Sentenza n. 233/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 52, comma

primo, della legge 27 dicembre 1953, n. 968 (Concessione di

indennizzi e contributi per i danni di guerra), promosso con

ordinanza emessa il 23 maggio 1988 dal T.A.R. del Lazio sul ricorso

proposto da Mina Carlo ed altro contro il Ministero del Tesoro,

iscritta al n. 678 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, prima serie speciale,

dell'anno 1988;

Visto l'atto di costituzione di Mina Carlo ed altro, nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 1989 il Giudice relatore

Ettore Gallo;

Uditi l'avvocato Claudio Schwarzenberg e l'Avvocato dello Stato

Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto Con ordinanza 23 maggio 1988 il T.A.R. del Lazio sollevava

questione di legittimità costituzionale dell'art. 52, primo comma,

della legge 27 dicembre 1953, n. 968 (Concessione di indennizzi e

contributi per i danni di guerra), in riferimento agli artt. 3 e 35,

quarto comma, della Costituzione.

Va premesso che la legge in parola concede contributi di

ricostruzione, oppure indennizzi, a cittadini italiani che abbiano

subìto, in dipendenza di un fatto di guerra, perdita, distruzione o

danneggiamento di cose mobili o immobili.

Rilevava, però, il Tribunale rimettente che irrazionale

trattamento discriminatorio sarebbe stato disposto, con gli artt. 51

e 52, fra i danni subiti da cittadini italiani nel territorio libero

di Trieste, in quelli già sottoposti alla sovranità italiana, o in

Albania (art. 51), e i danni riportati da cittadini all'estero (art.

52).

Infatti, l'art. 52 della legge impone a questi ultimi una

ulteriore condizione per poter fruire di contributi od indennizzi,

che non è richiesta ai cittadini che hanno subìto danni negli altri

territori citati: richiede, cioè, residenza e domicilio in Italia al

momento dell'entrata in vigore della legge (16 gennaio 1954).

La questione sarebbe rilevante per uno dei due figli, eredi del de

cuius danneggiato Luigi Mina, e precisamente per Carlo Mina, che al

momento dell'entrata in vigore della legge non era residente in

Italia. Va anche precisato che il padre, deceduto in Cina nel 1946,

era titolare a Pechino di varie attività imprenditoriali e che, a

causa degli eventi bellici verificatisi in quel Paese fra il 1943 e

il 1945, aveva subìto distruzioni e perdite per rilevante valore.

Secondo l'ordinanza, la discriminatoria disposizione impugnata non

solo viola manifestamente l'art. 3 della Costituzione, ma coinvolge

altresì nella violazione il principio di tutela del lavoro italiano

all'estero, previsto nell'art. 35, quarto comma, della Costituzione.

Il Tribunale, per verità, fa cenno anche, senza tuttavia

insistervi, alla circostanza secondo cui nella specie risulta che il

Mina Carlo era trattenuto contro la sua volontà dalle autorità

cinesi all'epoca dell'entrata in vigore della legge: impedimento

rimosso, però, alla fine del 1955, senza che peraltro il ricorrente

avesse mai più preso residenza in Italia.

D'altra parte, l'ordinanza polemizza con le obbiezioni rese

dall'Avvocatura Generale dello Stato nel giudizio davanti al T.A.R.,

secondo cui la legge ha inteso perseguire prevalentemente lo scopo

della ricostruzione dell'economia del Paese, ragion per cui avrebbe

preso in considerazione soltanto gl'interessi nazionali e non quelli

pertinenti a situazioni di cittadini italiani in Paesi stranieri.

Secondo il giudice a quo l'argomento non è convincente, sia perché

i cittadini residenti nei territori già soggetti alla sovranità

dell'Italia possono ottenere, a domanda, di ricostruire il bene

distrutto in quello stesso territorio, e sia perché, comunque, il

contributo di ricostruzione, previsto anche per i danni subìti da

cittadini italiani in territorio straniero, è condizionato al

ripristino del bene perduto in territorio nazionale. Dal che dovrebbe

dedursi che la pretesa finalità della legge non è inderogabile, ed

è affidata, ad ogni modo, a condizioni diverse dall'obbligo di

residenza alla data indicata.

Del resto, secondo il T.A.R., non regge nemmeno la tesi di un

particolare o giustificato favore che la legge abbia voluto accordare

a cittadini nati o vissuti in territori che sono legati all'Italia da

lunga tradizione storica, perché gli interessi di questi cittadini

avrebbero già avuto dalla legge altri riconoscimenti preferenziali,

come quello di un maggiore coefficente moltiplicatore dell'entità

del danno valutata al 30 agosto 1943. Mentre l'imposizione della

denunciata ulteriore condizione, limitata ai cittadini che hanno

subìto danni in territorio straniero, renderebbe la disuguaglianza

eccessiva e, perciò, non più giustificabile.

Soggiunge l'ordinanza, peraltro, che il secondo parametro di

riferimento, vale a dire il principio ex art. 35, quarto comma, della

Costituzione, che tutela il lavoro italiano all'estero, escluderebbe

ogni potere del legislatore di adottare provvidenze in forme

discriminatorie.

2. - L'ordinanza veniva ritualmente notificata, comunicata e

pubblicata, e si costituiva nel giudizio la parte privata Carlo Mina,

rappresentata e difesa dal prof. avv. Claudio Schwarzenberg, il quale

chiedeva l'accoglimento della sollevata questione, rimettendosi alla

motivazione dell'ordinanza del T.A.R.

Interveniva nel giudizio anche il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura Generale dello Stato, la

quale si richiamava innanzitutto alla sentenza n. 90 del 1971 di

questa Corte che ebbe già a dichiarare infondata la stessa

questione.

Secondo l'Avvocatura, la reintegrazione patrimoniale dei cittadini

danneggiati da fatti di guerra, pur rispondendo a scopi di

solidarietà nazionale, è tuttavia strumentale al fine di agevolare

il loro reinserimento nel ciclo della vita economica e della ripresa

produttiva del Paese.

La condizione del domicilio e della residenza in Italia, imposta

ai cittadini che hanno subìto danni all'estero, è quindi in

funzione di quella scelta, ed è diretta ad ottenere, certo nei

limiti di una presumibilità di risultato, che le somme percepite non

sieno utilizzate in profitti estranei alle finalità della legge.

Peraltro, a tutti costoro è stata data ampia possibilità di

avvalersi dell'art. 27 della legge 29 settembre 1967 n. 955, che ha

sostanzialmente riaperto i termini per coloro che fossero residenti

in Italia almeno alla data di entrata in vigore di quest'ultima

legge.

D'altra parte, se è vero che un certo trattamento più favorevole

è stato riservato ai cittadini che subiscono danni, non solo nel

territorio metropolitano, ma anche in quelli che tali erano stati, o

comunque sottoposti alla sovranità italiana, o all'Italia uniti

attraverso la persona del re (Albania), è pur vero, però, che esso

non può considerarsi né arbitrario né irrazionale. La

giustificazione, infatti, sarebbe appunto nei particolari vincoli che

legavano alla Patria questi ultimi cittadini, i quali o vivevano in

allora nel territorio stesso dello Stato, o ne avevano seguito e

servito la politica di espansione nei territori delle colonie o nei

territori che all'Italia si erano legati attraverso strettissimi

vincoli giuridici.

Secondo l'Avvocatura, l'articolo 35, ultimo comma, della

Costituzione sarebbe poi del tutto estraneo al caso di specie,

perché si tratta di norma programmatica che non postula elargizioni

di somme a favore di interessi diversi da quelli che intende

tutelare.

Chiedeva, perciò, l'Avvocatura Generale che la questione fosse

dichiarata inammissibile o infondata.

3. - All'udienza, il difensore di parte privata svolgeva

ampiamente le ragioni dell'ordinanza, sottolineando in particolare:

che la famiglia Mina fu perseguitata dai comunisti cinesi; che della

legge n. 955 del 1967 il Mina non avrebbe potuto approfittare perché

questa esige anche la qualità di "profugo" che il Mina non poteva

ottenere per mancanza del requisito dell'indigenza; che la sentenza

n. 90 del 1971 di questa Corte riguarda un caso diverso, e che

comunque si tratterebbe di sentenza sbagliata; e infine che la

condizione apposta dalla legge è priva di senso comune in quanto il

cittadino, residente al momento dell'entrata in vigore della legge

stessa, ben avrebbe potuto, riscossa l'indennità, migrare nuovamente

subito dopo all'estero.

Il rappresentante dell'Avvocatura Generale confermava argomenti e

conclusioni della memoria di costituzione. Considerato in diritto

1. - Sfrondata dalle considerazioni ultronee, la sollevata

questione prospetta in sostanza l'illegittimità costituzionale della

norma impugnata, sostenendo l'arbitrarietà e l'irrazionalità della

disposizione che subordina la concessione di contributo di

ricostruzione, o di indennizzo, al cittadino italiano che abbia

subìto danni all'estero per fatti di guerra, alla condizione della

residenza e del domicilio in Italia al momento di entrata in vigore

della legge.

La violazione dell'art. 3 della Costituzione discenderebbe,

secondo l'ordinanza, dal trattamento privilegiato che viene, invece,

elargito ad altri cittadini italiani che gli stessi danni, e per le

stesse cause, hanno riportato nel territorio metropolitano, o in

quelli già soggetti alla sovranità italiana, o comunque all'Italia

legati da vincoli particolari (Albania). A questi, infatti, non è

imposta la detta condizione della residenza, mentre vengono loro

riconosciuti anche altri meno rilevanti vantaggi.

Una siffatta situazione, peraltro, sarebbe anche incompatibile con

il principio di cui all'art. 35, ultimo comma, della Costituzione,

che tutela il lavoro italiano all'estero.

2. - La questione non è fondata.

Va detto subito, intanto, che alcuna rilevanza può avere la

circostanza ricordata dall'ordinanza di rimessione, secondo cui il

Mina sarebbe stato impossibilitato a prendere residenza in Italia

fino al momento dell'entrata in vigore della legge (16 gennaio 1954)

perché trattenuto forzatamente in Cina dal governo di quel Paese. Si

tratterebbe, infatti, di circostanza di fatto, che la parte ben

avrebbe potuto far valere davanti al Giudice di merito come causa di

forza maggiore, ma comunque estranea al problema di legittimità

costituzionale sollevato.

Quanto alla questione, non sembra che la sentenza di questa Corte

n. 90 del 1971 riguardi ipotesi diversa, né che essa sia inficiata

da alcun errore. Non si tratta di caso diverso perché anche quella

specie riguardava un cittadino italiano che, per fatti di guerra,

aveva subìto danni in Siria: ed infatti nessuno contestava - come

qui non si contesta - che la situazione consentisse sul piano

oggettivo al cittadino di aspirare ad un indennizzo. Anche in quel

caso, però, come in questo, al momento dell'entrata in vigore della

legge il cittadino non aveva in Italia né residenza né domicilio.

Ma nemmeno è ravvisabile nella detta sentenza errore giuridico o

logico alcuno.

3. - Va ricordato innanzitutto, giusta annosa e consolidata

giurisprudenza della Corte di Cassazione e del Consiglio di Stato,

che in questi casi la pretesa del cittadino non integra alcun diritto

soggettivo, ma soltanto un interesse legittimo. Il diritto soggettivo

sorge dopo la liquidazione del danno e riguarda esclusivamente il

materiale conseguimento del controvalore.

Si tratta, dunque, di un beneficio che lo Stato discrezionalmente

concede ai cittadini danneggiati da fatti di guerra, e che perciò è

ragionevole debba essere condizionato e subordinato alle particolari

finalità generali che lo Stato intende perseguire.

Orbene che - come ricordava la citata sentenza di questa Corte -

tali finalità d'interesse generale fossero effettivamente quelle

concernenti la rianimazione della vita economica e della ripresa

produttiva del Paese, prostrato dalla guerra, risulta sia dalla

relazione Vanoni al disegno di legge n. 2379 presentato alla Camera

nel 1951 (ricordata dalla precedente sentenza), sia da quella del

Ministro del Tesoro, Gava, al disegno di legge n. 230, presentato

alla Camera nel 1953 nei sostanziali termini del precedente.

"L'esigenza fondamentale, e pertanto la nota dominante e

preminente del progetto di legge - scriveva il Ministro Vanoni - è

la ricostruzione del Paese": e proseguiva rilevando che

"ricostruzione significa ripresa economica produttiva del Paese e non

già ripristino puro e semplice del bene distrutto", talché

l'indennizzo veniva concesso "al fine di reinserire nella vita

economica e produttiva del Paese tutti i cittadini che abbiano

comunque sofferto danni dalla guerra". Per tal modo, si precisava in

altro passo che "l'interesse privato viene, cioè, assunto come

strumento giuridico per la realizzazione dell'interesse pubblico".

Parimenti rilevava la relazione Gava che "Il disegno di legge...

si ispira a una duplice esigenza: dare una definitiva sistemazione

unitaria e organica alla complessa materia... e attuare la

ricostruzione del Paese affidandola all'iniziativa privata, mediante

la reintegrazione patrimoniale del danno sofferto dal cittadino": e

proseguiva: "l'interesse privato è, cioè, assunto nella legge quale

strumento giuridico per la realizzazione del pubblico interesse".

4. - Se questo, dunque, è l'interesse pubblico generale che

ispira la ratio della legge, la quale ad esso subordina e condiziona

l'interesse privato al ristoro dei danni, è evidente che in siffatto

contesto debbono essere lette e interpetrate le particolari

disposizioni che regolano i vari rapporti.

In altri termini, il problema che lo Stato doveva risolvere era

quello di garentirsi, nei limiti del possibile, che i vantaggi da

elargire ai privati cittadini, danneggiati nei beni da fatti di

guerra, venissero effettivamente poi destinati alla ripresa economica

e produttiva del Paese.

Per quanto concerneva i contributi di ricostruzione dei beni

immobili, la soluzione era abbastanza semplice. Fu imposto, infatti,

a tutti che la ricostruzione dovesse avvenire sul territorio

nazionale, e sotto la vigilanza tecnica dell'Amministrazione

competente, e si dispose che il pagamento avvenisse ad opera

ultimata. Per una certa eccezione a tale sistema, sarà detto fra

poco. Di più difficile soluzione era, invece, il problema

degl'indennizzi pecuniari.

A fronte di tali problemi, peraltro, la posizione dei cittadini

danneggiati non era omogenea.

C'era innanzitutto quella dei cittadini che avevano subìto danni

nel territorio metropolitano, o nei territori già sottoposti alla

sovranità italiana, o comunque in territori legati all'Italia da

stretti vincoli giuridici. Si trattava di cittadini che da alcuni

decenni vivevano in terre italiane o sotto la bandiera e le

istituzioni dell'Italia, o infine in territori dove gli insediamenti

si erano verificati, ed erano stati favoriti, a causa di stretti

vincoli giuridici che legavano quelle terre all'Italia (Albania). Per

tutti costoro era ragionevole la praesumptio hominis secondo cui,

venendo meno la sovranità e la protezione italiana a seguito della

guerra e del trattato di pace, si sarebbero ritirati sul suolo

patrio, spesso anche per sfuggire a persecuzioni o a gravissime

discriminazioni.

In tale fondata prospettiva (in realtà, largamente avveratasi),

il legislatore non ha ritenuto di imporre alcuna particolare

condizione di garenzia, apparendo estremamente probabile che costoro

avrebbero impiegato gli indennizzi per il loro reinserimento

nell'attività economica e produttiva del Paese, sotto la cui

bandiera erano nati e vissuti e nel cui territorio si rifugiavano.

Per questi, anzi, sciogliendo la riserva più sopra espressa, va

ricordata l'eccezione che consentiva la ricostruzione degl'immobili -

sempre, però, a domanda e a discrezione dello Stato - nel luogo

stesso dove i beni erano stati distrutti. Ma quest'ultima

disposizione era limitata al territorio libero di Trieste, alla

Libia, all'Eritrea, e al territorio della Somalia lasciato dai

trattati sotto l'amministrazione fiduciaria italiana: in altre

parole, a quelle zone o sicuramente italiane (come il territorio

libero di Trieste, che ritornò successivamente alla madrepatria), o

dove gli insediamenti italiani si erano radicati da molti decenni e

in situazione di pacifica integrazione, in guisa che l'abbandono

poteva risultare pregiudizievole anche agl'interessi generali

dell'Italia.

5. - Ben diversa, invece, era la situazione dei cittadini che

avevano subìto danni all'estero: vale a dire in territori che non

erano mai appartenuti all'Italia, né erano particolarmente

all'Italia legati da stretti vincoli giuridici. In quelle terre i

cittadini italiani si erano recati per autonoma determinazione, senza

nemmeno la giustificazione dell'espansione del Paese, com'era

avvenuto per le colonie e per il Dodecanneso.

Per di più poi siffatte situazioni riguardavano prevalentemente

danni subi'ti da cittadini italiani in altri Continenti o in terre

lontanissime, giacché per i territori europei, o per quelli

extraeuropei in consuetudine di rapporti migratori, si applicavano

speciali accordi o convenzioni internazionali, come espressamente

risulta dalla riserva contenuta proprio nel denunciato art. 52, primo

comma, primo inciso, della legge impugnata. Sicché non poteva

esservi alcuna probabile prospettiva di rientro da parte di cittadini

che da anni si erano insediati spontaneamente in terre lontane, fuori

di ogni rapporto di sovranità o di diretta protezione da parte

dell'Italia, e vi avevano costituito imprese ed interessi del tutto

estranei alle finalità di ricostruzione del nostro Paese.

Per questi, è parso giusto e ragionevole allo Stato non

escluderli dai sostanziali benefici elargiti dalla legge, ma almeno

condizionare l'elargizione ad una presunzione di destinazione alle

finalità generali che s'appoggiasse, però, su certezze giuridiche,

e non soltanto su quelle di mero fatto come per i cittadini che alle

sorti dell'Italia erano sempre rimasti affidati.

Parve opportuno al legislatore ravvisare nella residenza e nel

domicilio in Italia di tali cittadini, all'atto dell'entrata in

vigore della legge, quella garenzia che rendeva più consistente la

speranza di investimento delle elargizioni ricevute nella

ricostruzione economica e produttiva del Paese. Se colui che era

emigrato in terre lontanissime, a circa nove anni dalla fine del

conflitto non era ancora rientrato in Italia, era difficile ritenere

che avrebbe qui investito l'indennizzo per danni subìti laggiù.

La condizione, pertanto, non è né arbitraria né irragionevole

ed è perfettamente giustificato che non sia stata apposta per

l'altra categoria di cittadini che versavano in situazione nettamente

diversa.

Che poi, quanto all'indennizzo, potesse verificarsi che, una volta

incassato, taluno emigrasse all'estero, è rischio calcolato e non

altrimenti evitabile, se si voleva rispettare il principio di cui al

secondo comma dell'art. 16 della Costituzione.

6. - Assolutamente inconferente, infine, al caso di specie è il

pure invocato parametro di cui all'ultimo comma dell'art. 35 della

Costituzione. Qui, infatti, si verte in tema di contributi ed

indennizzi per danni subi'ti da cittadini italiani all'estero nei

loro beni mobili ed immobili, a causa di fatti bellici.

L'ultimo comma dell'art. 35 della Costituzione, invece, inserito

nel contesto dei "Rapporti economici", si riferisce alla tutela

dell'attività lavorativa dell'emigrante: nel senso dell'obbligo per

la Repubblica di predisporre, da una parte, strumenti e organismi che

facilitino l'inserimento del lavoratore emigrante nel lavoro e nelle

complessive situazioni di vita civile e sociale del Paese straniero,

e di intervenire, dall'altra, attraverso rapporti e convenzioni con i

Paesi di immigrazione, per assicurare al lavoratore italiano

condizioni di reciprocità negli istituti concernenti la previdenza e

le assicurazioni sociali.