Sentenza n. 232/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Provincia autonoma di Bolzano

notificato il 22 dicembre 1990, depositato in Cancelleria il 28

dicembre successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito

del decreto del Ministro della pubblica istruzione del 29 settembre

1990, concernente il calendario scolastico per il Conservatorio di

musica "C. Monteverdi" di Bolzano per gli anni scolastici 1990-91,

1991-92 e 1992-93 ed iscritto al n. 38 del registro conflitti 1990.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 19 marzo 1991 il Giudice relatore

Francesco Paolo Casavola;

Uditi gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia

autonoma di Bolzano e l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei

ministri il 22 dicembre 1990, la Provincia autonoma di Bolzano ha

proposto ricorso per conflitto di attribuzione in relazione al

decreto del Ministro della pubblica istruzione del 29 settembre 1990,

concernente il calendario scolastico per il triennio 1990-91, 1991-92

e 1992-93, nella parte (art. 6) in cui esso stabilisce che le norme

ivi contenute si applicano anche alle Accademie e ai Conservatori

funzionanti nelle regioni a statuto speciale e nelle Province

autonome di Trento e Bolzano. Tale applicabilità è, ad avviso della

Provincia ricorrente, lesiva delle sue attribuzioni costituzionali,

invadendo la potestà legislativa e amministrativa esclusiva,

conferita dagli artt. 8, n. 4, e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670

(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti

lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), in materia di usi e

costumi locali ed istituzioni culturali (biblioteche, accademie,

istituti, musei) aventi carattere provinciale.

Lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, ricorda la

Provincia ricorrente, le attribuisce (artt. 9, numero 2, 16 e 19

dello Statuto) la potestà legislativa e amministrativa concorrente

in materia di istruzione elementare e secondaria, come è confermato

nella normativa di attuazione (d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 116 - poi

ricompreso nel successivo d.P.R. 10 febbraio 1983, n. 89, recante il

testo unificato dei decreti presidenziali n. 116/1973 e 761/1/981,

concernenti norme di attuazione dello Statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige in materia di ordinamento scolastico in Provincia

di Bolzano - e d.P.R. 1° novembre 1973, n. 691). In particolare,

l'art. 9, numero 2, del d.P.R. n. 670 del 1972 precisa che la

competenza provinciale in materia scolastica ricomprende anche

l'istruzione artistica e l'art. 1 del d.P.R. n. 89 del 1983 conferma

che le attribuzioni statali in materia di istruzione secondaria

artistica espletate "dagli organi centrali e periferici dello Stato

(.. .. ..) sono esercitate, nell'ambito del proprio territorio, dalla

Provincia di Bolzano", ferma restando (comma secondo) la competenza

statale "in materia di stato giuridico ed economico del personale

insegnante - ispettivo, direttivo e docente - di ruolo e non di

ruolo".

La legge provinciale 17 agosto 1979, n. 13 (modificata con legge

provinciale 27 novembre 1986, n. 30) nel disciplinare il calendario

scolastico, ha precisato, al n. 7 dell'art. 1, che, "nella

determinazione del calendario scolastico per il Conservatorio di

musica, la Giunta provinciale tiene conto delle particolari esigenze

di detto tipo di scuola"; al n. 5 dello stesso articolo si

attribuisce alla Giunta provinciale il compito di determinare il

calendario scolastico, sentito il parere del Consiglio scolastico

provinciale.

In base alla ricordata normativa, la Giunta provinciale di Bolzano

(con deliberazione del 25 giugno 1990, n. 3831, poi comunicata anche

al Ministero della pubblica istruzione con nota del competente

assessore provinciale n. III/23/SM/314 del 4 luglio 1990), ha

approvato il calendario scolastico per il Conservatorio di musica "C.

Monteverdi" di Bolzano per il triennio 1990-91, 1991-92 e 1992-93.

Successivamente è stato emanato il decreto ministeriale 29

settembre 1990 ora impugnato, il quale, nel preambolo, richiama

l'art. 11 della legge 4 agosto 1977, n. 517 (come modificato

dall'art. 1 della legge 9 agosto 1986, n. 467), che ai commi terzo e

settimo stabilisce che il Ministro della pubblica istruzione dovrà

determinare con suo decreto il calendario scolastico per i vari

ordini di scuole e che "per i conservatori di musica (.. .. ..) le

norme relative all'anno scolastico e alle prove di esame per i corsi

a carattere post-secondario saranno stabilite con decreto del

Ministro per la pubblica istruzione". Peraltro - si osserva nel

ricorso - l'applicabilità di tale disposizione per ogni ordine di

scuola nel territorio della Provincia ricorrente è esclusa (oltre

che dall'art. 9, numero 2, del d.P.R. n. 670 del 1972) dall'art. 1

del d.P.R. n. 89 del 1983, che riserva allo Stato la sola competenza

in materia di stato giuridico ed economico dei docenti (cfr. pure

sentenze di questa Corte n. 279 del 1984, nn. 630 e 1133 del 1988 e

n. 343 del 1990), stabilendo che le altre attribuzioni dello Stato in

materia d'istruzione primaria e secondaria "sono esercitate,

nell'ambito del proprio territorio, dalla Provincia di Bolzano".

2. - Intervenuta in rappresentanza del Presidente del Consiglio

dei ministri, l'Avvocatura dello Stato rileva anzitutto che il

ricorso è inammissibile perché il D.M. 29 settembre 1990 è

puntuale applicazione di norme di legge statali - avverso le quali la

Provincia non ha proposto impugnazione - quali l'articolo unico della

legge 9 agosto 1986, n. 467, che, al primo comma parla di "istituti e

scuole di istruzione secondaria superiore, ivi compresi i licei

artistici e gli istituti d'arte": da ciò risulta chiaro che dalla

nozione di istruzione secondaria artistica vanno esclusi i

conservatori e le accademie, come del resto risulterebbe anche dalle

normative anteriori, come le leggi 6 luglio 1912, n. 734 e 2 marzo

1963, n. 262.

Il ricorso è poi, secondo l'Avvocatura, infondato anzitutto

perché la materia del calendario scolastico attiene sia

all'organizzazione dell'attività didattica sia alle cadenze di

scrutini ed esami sia all'ordinamento del personale che è

sincronizzato (art. 13 della legge 4 agosto 1977, n. 517) con detto

calendario. Si tratta, per l'Avvocatura, di submaterie di competenza

statale poiché i titoli di studio rilasciati in provincia di Bolzano

hanno validità per l'intero territorio dello Stato e il personale

direttivo e docente è statale a tutti gli effetti (art. 1 del d.P.R.

10 febbraio 1983, n. 89).

Altro motivo d'infondatezza del ricorso sarebbe costituito

dall'esclusione del Conservatorio "C. Monteverdi" di Bolzano

dall'ambito dell'istruzione secondaria per il quale la Provincia ha

competenza secondaria e competenza amministrativa. Il titolo su cui

la Provincia ricorrente basa la sua competenza (e su cui si fonda la

delibera della Giunta provinciale 25 giugno 1990, n. 3831) è il

settimo comma della legge provinciale 27 novembre 1986, n. 30. Ma

tale legge non è rilevante, secondo l'Avvocatura, ai fini di questo

giudizio, che, avendo ad oggetto l'"attribuzione", va deciso secondo

parametri costituzionali e statutari.

In realtà, secondo l'Avvocatura, da tutta la legislazione

emergerebbe che, mentre i licei artistici e gli istituti d'arte sono

assimilati agli istituti di istruzione secondaria superiore, per le

accademie ed i conservatori sono previste norme particolari e

specifiche. In altri termini, la locuzione "istruzione artistica"

sarebbe usata nella legislazione scolastica come integrativa

dell'espressione "istruzione secondaria" con riferimento ai licei

artistici e agli istituti d'arte che, diversamente dalle accademie e

dai conservatori, si integrano nel settore dell'istruzione

secondaria.

Pertanto l'art. 1 del testo unificato delle norme di attuazione

dello Statuto del Trentino-Alto Adige in materia di ordinamento

scolastico nella Provincia di Bolzano (d.P.R. n. 89 del 1983), con

formulazioni che riprendono quasi testualmente il dettato dello

Statuto, avrebbe trasferito alla Provincia le attribuzioni statali in

materia di istruzione elementare e secondaria esercitate dagli organi

centrali e periferici dello Stato. Nell'elencazione parentetica il

riferimento all'istruzione artistica riguarderebbe unicamente i licei

artistici e gli istituti d'arte che sono i soli a poter essere

assimilati all'istruzione secondaria. Il riferimento al Conservatorio

di musica di Bolzano è contenuto invece nell'art. 10 del testo

legislativo in questione che prevede solo la possibilità di

istituire, presso detto Conservatorio, "nuovi corsi di insegnamento

consoni alle tradizioni delle popolazioni locali, per il

conseguimento di diplomi diversi da quelli stabiliti dall'ordinamento

in vigore".

3. - In una memoria presentata in prossimità dell'udienza, la

difesa della Provincia ricorda che l'art. 118 del d.P.R. n. 417 del

1974 estende l'applicazione delle disposizioni contenute nel decreto

medesimo al "personale ispettivo, direttivo e docente di ruolo degli

istituti e scuole statali di ogni ordine e grado", escluse le

Università e l'art. 126 stabilisce l'applicabilità delle norme

stesse anche al personale direttivo e docente dei conservatori e

delle accademie. Analogamente l'art. 37 del d.P.R. n. 420 del 1974

prescrive l'applicabilità delle norme ivi contenute anche al

personale non insegnante dei conservatori di musica.

Ad avviso della Provincia ricorrente, anche la sentenza di questa

Corte n. 343 del 1990 (punto 6 della motivazione) confermerebbe che

anche i conservatori di musica possono ricomprendersi fra gli

istituti d'istruzione secondaria artistica.

L'art. 10 del d.P.R. n. 89 del 1983 andrebbe quindi ricondotto

alla "competenza", legislativa ed amministrativa, primaria di cui la

Provincia è dotata, ai sensi dell'art. 8, numero 4, del d.P.R. n.

670 del 1972, per la disciplina di usi e costumi locali (aventi

carattere provinciale) che possono consistere anche in manifestazioni

ed attività artistiche. Tale competenza va distinta da quella

concorrente di cui la Provincia autonoma di Bolzano è pure fornita,

in forza dell'art. 9, numero 2, del d.P.R. n. 670, in materia di

"istruzione (.. .. ..) secondaria (.. .. ..) artistica". Ma la

competenza in materia di istruzione, costituzionalmente garantita

alla Provincia di Bolzano, non può essere ridotta a quella relativa

agli usi e costumi locali. Trattasi invece, secondo la ricorrente, di

competenze distinte, e la definizione del calendario scolastico deve

ricomprendersi nell'ambito dell'attribuzione provinciale in materia

di istruzione.

Contrariamente a quanto sostiene l'Avvocatura, il richiamo

dell'art. 1, numero 7, della legge provinciale n. 30 del 1986 e della

delibera della Giunta provinciale n. 3831, del 25 giugno 1990 non

significa che tale normativa sia il fondamento della competenza in

materia scolastica: fermo restando che la Provincia autonoma di

Bolzano è titolare delle attribuzioni, costituzionalmente garantite

in forza delle disposizioni di rango costituzionale contenute nello

Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (art. 9, numero 2, d.P.R.

n. 670 del 1972) e della relativa normativa di attuazione (d.P.R. n.

89 del 1983), la normativa provinciale è richiamata non come

fondamento delle proprie competenze in materia scolastica, ma

piuttosto come testimonianza del concreto e finora incontestato

esercizio da parte della Provincia, della competenza in questione.

4. - In una memoria presentata nell'imminenza dell'udienza

l'Avvocatura dello Stato ribadisce le argomentazioni già svolte nel

primo intervento. Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso notificato al

Presidente del Consiglio dei ministri il 22 dicembre 1990, solleva

conflitto di attribuzione in relazione al decreto del Ministro della

pubblica istruzione del 29 settembre 1990, concernente il calendario

scolastico per il triennio 1990-91, 1991-92 e 1992-93, nella parte

(art. 6) in cui esso stabilisce che le norme ivi contenute si

applicano anche alle accademie e conservatori funzionanti nelle

regioni a statuto speciale e nelle Province autonome di Trento e

Bolzano.

1.1 - La ricorrente assume lesione della propria competenza

concorrente, di cui all'art. 9, numero 2, del d.P.R. 31 agosto 1972,

n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali

concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), in

materia di istruzione elementare e secondaria, ivi compresa

l'istruzione artistica, nella quale si inscriverebbe il Conservatorio

musicale "Claudio Monteverdi" in Bolzano.

L'unica materia sottratta alla potestà legislativa e

amministrativa della Provincia, in base all'art. 1 del d.P.R. 10

febbraio 1983, n. 89 (Approvazione del testo unificato dei decreti

del Presidente della Repubblica 20 gennaio 1973, n. 116 e 4 dicembre

1981, n. 761, concernenti norme di attuazione dello statuto speciale

per il Trentino-Alto Adige in materia di ordinamento scolastico in

provincia di Bolzano), riguarda lo stato giuridico ed economico del

personale insegnante - ispettivo, direttivo e docente - di ruolo e

non di ruolo, per il quale resta ferma la competenza dello Stato.

2. - Il thema decidendum è se nell'ordine dell'istruzione

artistica siano pacificamente ricompresi i conservatori di musica.

Trattandosi di attribuzioni trasferite dallo Stato alla provincia,

la estensione della espressione "istruzione artistica" nella

legislazione scolastica statale deve riprodursi senza variazioni

nell'ambito della provincia.

Non v'è dubbio che la legislazione italiana in materia, ancora

agli inizi di questo secolo, riveli lo sforzo di dare disciplina

omogenea a istituti, scuole, licei, accademie, stabilimenti,

conservatori, la cui varia denominazione ed organizzazione riflette

eredità di iniziative e di esperienze locali, private o municipali o

di stati pre-unitari.

Il regio decreto 8 agosto 1895, n. 649, approva lo statuto ed il

ruolo organico per il Conservatorio di musica di Parma; il regio

decreto 25 settembre 1898, n. CCCXXIV, approva lo statuto per il R.

Conservatorio di musica di Milano; il regio decreto 30 marzo 1890, n.

7243, approva lo statuto ed il ruolo normale del personale del

Conservatorio di musica di Napoli; il regio decreto 31 maggio 1896,

n. 337, annette al Conservatorio di musica di Napoli una Scuola

corale e ne approva il regolamento; il regio decreto 25 febbraio

1894, n. 203, approva lo statuto del Conservatorio di musica di

Palermo e ne modifica il ruolo organico; il regio decreto 12 marzo

1892, n. 110, approva lo statuto e il ruolo del personale per il

Liceo musicale Rossini di Pesaro; il regio decreto 24 gennaio 1886,

n. 3720, approva lo statuto e il ruolo organico del Liceo musicale

fondato in Roma dalla R. Accademia di S. Cecilia; il regio decreto 24

gennaio 1897, n. 123, approva lo statuto per la R. Accademia musicale

di S. Cecilia; il regio decreto 10 dicembre 1891, n. 758 approva lo

statuto ed il ruolo organico per il R. Istituto musicale di Firenze.

Nel 1912, la legge n. 734 tenta di racchiudere nell'endiadi

"Istituti di belle arti e di Musica", che compare nella

intitolazione, la nomenclatura eterogenea elencata nell'art. 1.

Nel 1923, il regio decreto n. 3123, intitolato "Ordinamento

dell'istruzione artistica", recita all'art. 2 che "L'istruzione

artistica si impartisce: nelle scuole ed istituti d'arte e negli

istituti superiori per le industrie artistiche; nei licei artistici,

nelle accademie di belle arti e nelle scuole superiori di

architettura; nei conservatori di musica e nella scuola di

recitazione".

È palese che ad una fase di riconoscimento-approvazione di

statuti di singole istituzioni musicali nel secolo scorso, sia

seguito agli inizi del nostro un tentativo di loro organizzazione

unitaria entro l'ordine della istruzione artistica. Tale disegno non

ha avuto completamento tanto che la legge 2 marzo 1963, n. 262 torna

a stabilire uno speciale "ordinamento amministrativo e didattico dei

Conservatori di musica, delle Accademie di belle arti e annessi Licei

artistici e delle Accademie nazionali d'arte drammatica e di danza e

carriere del rispettivo personale non insegnante.". Norme particolari

inoltre sono previste per il personale direttivo docente e non

docente dei conservatori e delle accademie nel d.P.R. 31 maggio 1974,

n. 417 e d.P.R. 31 maggio 1974, n. 420, malgrado l'intitolazione di

tali leggi delegate menzioni "scuole materne, elementari, secondarie

ed artistiche".

Quanto al calendario scolastico, la legge 4 agosto 1977, n. 517,

art. 11, settimo comma, statuisce: "Per i conservatori di musica, per

le accademie di belle arti, per l'accademia nazionale di danza, per

l'accademia di arte drammatica, le norme relative all'anno scolastico

e alle prove di esame per i corsi a carattere post-secondario,

saranno stabilite con decreto del Ministro per la pubblica

istruzione, sentito il Consiglio nazionale della pubblica istruzione,

tenendo conto delle disposizioni relative agli ordinamenti scolastici

e alle particolari esigenze di detti istituti".

La legge 9 agosto 1986, n. 467 (Norme sul calendario scolastico)

all'art. 1 menziona la "scuola materna, elementare, media e gli

istituti e scuole di istruzione secondaria superiore, ivi compresi i

licei artistici e gli istituti d'arte", significativamente tacendo di

conservatori ed accademie, dei quali viene così confermata la non

compiuta assimilabilità nell'ordine artistico della scuola

secondaria superiore.

Ulteriore dato ermeneutico è fornito dalla rubrica del titolo II

della legge 20 maggio 1982, n. 270, sulla revisione della disciplina

del reclutamento del personale docente, che in luogo di istruzione

secondaria artistica usa la locuzione più specifica "dei licei

artistici e degli istituti d'arte".

3. - Se quanto precede conduce a non ritenere ricompreso nelle

competenze scolastiche trasferite dallo Stato alla Provincia

ricorrente il Conservatorio di musica di Bolzano, è tuttavia da

tenere in debita considerazione il d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 116

(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto

Adige in materia di ordinamento scolastico in provincia di Bolzano),

che all'art. 10 prevede l'istituzione nel Conservatorio di musica di

Bolzano di nuovi corsi di insegnamento, consoni alle tradizioni delle

popolazioni locali, e dunque in materia di competenza primaria della

provincia. Nel secondo comma di detto articolo è prevista l'intesa

con il Ministro della pubblica istruzione, agli effetti dell'art. 4

dello stesso d.P.R. n. 116, vale a dire ai fini degli oneri per il

personale a carico dello Stato.

Questa Corte non può non richiamare in argomento "il principio di

leale cooperazione, che informa la normativa relativamente al

raccordo fra competenze regionali e competenze statali" (sentenza n.

153 del 1986) e che va dall'adempimento di un "dovere di mutua

informazione" (sentenza n. 359 del 1985) alla realizzazione di una

"previa intesa".

Nella specie del Conservatorio di musica di Bolzano convivono la

competenza generale didattica ed amministrativa dello Stato, non

trasferita alla Provincia, e la competenza primaria della Provincia

per la materia dei corsi di cui al citato art. 10 del d.P.R. n. 116

del 1973, attuativo dello Statuto speciale in materia scolastica per

la Provincia autonoma. Soltanto nel descritto ambito della detta

competenza primaria deve quindi leggersi l'art. 1, numero 7 della

legge provinciale di Bolzano 27 novembre 1986, n. 30, che, nel

modificare la precedente legge 17 agosto 1979, n. 13 in tema di

ordinamento scolastico, recita: "Nella determinazione del calendario

scolastico per il Conservatorio di musica, la Giunta provinciale

tiene conto delle particolari esigenze di detto tipo di scuola".

È conforme ad osservazione di senso comune rilevare che la

fissazione del calendario scolastico coinvolge l'intero andamento

didattico ed amministrativo del Conservatorio, sia per la parte che

tocca la competenza dello Stato sia per quella che rientra nella

competenza della provincia.

È pertanto da ritenersi che il principio di leale collaborazione

tra le due parti valga a imporre allo Stato, in ragione della

maggiore estensione ed intensità della sua competenza, non

trasferita alla Provincia, quello stesso dovere di previa intesa che

è imposto alla Provincia nel secondo comma del ridetto art. 10.

Dovere che anche se non menzionato non è affatto contraddetto dal

tenore dell'art. 1, numero 7 della legge provinciale sopra richiamata

che anzi, in ragione del suo logico collegamento con la normativa

d'attuazione, non esclude ma implica in materia l'operatività del

citato strumento di raccordo istituzionale.