siano decorsi i termini fissati per il compimento dei procedimenti

stessi.

2. - Deve, anzitutto, osservarsi che nell'ambito del procedimento

amministrativo per la risoluzione delle controversie in materia di

prestazioni assicurative contro gli infortuni e le malattie

professionali, regolato dal ripetuto d.P.R. n. 1124 del 1965, è

prevista l'impugnativa, entro 60 giorni dalla comunicazione della

determinazione con cui l'Istituto provvede in merito, a seguito della

denuncia dell'infortunio (art. 104). Tale procedimento, di rapido ed

agevole svolgimento, deve precedere quello giudiziario, a norma delle

citate disposizioni, in ossequio alla esigenza, di pubblico interesse,

di consentire la possibilità di una sollecita ed economica soluzione

delle controversie, che solo può aversi in quella sede.

Il procedimento amministrativo preliminare si risolve, così, in un

vantaggio anche per il creditore della prestazione previdenziale, come

questa Corte ha già avuto occasione di affermare con la sentenza n. 47

del 1964. E nella stessa sentenza è stato anche affermato il

principio secondo cui la fissazione dei ter mini procedurali relativi e

la sanzione di decadenza dell'azione giudiziaria per inosservanza,

hanno la funzione di assicurare il rispetto della obbligatorietà del

procedimento amministrativo anche nella fase di riesame del

provvedimento negativo dell'Istituto, obbligatorietà che la stessa

sentenza ha, del resto, espressamente riconosciuto non in contrasto con

la garanzia giurisdizionale di cui all'art. 113 della Costituzione.

Tali concetti ben si attagliano alla fattispecie, in cui appunto si

discute del termine concernente l'impugnazione in sede amministrativa

del provvedimento negativo dell'Istituto.

Da aggiungersi, per completezza, che il reclamo dell'interessato,

diretto ad un approfondimento dell'esame della controversia attraverso

l'esposizione delle proprie ragioni, costituisce indubbiamente elemento

essenziale del procedimento amministrativo suddetto e si sostanzia in

un atto di cooperazione dell'infortunato che, attraverso un giudizio di

seconda istanza nella piena garanzia del contraddittorio, pone

l'Istituto in condizioni di riprendere in esame i propri atti, prima di

essere eventualmente chiamato a risponderne davanti al giudice, e

quindi di assicurarne, per quanto possibile, la regolarità, in vista

del migliore assolvimento dei compiti sociali che gli sono propri.

In base a quanto premesso, può, in conclusione, senz'altro

affermarsi che il termine di cui si discute si inserisce in una

procedura dettata in funzione del raggiungimento di scopi di interesse

pubblico, i quali, inoltre, si risolvono anche in un vantaggio per

coloro cui fa carico l'osservanza del termine.

3. - Ciò posto, è il caso di richiamare i principi elaborati

dalla giurisprudenza della Corte in materia di valutazione della

adeguatezza dei termini previsti dalla legge per l'espletamento di

attività processuali.

In numerose sentenze i criteri fondamentali al riguardo sono stati

enunciati in modo sostanzialmente univoco, e possono sintetizzarsi nel

senso che la congruità di un termine va valutata, non solo in rapporto

all'interesse di chi è obbligato a rispettarlo, ma anche in rapporto

alla funzione assegnatagli nell'ordinamento giuridico (v. sentenze nn.

159 del 1969, 114 del 1972). Un limite alla discrezionalità del

legislatore in materia potrebbe rinvenirsi soltanto quando la

fissazione della breve durata del termine non trovi ragionevole

giustificazione nel riferimento ai cennati elementi (sent. n. 10 del

1970) e si traduca comunque nella esclusione della effettiva

possibilità di esercizio del diritto cui si riferisce, rendendola

meramente apparente (sent. n. 80 del 1967) o, comunque, estremamente

difficile (sentenze nn. 107 del 1963, 93 del 19621.

E evidentemente da escludere che il termine in oggetto sia da

giudicare- incongruo alla stregua dei sopra richiamati criteri,

giacché fa parte integrante di un procedimento che, come si è detto,

soddisfa esigenze di celerità di pubblico interesse a vantaggio

concorrente, sia dell'Istituto, sia dell'avente diritto alla

prestazione, il che giustifica ampiamente la scelta del legislatore,

evidenziandone la razionalità anche in relazione a quelle che sono le

comuni valutazioni della idoneità di un prefissato periodo di tempo a

consentire il compimento di determinate attività processuali, sol che

si faccia riferimento, a quest'ultimo riguardo, al termine di 60 giorni

previsto per il ricorso al Consiglio di Stato dall'art.36 del t.u. 26

giugno 1924, n. 1054, nonché ad altre disposizioni in materia analoga

che prevedano termini non sostanzialmente dissimili.

D'altra parte, è pure da tenere presente, ai fini della

valutazione della effettiva congruità del termine in esame, che esso

decorre non dalla data dell'infortunio, bensì dalla data di

comunicazione all'interessato del provvedimento amministrativo

impugnabile.

Pertanto l'argomentata ristrettezza del tempo in relazione alle

difficoltà derivanti dalla traumatizzante vicinanza dell'evento

dannoso, perde rilievo anche sotto questo ulteriore profilo, dato che

al periodo previsto dalla norma censurata va indubbiamente ad

aggiungersi quello, non trascurabile, normalmente occorrente per

giungere al provvedimento amministrativo suddetto.

4. - Né infine può riconoscersi fondamento alla asserita

sproporzione fra il termine in esame e quello di tre anni previsto

dall'art. 112 del d.P.R. n. 1124 del 1965 per la proposizione

dell'azione giudiziaria, giacché, come questa Corte ha avuto occasione

di affermare in precedenza in un caso analogo (sent. n. 47 del 1964),

il più lungo termine è di prescrizione e non è quindi comparabile a

quello in esame, che è invece di decadenza, ed incide sulla durata di

un procedimento di natura amministrativa, che, come si è detto,

legittimamente precede l'azione giudiziaria.