Sentenza n. 223/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 698, secondo

comma, del codice di procedura penale, e della legge 26 maggio 1984,

n. 225 (Ratifica ed esecuzione del trattato di estradizione tra il

Governo della Repubblica italiana ed il Governo degli Stati Uniti

d'America, firmato a Roma il 13 ottobre 1983), nella parte in cui da

esecuzione all'art. IX del trattato stesso, promosso con ordinanza

emessa il 20 marzo 1996 dal Tribunale amministrativo regionale per il

Lazio sul ricorso proposto da Venezia Pietro contro il Ministero di

grazia e giustizia, iscritta al n. 404 del registro ordinanze 1996 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16, prima

serie speciale, dell'anno 1996.

Visti gli atti di costituzione di Venezia Pietro e del Governo

degli Stati Uniti d'America, nonché l'atto di intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nella udienza pubblica del 28 maggio 1996 il giudice relatore

Francesco Guizzi;

Uditi gli avvocati, Mario Salerni per Venezia Pietro, Giuseppe

Frigo e Giorgio Luceri per il Governo degli Stati Uniti d'America, e

l'Avvocato dello Stato Carlo Salimei per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Avverso il decreto del Ministro di grazia e giustizia del 14

dicembre 1995, con cui si concede al Governo degli Stati Uniti

l'estradizione del cittadino italiano Pietro Venezia, raggiunto da

provvedimento restrittivo emesso il 30 dicembre 1993 dal giudice

della contea di Dade (Florida) con l'imputazione di omicidio di primo

grado, l'estradando proponeva ricorso al Tribunale amministrativo

regionale del Lazio volto a ottenere l'annullamento, previa

sospensione, del citato decreto.

A fondamento dell'azione, il ricorrente deduceva l'illegittimità

del decreto ministeriale per l'incostituzionalità sia dell'art.

698, secondo comma, del codice di procedura penale, sia della legge

26 maggio 1984, n. 225 (Ratifica ed esecuzione del trattato di

estradizione tra il Governo della Repubblica italiana ed il Governo

degli Stati Uniti d'America, firmato a Roma il 13 ottobre 1983),

nella parte in cui ratifica e dà esecuzione all'art. IX del trattato

stesso.

2. - Disattese le eccezioni sul difetto di giurisdizione

prospettate dall'Avvocatura dello Stato, il Tribunale adito

sospendeva in via provvisoria il decreto ministeriale impugnato e con

provvedimento contestuale promoveva, in relazione agli artt. 2, 3, 11

e 27, quarto comma, della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 698, secondo comma, del codice di procedura

penale, e della legge n. 225 del 1984, nella parte in cui ratifica e

dà esecuzione all'art. IX del citato trattato di estradizione.

2.1. - Osserva il collegio rimettente che il decreto impugnato non

va ascritto al novero degli atti politici e, dunque, è sottoposto al

sindacato del giudice amministrativo. Esso verrebbe a concludere due

autonome fasi procedimentali distinte l'una dall'altra, ancorché

unite da un nesso di presupposizione, e non v'è dubbio che

l'autorità amministrativa esplichi una propria attività di

valutazione. Sì che la giurisdizione amministrativa verrebbe a

radicarsi sul provvedimento finale, anche se non la si voglia

estendere al riesame della sussistenza delle condizioni richieste per

l'accoglimento della domanda di estradizione, accertate dal giudice

ordinario ai sensi dell'art. 704 del codice di procedura penale. Con

altrettanta autonomia, il giudice amministrativo potrebbe conoscere

le censure inerenti alla legittimità delle fonti normative su cui si

basa l'esercizio del potere ministeriale, spettandogli di verificare

i presupposti di legittimità dell'atto amministrativo alla luce di

quanto dispongono gli artt. 24 e 113 della Costituzione.

2.2. - Motivando specificamente sulla rilevanza, il Tribunale

amministrativo del Lazio ricorda l'orientamento della Corte

costituzionale sull'ammissibilità della questione sollevata dal

giudice rimettente che sospenda l'atto impugnato, in via provvisoria,

sino alla ripresa del giudizio cautelare dopo l'incidente di

costituzionalità (cfr. sentenza n. 440 del 1990 e ordinanza n. 24

del 1995). La questione sarebbe quindi rilevante ai fini della

decisione sulla domanda cautelare di sospensione del provvedimento

impugnato, che sembrerebbe - prima facie - immune da vizi di eccesso

di potere e procedimentali, in quanto congruamente motivato circa

l'affidabilità delle garanzie fornite dal Governo degli Stati Uniti

di non infliggere la pena capitale all'estradando e, comunque, di non

darvi esecuzione. Detto provvedimento si palesa illegittimo, perché

adottato in base a disposizioni ritenute incostituzionali. La

possibilità di estradare un cittadino italiano affinché venga

sottoposto da parte dello Stato richiedente a un processo per un

reato punito con la pena capitale - quantunque subordinata a garanzie

o assicurazioni sufficienti in ordine alla mancata irrogazione o

esecuzione di essa - sarebbe in conflitto con i principi fondamentali

della Costituzione, quale che sia la natura delle assicurazioni

fornite. Di qui, la non manifesta infondatezza della questione.

2.3. - Viene innanzitutto in rilievo, ad avviso del rimettente,

l'art. 2 della Costituzione, che riconosce e garantisce i diritti

inviolabili dell'uomo, fra i quali vi è certo quello alla vita, la

cui assolutezza è stata sottolineata da questa Corte nella sentenza

n. 54 del 1979. Nel contempo va ricordato che con specifico

riferimento all'art. 11 - ove si consente l'estradizione sub

condicione - il Governo italiano ha apposto riserva alla convenzione

europea di estradizione ratificata con la legge 30 gennaio 1963, n.

300, impegnandosi a negare la concessione per i reati punibili dalla

legge dello Stato richiedente con la pena capitale.

2.4. - Vi sarebbe lesione, altresì, dell'art. 27 della

Costituzione per il rischio di valutazioni soggettive difformi, in

momenti storico-politici diversi, poiché la clausola denunciata

affida all'apprezzamento discrezionale del Ministro di grazia e

giustizia - secondo criteri non definiti - il giudizio sulle

assicurazioni fornite dallo Stato richiedente, le quali non

presentano quel carattere di certezza che i menzionati parametri

costituzionali impongono, fondandosi la garanzia soltanto sulla

capacità dell'organismo governativo che ha contratto l'impegno di

esigerne il rispetto. Né in proposito suffraga il richiamo all'art.

6 della Costituzione degli Stati Uniti d'America, giacché manca nel

trattato un presidio di effettività per tali garanzie, non essendo

il Governo federale vincolato a particolari forme o tipi di

assicurazione, che incontrerebbero, d'altronde, un limite

nell'autonomia dei singoli Stati. Il giudice a quo invoca quindi

l'art. 3, sotto il profilo dell'uguaglianza, che sarebbe vulnerato

per il diverso atteggiamento che lo Stato italiano ha assunto nello

stipulare convenzioni con altri Paesi - da ultimo con la Romania,

l'Ungheria e il Marocco - nelle quali si è stabilito un vincolo

diretto per il giudice dello Stato richiedente a non irrogare, o a

non eseguire, la pena di morte. E infine deduce il contrasto con

l'art. 11 della Costituzione, sottolineando ch'esso consente

"limitazioni di sovranità" solo in quanto "necessarie ad un

ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni".

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, concludendo per

l'inammissibilità e, comunque, per l'infondatezza.

3.1. - La questione sarebbe inammissibile, poiché il sindacato

sulla legittimità dell'atto amministrativo di concessione

dell'estradizione è circoscritto alla decisione dell'autorità

governativa e non può estendersi alla fase giurisdizionale svoltasi

davanti alla corte d'appello competente per territorio e, poi,

dinanzi alla Corte di cassazione in sede d'impugnazione nel merito.

Le due decisioni non potrebbero sovrapporsi, spettando all'autorità

giudiziaria l'esame dei requisiti previsti dalla legge e dalla

convenzione internazionale, e inerendo al Ministro il compito di

vagliare, in base a considerazioni di natura politica (anche

contingenti) circa lo stato delle relazioni diplomatiche con il Paese

richiedente, se concedere l'estradizione. Il rapporto fra i due

momenti, giurisdizionale e politico-amministrativo, sarebbe

chiaramente enunciato dall'art. 701 del codice di procedura penale.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio non poteva espandere

il proprio sindacato alla pronuncia sui diritti dell'estradando già

apprezzati dall'autorità giudiziaria: doveva limitarsi a giudicare

degli interessi legittimi vantati da costui con riguardo alla

salvaguardia del giusto procedimento e alla legittimità delle

valutazioni di ordine politico compiute dal Ministro; né potrebbe

avere cognizione delle censure sulle fonti normative sottostanti

all'atto impugnato. Può infatti dubitare, ad avviso

dell'Avvocatura, soltanto delle fonti che attribuiscono

discrezionalità al Ministro, mentre il collegio rimettente pone in

discussione il provvedimento di estradizione, richiamando i diritti

soggettivi dell'estradando, fra cui quello alla vita già esaminato

dal giudice ordinario.

3.2. - Nel merito, la questione sarebbe comunque infondata, e il

richiamo alla sentenza n. 54 del 1979 di questa Corte non pertinente:

la norma denunciata in quella circostanza consentiva l'estradizione

senza alcuna limitazione o cautela anche per i reati sanzionati con

la pena capitale; mentre quella oggetto della presente censura

postula garanzie che la condanna a morte non sarà irrogata, o

eseguita, qualora sia concessa l'estradizione. Del pari irrilevante

sarebbe il riferimento alla espressa riserva apposta dall'Italia alla

convenzione europea di estradizione, in quanto anteriore al trattato

con gli Stati Uniti. La norma censurata ricollega il provvedimento

di estradizione alla sussistenza di parametri certi, obiettivi e

autovincolanti che - a giudizio della Corte di cassazione - sono

riscontrabili nell'impegno assunto dal Governo federale statunitense

con le peculiari caratteristiche dell'obbligazione internazionale,

resa vincolante nei confronti dello Stato federato dall'art. 6 della

Costituzione del 1787. D'altronde, analoga situazione si verifica

anche nel nostro ordinamento, allorché si ottenga l'estradizione

soltanto per alcuni reati: in tale ipotesi l'art. 720 del codice di

procedura penale vincola l'autorità giudiziaria alle condizioni

poste dallo Stato estradante, e liberamente accettate. L'obbligo

internazionale è dunque recepito in una norma interna, mentre

nell'ordinamento statunitense il rispetto di esso sarebbe assicurato

- in ragione della struttura federale - direttamente dalla norma

costituzionale. Nel caso di specie - è quanto rileva la Corte di

cassazione - la sanzione capitale deve aversi come non più esistente

o comunque inoperante. Non vi sarebbe lesione, pertanto, degli

indicati parametri costituzionali.

L'art. 27, quarto comma, della Costituzione, non si può leggere,

infatti, al di fuori del sistema, ma deve coordinarsi sia con l'art.

26 - pertinente nella sua specificità - sia con gli artt. 10 e 11,

che conferiscono rango costituzionale ai principi di diritto

internazionale generalmente riconosciuti, fra cui l'antico e

consolidato pacta sunt servanda. Il divieto della pena di morte non

può quindi porre in crisi quella fondamentale forma di

collaborazione giudiziaria internazionale che si attua mediante

l'estradizione. Significativamente, l'art. 26 della Costituzione

consente l'estradizione del cittadino ove sia espressamente prevista

dalle convenzioni internazionali, escludendola per i reati politici.

Assolutizzando il divieto per i reati puniti con la pena capitale, si

verrebbe a configurare un diritto di asilo o, quanto meno, un

ingiustificato diritto a essere assoggettati alla giurisdizione

penale italiana per i reati di maggiore gravità (art. 9 del codice

penale), e ciò in aperta elusione, secondo l'Avvocatura, del

principio della territorialità della legge penale.

4. - Destinatario di notifica tanto da parte del giudice a quo

quanto da parte del ricorrente, il Governo degli Stati Uniti - che

assume di essere titolare dell'interesse alla legittimità del

provvedimento di estradizione - si è costituito, concludendo per

l'infondatezza della questione limitatamente alla legge di ratifica e

di esecuzione del trattato di estradizione.

4.1. - Nel merito, si richiamano le argomentazioni svolte dalla

difesa del Presidente del Consiglio dei ministri sul punto della

vincolatività dell'impegno assunto mediante assicurazioni dallo

Stato richiedente; e si sottolinea che - in base all'art. 1, sezione

X, della Costituzione statunitense - gli Stati federati non possono

sottoscrivere trattati internazionali, di esclusiva competenza

dell'Autorità federale, e sono obbligati a osservarne le

disposizioni, secondo quanto chiarito dalla giurisprudenza della

Corte Suprema federale. Sì che le assicurazioni fornite dal Governo

degli Stati Uniti con le note verbali del 28 luglio 1994, 24 agosto

1995 e 12 gennaio 1996 sono da considerare vincolanti per lo Stato

della Florida e i suoi giudici. In caso di violazione, il Governo

degli Stati Uniti attiverà i rimedi necessari, sino a provocare

l'intervento della Corte federale.

5. - Si è costituita anche la parte privata, chiedendo la

declaratoria di illegittimità costituzionale delle norme denunciate.

L'estradando osserva che il trattato fra l'Italia e gli Stati Uniti

non fornisce adeguata tutela all'imputato di un reato punibile, nel

territorio degli Stati Uniti, con la pena di morte; mentre più ampie

garanzie si riscontrano, ad esempio, nel trattato fra l'Italia e il

Marocco, ov'è prevista la sostituzione della pena capitale con

quella stabilita, nel nostro Paese, per il medesimo reato. Non vi

sarebbe quindi ragionevole certezza circa la mancata irrogazione o

non esecuzione della pena di morte, giacché l'art. VI della

Costituzione statunitense coprirebbe i trattati fra gli Stati

dell'Unione e non quelli internazionali, fra i quali rientra il

trattato di estradizione. Considerato in diritto

1. - Viene all'esame della Corte, in relazione agli artt. 2, 3, 11

e 27, quarto comma, della Costituzione, la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 698, secondo comma, del codice di procedura

penale, e della legge 26 maggio 1984, n. 225 (Ratifica ed esecuzione

del trattato di estradizione tra il Governo della Repubblica italiana

ed il Governo degli Stati Uniti d'America, firmato a Roma il 13

ottobre 1983), nella parte in cui dà esecuzione all'art. IX del

trattato ora citato, ove si prevede l'estradizione anche per i reati

puniti con la pena capitale a fronte dell'impegno assunto dal Paese

richiedente - con garanzie ritenute sufficienti dal Paese richiesto -

a non infliggere la pena di morte o, se già inflitta, a non farla

eseguire.

2. - È ammissibile la costituzione del Governo degli Stati Uniti

d'America, in quanto parte legittimata a resistere nel giudizio a quo

come risulta dal ricorso del Venezia - notificato all'Ambasciata

degli Stati Uniti in Italia - e dalle ordinanze di rimessione e di

sospensione adottate dal Tribunale amministrativo regionale del

Lazio, ritualmente comunicate. Al profilo formale corrisponde la

titolarità dell'interesse sostanziale, sia con riguardo all'oggetto

della controversia di merito, sia con riferimento all'incidente di

costituzionalità su norme che sono a fondamento della richiesta e

del provvedimento di concessione dell'estradizione, una delle quali

è quella che dà esecuzione al trattato di cui il Governo degli

Stati Uniti è contraente.

3. - Occorre quindi valutare se la questione sia ammissibile

perché sollevata nell'ambito di un giudizio, pendente davanti al

Tribunale amministrativo regionale del Lazio, riguardante la

legittimità del decreto con cui il Ministro di grazia e giustizia ha

concesso l'estradizione di Pietro Venezia su richiesta del Governo

degli Stati Uniti d'America. L'Avvocatura dello Stato osserva, in

proposito, che tale giudizio verte sull'interesse legittimo

dell'estradando al corretto esercizio del potere

politico-amministrativo del Ministro e non sul diritto soggettivo,

quello alla vita, già considerato dal giudice ordinario, con

competenza esclusiva, in duplice grado (Corte d'appello e, in sede di

impugnazione estesa al merito, Corte di cassazione). Né verrebbero

in rilievo le disposizioni denunciate, poiché attengono alla

giurisdizione ordinaria rispetto alla quale il decreto ministeriale

appare un diaframma insormontabile.

3.1. - L'eccezione va disattesa.

L'art. 697 del codice di procedura penale stabilisce che la

consegna d'una persona a uno Stato estero può aver luogo soltanto

mediante estradizione; e l'art. 698, secondo comma, prevede garanzie

processuali e procedimentali per i fatti puniti con la pena di morte

dalla legge dello Stato estero, subordinando la concessione del

provvedimento di estradizione alla decisione del giudice ordinario

circa le assicurazioni fornite dal Paese richiedente, e alla

successiva valutazione del Ministro di grazia e giustizia su di esse.

Il decreto impugnato davanti al giudice amministrativo ha

considerato, in relazione al diritto alla vita dell'estradando, le

assicurazioni fornite dallo Stato estero. Ha dunque rilevanza il

dubbio di costituzionalità riguardante l'art. 698, secondo comma,

del codice di procedura penale, poiché esso attribuisce un potere al

Ministro che, nella specie, ne ha fatto uso; e ha rilevanza,

altresì, quello che concerne la legge di esecuzione del trattato, n.

225 del 1984, poiché in forza di essa sono investite le due

autorità (giudiziaria e amministrativa) indicate nel citato art.

698. Né può sostenersi che il giudice a quo avrebbe invocato

diritti soggettivi esclusi dalla propria cognizione: il sindacato di

legittimità del provvedimento impugnato - condotto sul piano

dell'osservanza delle leggi che regolano l'azione ministeriale - non

può non compiersi, infatti, anche con riguardo alla legalità

costituzionale, che è, anzi, il primo doveroso controllo da parte di

ogni giudice dello Stato. Controllo di legalità che, tuttavia, non

può intendersi limitato ai principi dell'azione amministrativa in

senso stretto se, e in quanto, essa insista su beni o interessi

tutelati (in massimo grado) dalla Costituzione. Di qui,

l'ammissibilità della questione.

4. - Nel merito la questione è fondata.

Il divieto della pena di morte ha un rilievo del tutto particolare

- al pari di quello delle pene contrarie al senso di umanità - nella

prima parte della Carta costituzionale. Introdotto dal quarto comma

dell'art. 27, sottende un principio "che in molti sensi può dirsi

italiano" - sono parole tratte dalla relazione della Commissione

dell'Assemblea costituente al progetto di Costituzione, nella parte

dedicata ai rapporti civili - principio che "ribadito nelle fasi e

nei regimi di libertà del nostro Paese, è stato rimosso nei periodi

di reazione e di violenza", configurandosi nel sistema costituzionale

quale proiezione della garanzia accordata al bene fondamentale della

vita, che è il primo dei diritti inviolabili dell'uomo riconosciuti

dall'art. 2. L'assolutezza di tale garanzia costituzionale incide

sull'esercizio delle potestà attribuite a tutti i soggetti pubblici

dell'ordinamento repubblicano, e nella specie su quelle potestà

attraverso cui si realizza la cooperazione internazionale ai fini

della mutua assistenza giudiziaria. Sì che l'art. 27, quarto comma,

letto alla luce dell'art. 2 della Costituzione, si pone quale

essenziale parametro di valutazione della legittimità costituzionale

della norma generale sulla concessione dell'estradizione (art. 698,

secondo comma, del codice di procedura penale), e delle leggi che

danno esecuzione a trattati internazionali di estradizione e di

assistenza giudiziaria.

5. - Questa Corte ha già affermato che il concorso, da parte dello

Stato italiano, all'esecuzione di pene "che in nessuna ipotesi, e per

nessun tipo di reati, potrebbero essere inflitte in Italia nel tempo

di pace" è di per sé lesivo della Costituzione (sentenza n. 54 del

1979). Il punto ora in esame è se rappresentino un rimedio adeguato

le "garanzie" o "assicurazioni" previste dal citato art. 698,

secondo comma, e dalla legge 26 maggio 1984, n. 225, di ratifica ed

esecuzione del trattato di estradizione fra il Governo della

Repubblica italiana e quello degli Stati Uniti d'America firmato a

Roma il 13 ottobre 1983; e in particolare se sia conforme alla

Costituzione detta legge, nella parte in cui dà esecuzione all'art.

IX del trattato stesso, ove si stabilisce che l'estradizione sarà

negata qualora il reato sia punibile con la pena di morte secondo le

leggi della Parte richiedente. Salvo che quest'ultima "non si impegni

con garanzie ritenute sufficienti dalla Parte richiesta a non fare

infliggere la pena di morte oppure, se inflitta, a non farla

eseguire". Come già si è detto, il procedimento delineato

dall'art. 698, secondo comma, del codice di procedura penale, si

impernia su un duplice vaglio espletato, caso per caso,

dall'autorità giudiziaria e dal Ministro di grazia e giustizia circa

la "sufficienza" delle predette garanzie. L'estradizione è dunque

concessa (o negata) in seguito a valutazioni svolte dalle autorità

italiane sulle singole richieste con accertamenti nei limiti

indicati. Tale soluzione offre, in astratto, il vantaggio di una

politica flessibile da parte dello Stato richiesto, e consente

adattamenti, nel tempo, in base a considerazioni di politica

criminale; ma nel nostro ordinamento, in cui il divieto della pena di

morte è sancito dalla Costituzione, la formula delle "sufficienti

assicurazioni" - ai fini della concessione dell'estradizione per

fatti in ordine ai quali è stabilita la pena capitale dalla legge

dello Stato estero - non è costituzionalmente ammissibile. Perché

il divieto contenuto nell'art. 27, quarto comma, della Costituzione,

e i valori ad esso sottostanti - primo fra tutti il bene essenziale

della vita - impongono una garanzia assoluta.

Non hanno fondamento i dubbi della parte privata sulla sussistenza

di rimedi giudiziari nell'ordinamento statunitense a tutela della

vincolatività dei trattati internazionali stipulati dal Governo

federale, e non è in questione l'interpretazione dell'art. VI della

Costituzione statunitense. Il punto che qui rileva non è quello dei

rimedi contenuti nell'ordinamento straniero, bensì l'intrinseca

inadeguatezza del meccanismo adottato dal codice di procedura penale

e dalla legge di esecuzione del trattato in esame rispetto al canone

costituzionale: l'assolutezza del principio costituzionale richiamato

viene infirmata dalla presenza di una norma che demanda a valutazioni

discrezionali, caso per caso, il giudizio sul grado di affidabilità

e di effettività delle garanzie accordate dal Paese richiedente.

6. - Si impone dunque la declaratoria di illegittimità

costituzionale dell'art. 698, secondo comma, del codice di procedura

penale, e della legge n. 225 del 1984, nella parte in cui dà

esecuzione all'art. IX del trattato di estradizione tra il Governo

italiano e quello degli Stati Uniti d'America, per contrasto con gli

artt. 2 e 27, quarto comma, della Costituzione. Va da sé che resta

applicabile il rimedio predisposto dall'art. 9, terzo comma, del

codice penale, in ottemperanza agli obblighi alternativi che gravano

sullo Stato (consegnare o punire): a richiesta del Ministro di grazia

e giustizia, sono puniti secondo la legge italiana i colpevoli di

delitti commessi in territorio estero, sanzionati con almeno tre anni

di reclusione, allorché l'estradizione non sia stata o non possa

essere concessa (sentenza n. 54 del 1979, n. 7 del Considerato in

diritto).

Sono assorbite le censure mosse in riferimento agli artt. 3 e 11

della Costituzione.