Sentenza n. 222/1982

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 28 del d.P.R.

30 giugno 1965, n. 1124 (Testo unico delle disposizioni per

l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni nel lavoro e le

malattie professionali) promosso con ordinanza emessa il 31 marzo 1976

dal Pretore di Bergamo nel procedimento civile vertente tra Ghilardi

Alberto e l'INAIL, iscritta al n. 395 del registro ordinanze 1976 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 170 del 30

giugno 1976.

Visti gli atti di costituzione di Ghilardi Alberto e dell'INAIL e

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 20 ottobre 1982 il Giudice relatore

Brunetto Bucciarelli Ducci;

uditi l'avv. Pasquale Napolitano (delegato dall'avv. Vincenzo

Cataldi), per il l'INAIL e l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti, per

il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza emessa il 31 marzo 1976 il Pretore di Bergamo

(R.O. n. 395/1976) ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 28 del d.P.R. 30 giugno 1965 n. 1124, in

riferimento all'art. 3 della Costituzione, nella parte in cui, in caso

di omissione dell'invio tempestivo della comunicazione da parte del

datore di lavoro circa l'ammontare delle retribuzioni dei lavoratori

dipendenti, consente all'INAIL (Istituto nazionale per l'assicurazione

contro gli infortuni sul lavoro) la scelta discrezionale tra la

liquidazione del premio dovuto in base al doppio delle retribuzioni

presunte e l'accertamento effettivo delle retribuzioni stesse.

Assume il giudice a quo che tale disposizione realizzerebbe

un'irrazionale disparità di trattamento tra datori di lavoro che si

trovano nella medesima situazione di inadempienza (omissione della

comunicazione tempestiva delle retribuzioni) in quanto nei confronti di

alcuni l'istituto creditore può procedere all'accertamento effettivo

delle retribuzioni omesse, mentre nei confronti di altri può liquidare

il premio alla stregua di un accertamento presuntivo.

Il giudizio de quo è stato originato dall'opposizione del datore

di lavoro Alberto Ghilardi all'ingiunzione con la quale l'INAIL, ai

sensi del r.d. 14 aprile 1910 n. 639, aveva chiesto il pagamento del

premio dovuto in via presuntiva.

2. - Si è costituito in giudizio con atto del 15 giugno 1976

l'INAIL, in persona del suo presidente, rappresentato e difeso dagli

avvocati Vincenzo Cataldi, Tommaso Fontana e Francesco Hernandez,

chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.

Premesso che l'applicabilità del sistema alternativo di

determinazione della retribuzione scatta soltanto a seguito di un

comportamento omissivo del datore di lavoro, l'Istituto osserva che

tale facoltà alternativa trova fondamento non in un suo potere

discrezionale ed arbitrario, bensì nell'esigenza di "assicurare

all'INAIL la possibilità, in presenza di un comportamento negligente,

e quindi colpevole, del datore di lavoro, di pervenire alla

determinazione della retribuzione imponibile sollecitamente, anche

quando non sia possibile procedere all'accertamento, in concreto, delle

retribuzioni effettivamente corrisposte".

Del resto - conclude l'INAIL - non si può ravvisare alcuna

violazione dell'art. 3 della Costituzione, alla luce dei principi

interpretativi di questa Corte (ved. sent. 26 marzo 1969, n. 48), se

si considera che l'art. 28 impugnato spiega i suoi effetti nei

confronti di tutti i datori di lavoro inadempienti, ugualmente

applicandosi nei confronti di tutti o l'accertamento o la presunzione,

senza alcuna differenziazione o discriminazione tra di essi.

3. - Alle stesse conclusioni perviene il Presidente del Consiglio

dei ministri, intervenuto nel giudizio, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura dello Stato, con atto del 13 luglio 1976.

4. - Tra gli atti del giudizio davanti a questa Corte risulta

depositato un atto di costituzione, a firma del dott. proc. Alessandro

Baldassarre, nella qualità di rappresentante e difensore della parte

privata Alberto Ghilardi, col quale (oltre a svolgere le stesse tesi

esposte nell'ordinanza di rinvio) si chiede che la Corte sollevi

d'ufficio questione di legittimità costituzionale dell'art. 20, primo

comma della legge 11 marzo 1953, n. 87, in riferimento agli artt. 24 e

33, quarto cpv., della Costituzione, nella parte in cui dispone che la

rappresentanza e la difesa delle parti nei procedimenti davanti alla

Corte costituzionale può essere affidata solo ad avvocati abilitati al

patrocinio innanzi alla Corte di Cassazione. Tale disposizione - si

legge nell'atto - limiterebbe il diritto di difesa del cittadino,

incidendo anche sulle sue possibilità economiche, in giudizi di

legittimità che per loro natura travalicano gli interessi di parte ed

il cui esito ha efficacia erga omnes. Considerato in diritto :

1. - Preliminarmente va rilevato che la parte privata Alberto

Ghilardi non risulta costituita in giudizio davanti a questa Corte, non

essendo il suo difensore dott. procuratore Alessandro Baldassarre

abilitato al patrocinio innanzi alla Corte di Cassazione, ai sensi

dell'art. 20, primo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, come

risulta dall'atto di costituzione depositato in cancelleria, cosicché

l'atto stesso deve ritenersi irricevibile.

Peraltro la norma citata non rende eccessivamente gravoso l'onere

difensivo delle parti davanti alla Corte costituzionale ed è frutto di

una razionale scelta del legislatore in ordine ai requisiti

professionali necessari per la trattazione di questioni che richiedono

particolare perizia e pertanto non viola né l'art. 24 né l'art. 33

della Costituzione.

2. - La Corte è chiamata a decidere se contrasti o meno con l'art.

3 della Costituzione l'art. 28, ultimo comma, del d.P.R. 30 giugno

1965, n. 1124, nella parte in cui, in caso di omissione da parte del

datore di lavoro della comunicazione tempestiva circa l'ammontare delle

retribuzioni dei lavoratori dipendenti, consente all'INAIL la scelta

discrezionale tra la liquidazione del premio dovuto in base al doppio

delle retribuzioni presunte e l'accertamento effettivo delle

retribuzioni stesse.

Dubita il Pretore di Bergamo che tale norma determini un'arbitraria

ed irrazionale disparità di trattamento tra datori di lavoro

ugualmente inadempienti a seconda della misura alternativa adottata

dall'istituto.

3. - La questione non è fondata.

Va premesso, innanzitutto, che in tema di assicurazione

obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie

professionali si applica il sistema della cosiddetta regolazione

successiva e le obbligazioni del datore di lavoro, riguardanti il

premio assicurativo e le inerenti modalità di pagamento sono

determinate con provvedimento amministrativo unilaterale dell'ente cui

è affidato tale servizio.

Il pagamento del premio da parte del datore di lavoro all'istituto

assicuratore avviene quindi anticipatamente, per la durata di un anno

solare per la minor durata dei lavori, sulla base dell'importo delle

retribuzioni che saranno corrisposte dal datore di lavoro durante

l'anno o durante il periodo di tempo al quale si riferisce il premio

(art. 28, primo comma, T.U. n. 1124/1965). Per regolare quest'ultimo il

datore di lavoro è tenuto a comunicare all'Istituto l'importo delle

mercedi corrisposte entro il termine di trenta giorni dalla scadenza

delle rate di premio (art. 28 cit., quinto comma). In caso di

inosservanza l'Istituto provvede alla liquidazione del premio o

acquisendo d'ufficio i necessari dati salariali o effettuando la

liquidazione del premio sulla base del doppio delle retribuzioni

presunte stabilite per il medesimo periodo assicurativo. Restano

impregiudicati i diritti di credito dell'INAIL qualora sucessivi

accertamenti rivelassero retribuzioni superiori e in tale ipotesi

l'istituto può esigere un premio maggiore rispetto a quello già

richiesto o riscosso (art. 28, sesto comma).

La disciplina adottata dal legislatore trova la sua ratio da un

lato nella natura essenzialmente assicurativa del rapporto tra l'INAIL

e il datore di lavoro, dall'altro nella finalità solidaristica che

chiaramente informa questo particolare tipo di assicurazione.

La natura assicurativa del rapporto richiede, infatti, che il

premio dovuto dal datore di lavoro venga determinato e pagato

anticipatamente, mentre la particolare finalità solidaristica ha

indotto il legislatore ad attribuire allo stesso istituto assicuratore

la valutazione del rischio e la conseguente determinazione del premio

con atto unilaterale. Tuttavia, si è voluto togliere ogni margine di

arbitrarietà, stabilendo che il premio vada rapportato alle

retribuzioni che il datore di lavoro corrisponderà ai dipendenti. Ne

discende l'obbligo del datore di lavoro di comunicare tempestivamente

tali retribuzioni, proprio per consentire all'Istituto di determinare

il premio secondo parametri rigidamente prefissati.

Poiché l'omissione di detto adempimento da parte del datore di

lavoro renderebbe impossibili la determinazione del premio e

conseguentemente il suo versamento anticipato, del tutto razionale

appare la scelta del legislatore di consentire all'Istituto

l'alternativa tra l'accertamento diretto delle retribuzioni

effettivamente corrisposte (addebitando all'inadempimento il costo

dell'accertamento) e il ricorso ad una valutazione presuntiva delle

retribuzioni stesse, salva facendo la possibilità dell'Istituto di

accertare successivamente la rispondenza di tale valutazione a quanto

effettivamente corrisposto al lavoratore.

Tale facoltà discrezionale concessa all'Istituto assicuratore non

viola il principio di uguaglianza garantito dall'art. 3 della

Costituzione, in quanto tutti i datori di lavoro inadempienti si

trovano, senza alcuna discriminazione, di fronte alla stessa scelta

alternativa da parte dell'Istituto.

Una volta escluso che la norma impugnata consenta una

discriminazione soggettiva, l'eventuale uso arbitrario o difforme del

potere discrezionale non riguarda il giudizio sulla legittimità

costituzionale della norma, ma è invece certamente sindacabile in sede

giurisdizionale ordinaria, come questa Corte ha più volte statuito

(sentt. nn. 88 del 1962; 32, 55 e 141 del 1969).

Nel caso di specie in particolare, la liquidazione del premio sulla

base del doppio presunto mira a consentire una determinazione

tempestiva del premio non in via definitiva e neppure a titolo

sanzionatorio.

Pertanto è concesso all'Istituto assicuratore di accertare, dopo

l'avvenuto pagamento, l'eventuale corresponsione di retribuzioni

superiori a quelle determinate in via presuntiva, chiedendo al datore

di lavoro il conguaglio del premio dovuto, ma tale diritto va

riconosciuto altresì allo stesso datore di lavoro, il quale, nei modi

consentiti, potrà sempre provare l'eventuale corresponsione di

retribuzioni in misura inferiore a quella liquidata presuntivamente,

ottenendo in tal caso il rimborso di quanto versato in più. Questa è

la interpretazione data alle norme impugnate dalla Corte di Cassazione.

In definitiva tutti i datori di lavoro, malgrado la loro

inadempienza ad un preciso obbligo nei confronti dell'Istituto

assicuratore, sono posti nella eguale condizione di versare i premi

dovuti sulla base delle effettive retribuzioni corrisposte ai propri

dipendenti.

Per altro non si può ritenere - come sostiene la difesa dell'INAIL

- che la sopravvenuta legge 10 maggio 1982, n. 251, all'art. 14 (che

estende all'assicurazione INAIL il condono previsto dall'art. 23 quater

della legge n. 33/1980 in materia di contributi INPS), abbia

riconosciuto in via di interpretazione autentica, il carattere

sanzionatorio della norma impugnata, in quanto il richiamo all'art. 28

contenuto nel citato art. 14 della legge del 1982 riguarda logicamente

solo la parte della norma riferentesi a sanzioni amministrative o a

quelle somme od oneri accessori connessi ai procedimenti alternativi

previsti dalla norma stessa (come recita peraltro l'art. 23 quater

della legge di conversione 29 febbraio 1980, n. 33, richiamato dal

citato art. 14 della legge del 1982), e non investe invece la parte

relativa alle misure alternative che d'altronde sono previste per

l'accertamento del premio dovuto e senza le quali non sarebbe neppure

possibile valutare il debito originario del datore di lavoro, che da

quest'ultimo dev'essere comunque soddisfatto per poter godere del

condono.