Sentenza n. 225/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 15, 16, 17,

18, 19 e 20 della legge della Regione Lombardia 30 novembre 1983, n.

86 (Piano generale delle aree regionali protette. Norme per

l'istituzione e la gestione delle riserve, dei parchi e dei monumenti

naturali, nonché delle aree di particolare rilevanza naturale e

ambientale) e della legge della Regione Lombardia 29 aprile 1995, n.

39 (Piano territoriale di coordinamento del parco naturale di

Montevecchia e della Valle del Curone), promosso con ordinanza emessa

il 14 novembre 1996 dal Tribunale amministrativo regionale della

Lombardia sui ricorsi riuniti proposti da Di Marca Michele contro il

comune di Lomagna ed altri, iscritta al n. 115 del registro ordinanze

1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12,

prima serie speciale, dell'anno 1997;

Udito nella camera di consiglio del 10 dicembre 1997 il giudice

relatore Riccardo Chieppa.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del giudizio promosso contro il comune di Lomagna e

nei confronti della Regione Lombardia e del Consorzio parco naturale

Montevecchia e Valle del Curone, il Tribunale amministrativo

regionale della Lombardia, con ordinanza del 14 novembre 1996, ha

sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 42, 97, 101, secondo

comma, e 113 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale degli artt. 15, 16, 17, 18, 19 e 20 della legge della

Regione Lombardia 30 novembre 1983, n. 86 (Piano generale delle aree

regionali protette. Norme per l'istituzione e la gestione delle

riserve, dei parchi e dei monumenti naturali nonché delle aree di

particolare rilevanza naturale e ambientale) e della legge della

Regione Lombardia 29 aprile 1995, n. 39 (Piano territoriale di

coordinamento del parco naturale di Montevecchia e della Valle del

Curone).

Preliminarmente il collegio rimettente ha descritto l'iter

processuale delle impugnazioni proposte dal ricorrente, proprietario,

entro la circoscrizione del comune di Lomagna, di una vasta area per

complessivi mq 77.280 oggetto di lottizzazione a scopo industriale,

approvata con deliberazione consiliare del 30 maggio 1983, con

annessa convenzione di lottizzazione del 19 ottobre 1984, trascritta

il successivo 14 novembre. Con un primo ricorso è stata impugnata la

variante allo strumento urbanistico generale (approvata il 2 giugno

1994), che, mutando l'originaria destinazione delle aree (zona

D-industriale), le includeva nella zona E-agricola; con successivo

ricorso è stato censurato il diniego in ordine all'istanza di

concessione edilizia per le aree in oggetto; da ultimo, il ricorrente

ha impugnato l'ulteriore diniego di concessione edilizia, adottato

dal Sindaco del comune di Lomagna, all'esito di un nuovo iter

istruttorio del procedimento per il rilascio del provvedimento

concessorio.

2. - In quest'ultimo giudizio si costituiva il Consorzio di

gestione del parco di Montevecchia e Valle del Curone, rilevando che

l'approvazione definitiva con legge regionale n. 39 del 29 aprile

1995 del Piano territoriale di coordinamento (PTC) del parco, nel cui

perimetro sono ricomprese le aree di proprietà del ricorrente -

qualificate come A2-agricole, caratterizzate da presenze

naturalistiche ed agrarie di valore congiunto -, costituiva,

comunque, causa ostativa al rilascio della concessione edilizia per

cui pendeva controversia.

3. - Secondo il giudice rimettente, l'approvazione con legge del

Piano territoriale di coordinamento era avvenuta sulla base della

legge regionale 30 novembre 1983, n. 86, che disciplina un preciso

procedimento di approvazione, il cui mancato rispetto veniva

censurato con l'ultimo ricorso. Tale legge pregiudicherebbe lo ius

aedificandi del ricorrente e violerebbe gli artt. 97, 24, 101,

secondo comma, e 113 in connessione con gli artt. 42 e 3 della

Costituzione, in quanto il principio di legalità imporrebbe che vi

sia sempre "un distacco tra legge e provvedimento al fine di

consentire un sindacato giurisdizionale circa la razionalità delle

scelte amministrative".

Nel caso di specie con una legge autoapplicativa, senza

l'intermediazione del necessario provvedimento amministrativo

(sentenza n. 513 del 1988), si sarebbe individuata una determinata e

limitata parte del territorio disciplinandone compiutamente il regime

giuridico, pregiudicando la facoltà di edificare e l'affidamento

ingenerato nel titolare del diritto dominicale dalle pregresse scelte

urbanistiche, sfociate nella convenzione di lottizzazione.

Il giudice rimettente non contesta la legittimità costituzionale

di tutte le leggi provvedimento, ma solo delle leggi regionali che,

con il loro contenuto e gli effetti sostanziali, si presentano come

autoapplicative, in quanto individuano direttamente una determinata e

limitata parte del territorio disciplinandone compiutamente il regime

giuridico in modo più sfavorevole per il titolare.

Ad avviso del giudice a quo si violerebbero, altresì, gli artt.

24 e 113 della Costituzione, in quanto nella specie la legge

regionale, in definitiva, verrebbe a paralizzare l'impugnazione in

via giurisdizionale degli atti amministrativi con "un'evidente

interferenza sull'attività degli organi giurisdizionali"; inoltre,

vi sarebbe violazione degli artt. 3, 97, 24 e 113 della Costituzione

sotto il profilo del contrasto con il principio del giusto

procedimento, nonché di ragionevolezza e di coerenza del

procedimento legislativo. La legge regionale n. 39 del 1995

configura il procedimento disciplinato dagli artt. 16, 17, 18, 19 e

20 della legge regionale n. 86 del 1983, come procedimento

articolato, che consente la partecipazione degli Enti e delle

istituzioni interessate e dei privati ("chiunque vi abbia

interesse").

Di conseguenza il Tar ritiene illogico e contraddittorio precludere

il controllo giurisdizionale sull'iter di approvazione del piano

territoriale di coordinamento del parco, poiché la stessa legge

regionale 30 novembre 1983, n. 86 prevede un giusto procedimento. Considerato in diritto

1. - Le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal

Tribunale amministrativo regionale della Lombardia riguardano la

legge della Regione Lombardia 29 aprile 1995, n. 39 (Piano

territoriale di coordinamento del parco naturale di Montevecchia e

della Valle del Curone) e gli artt. 15, 16, 17, 18, 19 e 20 della

legge della stessa Regione 30 novembre 1983, n. 86 (Piano generale

delle aree protette. Norme per l'istituzione e la gestione delle

riserve, dei parchi e dei monumenti naturali nonché delle aree di

particolare rilevanza naturale e ambientale), nella parte in cui

prevedono l'approvazione con legge del Piano territoriale di

coordinamento (PTC), e ne disciplinano il procedimento e gli effetti.

Si sostiene la violazione degli artt. 97, 24, 101, secondo comma, e

113 della Costituzione per contrasto con il principio di legalità

sotto il profilo che, al fine di consentire il sindacato

giurisdizionale sulla razionalità delle scelte amministrative che

incidano sulle posizioni giuridiche soggettive, vi dovrebbe essere

"sempre un distacco tra legge e provvedimento amministrativo",

soprattutto con riferimento alle leggi autoapplicative idonee a

disciplinare direttamente il regime giuridico di ambiti territoriali

limitati, pregiudicando le aspettative dei titolari delle aree in

essi ricompresi.

Inoltre, si deduce la violazione degli artt. 24 e 113 della

Costituzione, in quanto nella specie la legge regionale, in

definitiva, verrebbe a paralizzare l'impugnazione in via

giurisdizionale degli atti amministrativi relativi alla formazione e

approvazione del piano, con "un'evidente interferenza sull'attività

degli organi giurisdizionali".

Infine, viene denunciata la violazione degli artt. 3, 97, 24 e 113

della Costituzione sotto il profilo del contrasto con il principio

del giusto procedimento, nonché di ragionevolezza e di coerenza del

procedimento legislativo: sarebbe illogico e contraddittorio

precludere il controllo giurisdizionale del piano territoriale di

coordinamento del parco, poiché la stessa legge regionale n. 86 del

1983 prevede un procedimento articolato, che consente la

partecipazione degli enti e delle istituzioni interessate e dei

privati ("chiunque vi abbia interesse"), quale giusto procedimento

ritenuto idoneo dallo stesso legislatore regionale.

2. - Le questioni di legittimità costituzionale sono infondate, in

quanto si basano su una interpretazione non esatta delle norme

denunciate, essendo queste, invece, suscettibili di essere

interpretate in senso conforme a Costituzione, con conseguente

esclusione di qualsiasi possibilità di violazione dei principi

costituzionali invocati, ivi compreso quello attinente alla tutela

giurisdizionale contro gli atti amministrativi relativi all'iter di

formazione ed adozione di piano territoriale.

Del resto, lo stesso giudice rimettente, in occasione dell'esame di

impugnazione di una proposta di piano di coordinamento di un parco

(Parco agricolo sud Milano), ha successivamente ritenuto che non

esistesse alcun ostacolo all'esercizio dei poteri giurisdizionali di

annullamento delle delibere amministrative rientranti nell'iter

procedimentale della fase di formazione, adozione ed approvazione

della proposta di piano di coordinamento di parco da sottoporre al

Consiglio regionale (v. sentenza del Tar della Lombardia 8 ottobre

1997, n. 1738 e relativo conflitto di attribuzione deciso in data

odierna con sentenza di questa Corte n. 226 del 1999.

3. - Le denunciate norme di legge regionale della Lombardia - con

una scelta suscettibile di interpretazione tale da conseguire un

risultato del tutto corretto sul piano costituzionale - hanno

previsto un dettagliato speciale procedimento per la formazione,

l'adozione, la verifica e l'approvazione del piano territoriale di

coordinamento del Parco naturale, suddiviso in due fasi autonome,

aventi natura e finalità diverse.

La prima fase esclusivamente amministrativa, con tutte le

caratteristiche di "giusto procedimento", tendente, per espressa

scelta legislativa, a realizzare la partecipazione ed il concorso

attivo di molteplici interessi coinvolti, come apporto non solo

meramente collaborativo, ma con funzione anche garantistica del ruolo

proprio dei comuni nella pianificazione territoriale, cioè con il

concorso attivo degli enti locali, nonché con la facoltà di

intervento di altri soggetti privati interessati (artt. 16, 17, 18,

19 e 20 della legge della Regione Lombardia 30 novembre 1983, n. 86).

Infatti, in Lombardia per ogni parco - la cui istituzione avviene

con legge regionale "previa consultazione dei comuni, comunità

montane e province interessate" (art. 16, primo comma, della legge

regionale 30 novembre 1983, n. 86) - viene formato un piano

territoriale di coordinamento avente natura ed effetti anche di piano

territoriale regionale, ai sensi degli artt. 4 e 7 della legge della

Regione Lombardia 15 aprile 1975, n. 51, con la conseguenza della

applicabilità, a decorrere dalla data di pubblicazione del semplice

progetto di piano, delle misure di salvaguardia.

Tale salvaguardia per la "proposta di piano del parco", tuttavia,

non è limitata a determinate previsioni che siano dichiarate

"immediatamente prevalenti" ed "immediatamente vincolanti" anche nei

confronti dei privati, come previsto invece per i semplici piani

territoriali regionali (art. 7, quinto comma, in relazione alla

lettera h), dell'art. 4, primo comma, della legge regionale n. 51

citata), ma si estende ad ogni intervento in contrasto con le

previsioni della pubblicata proposta del piano del parco naturale,

nonché con le eventuali modifiche semplicemente deliberate in sede

di verifica del piano stesso da parte della Giunta regionale (art.

18, comma 6, seconda parte, della legge regionale n. 86, citata).

L'anzidetta salvaguardia si collega temporalmente alle norme di

salvaguardia anteriormente stabilite con la legge regionale

istitutiva di parchi naturali (art. 18, comma 6, prima parte, della

legge della Regione Lombardia 30 novembre 1983, n. 86; nella specie

norme introdotte con l'art. 7 della legge della Regione Lombardia 16

settembre 1983, n. 77).

Tale salvaguardia del piano si applica fino alla entrata in vigore

della legge di approvazione del piano territoriale del parco, e

comunque per non oltre due anni dalla pubblicazione nel Bollettino

Ufficiale regionale dell'avviso di ricevimento da parte della Giunta

regionale della proposta di piano.

Da sottolineare che il piano di coordinamento del parco sostituisce

il piano territoriale paesistico nei territori compresi nei parchi

naturali (art. 5 della legge della Regione Lombardia 27 maggio 1985,

n. 57) e non ha funzione di solo coordinamento per indirizzare le

successive pianificazioni sottordinate delle amministrazioni che

hanno ulteriore competenza nella materia. Il piano del parco non crea

vincoli nei soli confronti delle amministrazioni (come era nella

fattispecie decisa con la sent. n. 143 del 1989) come esercizio di

potere di indirizzo, ma comporta immediatamente e direttamente

vincoli e limiti anche per i privati (art. 18 della legge regionale

n. 86 del 1983), senza che si verifichi l'esigenza di intermediazione

di strumenti sottordinati al piano approvati con atto amministrativo

suscettibile di tutela giurisdizionale.

Il progetto di piano è elaborato dall'ente gestore del parco (che

può essere un consorzio tra gli enti locali interessati, come nella

specie il consorzio tra i comuni interessati specificati dalla legge

regionale istitutiva del parco: legge della Regione Lombardia 16

settembre 1983, n. 77, art. 3) con una netta distinzione rispetto

alla fase legislativa di approvazione regionale. Infatti, la proposta

di piano viene adottata con delibera dell'ente gestore (v. anche art.

6, della legge regionale n. 77, citata). Essa viene pubblicata con le

forme tipiche delle pianificazioni territoriali, al fine di

consentire la presentazione di osservazioni "da parte di chiunque vi

abbia interesse" ed è destinata ad essere trasmessa alla Giunta

regionale insieme alle osservazioni presentate e alle controdeduzioni

dell'ente proponente. La Giunta regionale della Lombardia, a sua

volta, deve verificare la proposta di piano in relazione alla

coerenza con gli indirizzi di politica ambientale della Regione ed ha

il potere di deliberare le "modifiche necessarie". Successivamente

deve trasmetterla al Consiglio regionale (assumendone con separato

atto la formale iniziativa legislativa di approvazione) insieme alle

osservazioni e controdeduzioni inviate dall'ente gestore proponente e

alle "modifiche" eventualmente apportate dalla stessa Giunta, che

determina il contenuto definitivo del piano adottato.

Sia la delibera di adozione della proposta di piano del parco,

formulata dall'ente gestore, una volta pubblicata (negli albi dei

comuni e province interessate e con avviso nel Bollettino Ufficiale

della Regione, pubblicazione anteriore alla trasmissione alla Giunta

regionale), sia la delibera della Giunta regionale, contenente le

eventuali modifiche del piano, sono configurate come atti adottati da

organi amministrativi e nell'esercizio di attività amministrativa

(con le garanzie proprie della relativa funzione, ivi compresa la

soggezione al sindacato giurisdizionale di legittimità). Detti atti,

inoltre, sono suscettibili di ledere immediatamente, attraverso

l'automatica cogenza della salvaguardia, le posizioni dei soggetti

interessati, che soggiacciono alle previsioni del progetto di piano

per gli effetti impeditivi rispetto ad ogni intervento in contrasto.

Pertanto, dette delibere non possono ritenersi sottratte al generale

sindacato di legittimità del giudice amministrativo.

La seconda fase, avente natura legislativa (procedura di

approvazione del piano con legge regionale), inizia dopo il

compimento della verifica affidata alla Giunta - cui spetta in via

esclusiva un correlato potere amministrativo correttivo (introduzione

di modifiche al progetto di piano) - e solo con la presentazione al

Consiglio regionale del progetto di legge della Giunta regionale,

atto che assume il valore di formale iniziativa della legge di

approvazione del piano.

Ed appunto la legge regionale 29 aprile 1995, n. 39, con espresso

richiamo "ai sensi dell'art. 6 della legge regionale 16 settembre

1983, n. 77, dell'art. 17 della legge regionale 30 novembre 1983, n.

86", ha approvato il piano territoriale di coordinamento del parco

naturale di Montevecchia e della Valle del Curone, costituito dagli

elaborati derivanti dalla verifica istruttoria sul piano originario

(adottato dall'ente gestore) compiuta dal gruppo di lavoro

interassessorile, che ha dato luogo ad una revisione della proposta

di piano del parco, fatta propria dalla delibera della Giunta di

modifiche al piano con definizione del testo del piano stesso.

4. - Così configurate le due fasi, l'una amministrativa, con le

garanzie proprie del giusto procedimento - secondo una corretta

interpretazione della legge regionale -, e l'altra legislativa di

mera approvazione del piano, quale risultante a seguito delle

modifiche adottate dalla Giunta regionale, è evidente che gli

eventuali vizi della fase amministrativa di formazione, adozione e

modifiche del piano del parco non sono sanati né comunque coperti

dall'approvazione con legge regionale del piano stesso.

Tale approvazione attiene ad un esame ed ad una valutazione di

politica territoriale-ambientale da parte dell'assemblea regionale.

Il legislatore regionale - nella legge n. 86 del 1983, che regola,

tra l'altro, le norme generali di procedura per l'istituzione e la

gestione dei parchi naturali - ha sottratto il solo atto finale di

approvazione ai poteri (amministrativi) dell'ente gestore e della

Giunta regionale. Ciò allo scopo di addivenire ad una delibera

legislativa di mera approvazione (essenzialmente politica) con il

connaturale concorso della volontà dell'intera rappresentanza

regionale e non della sola Giunta espressione di maggioranza.

La anzidetta legge regionale di mera approvazione del piano del

parco non attribuisce al contenuto del piano valore di legge e non

assume il significato di conversione dell'atto contenente la

pianificazione del parco.

Pertanto, sulla base delle predette considerazioni, gli eventuali

vizi della delibera di adozione del piano del parco assunta dall'ente

gestore e della delibera di modifiche da parte della Giunta

regionale, nonché le eventuali violazioni dello specifico

procedimento amministrativo di formazione, adozione, verifica e

partecipazione non rimangono sottratti all'ordinario sindacato

giurisdizionale sulle scelte amministrative che incidono su

situazioni giuridiche soggettive.