Sentenza n. 219/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 36, decima

direttiva, n. 30 della legge 1° aprile 1981, n. 121 (Nuovo

ordinamento dell'Amministrazione della pubblica sicurezza), e 52 del

d.P.R. 24 aprile 1982, n. 336 (Inquadramento nei ruoli della polizia

di Stato del personale che espleta funzioni di polizia), promosso con

ordinanza emessa il 28 maggio 1992 dal Tribunale amministrativo

regionale per il Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Carrante Saido

Berardino ed altri contro il Ministero dell'interno ed altro,

iscritta al n. 794 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, prima serie speciale,

dell'anno 1993;

Visto l'atto di costituzione di Carrante Saido Berardino ed altri

nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 23 marzo 1993 il Giudice relatore

Gabriele Pescatore;

Uditi l'avv. Giuseppe Salemi per Carrante Saido Berardino ed altri

e l'Avvocato dello Stato Stefano Onufrio per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con

ordinanza 28 maggio 1992, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 4 e 97 della

Costituzione, degli artt. 36, decima direttiva, n. 30 della legge 1°

aprile 1981, nn. 121 e 52 del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 336, nella

parte in cui, a parità di anzianità e titolo di studio, non

consentono agli ex marescialli inquadrati nella terza e quarta

qualifica del ruolo degl'ispettori, di partecipare al concorso

riservato per commissario, previsto per le assistenti del disciolto

corpo di polizia femminile.

Nell'ordinanza si espone che il giudizio a quo ha per oggetto

l'impugnazione, da parte di alcuni ispettori capo della polizia di

Stato, ex marescialli del disciolto corpo delle guardie di p.s., di

due bandi di concorso interno per il conferimento di posti di

commissario di ruolo della polizia di Stato. In base a tali bandi, in

conformità della normativa impugnata, erano state ammesse a

partecipare ai concorsi esclusivamente le appartenenti alla ex

carriera di concetto del disciolto corpo della polizia femminile in

servizio alla data di entrata in vigore del d.P.R. 24 aprile 1982, n.

336.

Il giudice a quo, nel sollevare questione di legittimità

costituzionale, sostiene che la legge n. 121 del 1981 ha attribuito,

nel passaggio dal vecchio al nuovo ordinamento della p.s., una

situazione di privilegio alle ex assistenti di polizia, avendo

stabilito all'art. 36, decima direttiva, n. 30, che i decreti da

emanarsi in forza della delega prevista nel primo comma, dovessero

assicurare che alle assistenti della polizia femminile, in servizio

all'atto della sua entrata in vigore, continuasse ad applicarsi, per

un periodo di dieci anni, la normativa vigente per l'accesso alla

carriera direttiva concernente gli impiegati civili dello Stato. Il

legislatore delegato, pertanto, in conformità di tale direttiva, ha

previsto un concorso riservato per titoli di servizio e colloquio per

l'accesso alla qualifica di commissario e non ha attribuito lo stesso

trattamento agli ex marescialli inquadrati nel ruolo degli ispettori.

Il giudice a quo ammette che tale diverso trattamento deve farsi

risalire a situazioni non equiparate del precedente ordinamento, che

collocava le assistenti di polizia nella carriera di concetto; esse,

come tali avevano titolo ad accedere sic et simpliciter al ruolo

degli ispettori di polizia (aventi mansioni di concetto), mentre i

marescialli appartenevano a categoria non equiparabile (senza

ulteriori verifiche) a quella di concetto. Peraltro, lo stesso

legislatore avrebbe "individuato punti di coincidenza fra le diverse

posizioni, nel momento in cui ha disposto l'inquadramento di entrambe

le categorie, sia pure sulla base di differenti presupposti, nel

medesimo ruolo degli ispettori".

In particolare l'equiparazione sarebbe stata riconosciuta: a) fra

assistenti che abbiano maturato il tredicesimo anno di servizio e

marescialli carica speciale che abbiano superato un concorso per

titoli di servizio, nonché marescialli di prima classe scelti e di

prima classe che abbiano superato un concorso interno per titoli di

servizio e colloquio: tutti inquadrabili, sia pure con diverso ordine

di graduatoria nella qualifica finale del ruolo degli ispettori; b)

fra assistenti fino a tredici anni di servizio e marescialli carica

speciale che non abbiano superato il concorso o che non vi abbiano

partecipato, e marescialli di prima classe aventi titolo per

l'inquadramento nella qualifica finale (ma ivi non collocati per

mancanza di posti), tutti inquadrabili nella terza qualifica del

ruolo degli ispettori.

Il giudice remittente rileva che, per i marescialli carica

speciale, la verifica di merito è stata prevista dal legislatore

esclusivamente per l'accesso alla quarta qualifica, mentre non è

richiesta per l'inquadramento nella terza qualifica del ruolo degli

ispettori, "con ciò stabilendosi una assoluta equiparabilità fra

assistenti (fino a tredici anni di servizio) e l'anzidetta categoria

dei marescialli carica speciale", la quale trova il suo fondamento

nella riconducibilità delle mansioni a quelle proprie della carriera

di concetto.

Muovendo da tali considerazioni, nell'ordinanza di rimessione si

afferma che "nel quadro normativo tracciato dalla decima direttiva è

intravedibile una equiordinazione delle categorie assistenti di

pubblica sicurezza - marescialli, quanto meno a partire dalla

posizione di maresciallo di prima classe, sia pure condizionata ad

una previa verifica della professionalità e preparazione culturale,

neppure richiesta tuttavia per i marescialli carica speciale, salvo

per ciò che concerne l'accesso alla qualifica finale". Ne

deriverebbe che le disposizioni che consentono alle sole assistenti

di polizia di accedere alle posizioni di commissario, avvalendosi di

un concorso riservato per titoli ed esami, senza che analogo

beneficio venga accordato agli ex marescialli collocati in identica

posizione nel ruolo degli ispettori e con coincidente anzianità (e

titolo di studio), sarebbero discriminatorie, irrazionali e in

contrasto con i principi posti dagli artt. 3 e 97 della Costituzione.

Inoltre, la sperequazione attuata all'interno del medesimo ruolo e

della stessa qualifica finirebbe con "l'alterare, in tale posizione

di lavoro, il rapporto di equiordinazione che pure lo stesso

legislatore delegato aveva previsto fra marescialli e assistenti

inquadrati nella quarta e terza qualifica ispettiva". L'aver

consentito soltanto alle assistenti e non anche ai marescialli una

possibilità privilegiata di accesso alla qualifica di commissario,

si risolverebbe "in un minor prestigio professionale della categoria

all'interno del ruolo e, in definitiva, in una compromissione dello

sviluppo della personalità attraverso un lavoro commisurato alle

capacità (art. 4 della Costituzione)".

2. - Dinanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, col patrocinio dell'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.

Nell'atto di costituzione si sottolinea la diversità della

posizione giuridica delle ex assistenti della polizia femminile

rispetto agli ex marescialli di p.s.

In proposito si espone che la legge 7 dicembre 1959, n. 1083,

(istitutiva del corpo di polizia femminile), stabiliva espressamente,

all'art. 1, che le assistenti appartenevano alla carriera di concetto

e che, per conseguire la nomina in prova ad assistente di polizia di

terza classe, occorreva essere in possesso, ai sensi della legge 1°

dicembre 1966, n. 1082, del diploma d'istruzione secondaria di

secondo grado e superare due prove scritte e una orale, questa ultima

vertente, tra l'altro, su nozioni di diritto penale, di diritto

pubblico, di procedura penale, di diritto civile, di legislazione

amministrativa, nonché su una lingua straniera.

Le assistenti di polizia femminile, fin dalla loro immissione in

ruolo, erano ufficiali di polizia giudiziaria e rivestivano la

qualifica di agente di pubblica sicurezza.

Diversamente, ai sensi dell'art. 76 della legge 3 aprile 1958, n.

460, il conferimento del grado di vicebrigadiere aveva luogo, per i

nove decimi dei posti disponibili alla data del bando, mediante

concorso interno per esami, al quale partecipavano gli appuntati e le

guardie in possesso dei requisiti di cui ai successivi artt. 78 e 79;

per il restante decimo, mediante esame di idoneità, al quale

potevano essere ammessi gli appuntati in possesso dei requisiti

previsti dal successivo art. 87.

Per partecipare al concorso per esami, gli appuntati e le guardie

dovevano aver prestato almeno tre anni di servizio effettivo nel

corpo e non aver superato il trentacinquesimo anno di età; per

coloro che fossero in possesso di diploma di istituto di istruzione

secondaria di primo grado o titolo equipollente, il periodo di

servizio di tre anni era ridotto, rispettivamente, ad anni due e ad

anni uno. All'esame di idoneità di cui al suindicato art. 87 erano

ammessi gli appuntati in possesso, tra l'altro, di una anzianità di

servizio di almeno cinque anni, che avessero riportato, nell'ultimo

quinquennio, la qualifica di ottimo.

Successivamente, la legge 23 novembre 1975, n. 634, introdusse

modifiche sostanziali alla legge 3 aprile 1958, n. 460, prevedendo

che il conferimento del grado di vice brigadiere avesse luogo: a) per

cinque decimi dei posti disponibili alla data del bando, mediante

concorso per esami, al quale partecipavano gli appuntati e le guardie

in possesso degli stessi requisiti in precedenza accennati; b) per

tre decimi dei posti mediante esame di idoneità, al quale

partecipavano gli appuntati con almeno tre anni di anzianità nel

grado nonché degli altri requisiti sopramenzionati; c) per due

decimi dei posti mediante scrutinio ad anzianità congiunta al merito

degli appuntati con almeno cinque anni di anzianità nel grado e in

possesso degli altri requisiti di cui all'art. 3.

Inoltre il legislatore, con l'art. 4 della l. 11 giugno 1974, n.

253, ha consentito l'accesso al grado di vice brigadiere, fino al 31

dicembre 1978, anche ai candidati muniti del solo diploma di licenza

elementare.

Ottenuta la nomina di vicebrigadiere, l'avanzamento al grado di

brigadiere e poi di maresciallo di seconda classe aveva luogo per

anzianità, ai sensi degli artt. 90 e 97 della legge n. 460 del 1958.

L'avanzamento al grado di maresciallo di prima classe, ai sensi

del combinato disposto di cui agli artt. 97 e segg. della legge n.

460 del 1958 e 11 della legge n. 845 del 1965, aveva luogo, infine,

per un terzo dei posti disponibili alla data del 31 dicembre di ogni

anno, mediante concorso per esame di merito (al quale potevano

partecipare i marescialli di seconda classe con tre anni di

anzianità di grado), per un terzo a scelta e per un terzo ad

anzianità congiunta al merito.

Dall'esposizione dei rispettivi sistemi di assunzione in servizio

e di avanzamento in carriera delle ex assistenti di polizia e degli

ex sottufficiali di p.s., l'Avvocatura generale dello Stato desume

l'insussistenza di un'originaria equiparazione tra le rispettive

situazioni, che possa dar fondamento alla questione sollevata.

Secondo quanto si deduce con l'atto di costituzione, le norme

impugnate concretano una mera applicazione di quanto in precedenza

stabilito dall'art. 16 del d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1077. Tale

norma permetteva "il conseguimento della nomina a direttore di

sezione (qualifica corrispondente a quella di commissario) agli

impiegati civili appartenenti alla carriera di concetto della stessa

amministrazione, mediante il superamento di un concorso per esami

nella misura di un sesto dei posti annualmente disponibili nel ruolo

organico".

La questione sollevata, pertanto, sarebbe infondata, mancando

nella normativa impugnata il carattere discriminatorio o profili

d'irragionevolezza. L'inquadramento dei marescialli carica speciale,

di prima classe scelti e di prima classe, attraverso concorsi

interni, nel ruolo dell'ispettore, costituirebbe, infatti, un

beneficio, sul quale - proprio perché tale - non può fondarsi la

pretesa ad ottenerne uno ulteriore, attraverso l'ammissione al

concorso riservato alle ex assistenti della polizia di Stato, che

avevano, rispetto ad essi, nell'ordinamento anteriore, una posizione

differenziata.

3. - Dinanzi a questa Corte si sono costituiti i ricorrenti,

chiedendo che la normativa sottoposta a giudizio di legittimità

costituzionale sia dichiarata illegittima nei termini indicati

dall'ordinanza di rimessione. In una successiva memoria, a sostegno

di tale richiesta, hanno rilevato che, nell'ordinamento anteriore

alla riforma, i marescialli e le assistenti di polizia, "pur nella

diversità delle mansioni, avevano attribuzioni sostanzialmente

uguali quanto a grado di responsabilità e preparazione

professionale", con la conseguenza che la normativa impugnata avrebbe

leso il principio di uguaglianza, ostacolando lo sviluppo della

personalità dei ricorrenti attraverso l'accesso alle funzioni di

commissario, ledendo anche l'interesse al buon andamento della

pubblica amministrazione. Considerato in diritto

1. - Questa Corte è chiamata a decidere se gli artt. 36, decima

direttiva, n. 30, della legge 1° aprile 1981, n. 121 e 52 del d.P.R.

24 aprile 1982, n. 336, nella parte in cui, a parità di anzianità e

titolo di studio, non consentono agli ex marescialli, inquadrati

nella terza e quarta qualifica del ruolo degl'ispettori, di accedere

alla qualifica di commissario partecipando al concorso riservato

previsto per le ex assistenti del disciolto corpo di polizia

femminile, contrastino con gli artt. 3, 4 e 97 della Costituzione.

Secondo il giudice a quo le norme impugnate - inerenti

all'attuazione, sul piano organizzativo, del nuovo ordinamento

dell'amministrazione della pubblica sicurezza, attraverso

l'inquadramento nei ruoli della polizia di Stato del personale che

già prestava funzioni di polizia secondo il precedente ordinamento -

avrebbero, innanzitutto, posto in essere un'equiparazione tra ex

assistenti di pubblica sicurezza e talune categorie di ex marescialli

inquadrati nelle stesse qualifiche del ruolo ispettivo; inoltre esse

avrebbero discriminato questi ultimi, ancorché forniti di pari

anzianità e titolo di studio, prevedendo solo per le prime l'accesso

alla qualifica di commissario attraverso un concorso riservato per

titoli ed esami. Ciò con violazione del principio di uguaglianza, di

quello di buon andamento della pubblica amministrazione,

compromettendo anche lo "sviluppo della personalità attraverso un

lavoro commisurato alle capacità", in contrasto con la garanzia in

tal senso assicurata dall'art. 4 della Costituzione.

2. - La questione non è fondata.

Va premesso che l'art. 36, decima direttiva, n. 30, della legge 1°

aprile 1981, n. 121 ha disposto che il legislatore delegato dovesse

prevedere che alle assistenti della polizia femminile "continui ad

applicarsi, per un periodo di dieci anni, la normativa vigente per

l'accesso alla carriera direttiva prevista per gl'impiegati civili

dello Stato". L'art. 52 del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 336, ha

statuito che le assistenti del disciolto corpo di polizia femminile

in servizio alla data di entrata in vigore del decreto legislativo

possono, per un periodo di dieci anni da tale data, "accedere alla

qualifica di commissario del ruolo dei commissari della polizia di

Stato, mediante concorso per titoli di servizio e colloquio, nel

limite di un sesto dei posti annualmente disponibili nella dotazione

organica delle qualifiche di vice commissario e commissario".

Al concorso sono ammesse le assistenti in possesso di

un'anzianità di effettivo servizio non inferiore a nove anni, ovvero

non inferiore a cinque anni se in possesso di uno dei diplomi di

laurea di cui alla legge n. 1082 del 1966.

Tali disposizioni non ledono in alcun modo l'art. 4 della

Costituzione, non incidendo esse sul diritto al lavoro genericamente

garantito dalla norma costituzionale, senza alcun riferimento alla

progressione di carriera e senza creare posizioni di diretta tutela

(sentenze n. 622/1987 e n. 158/1985).

Quanto ai profili attinenti agli artt. 3 e 97 della Costituzione,

questa Corte ha costantemente affermato che al legislatore va

riconosciuta un'ampia discrezionalità nella scelta dei sistemi e

delle procedure di progressione in carriera dei dipendenti pubblici,

con il limite, derivante dall'art. 97 della Costituzione, che tale

scelta sia compatibile con il buon andamento della pubblica

amministrazione (sentt. n. 81/1983 e n. 964/1988). In particolare,

detta discrezionalità è stata ribadita a proposito dell'ammissione

di particolari categorie di pubblici impiegati a concorsi riservati

per l'accesso a qualifiche superiori (sentt. n. 187/1990; n.

331/1988; nn. 232 e 188 del 1974). Di tale principio è stata già

fatta specifica applicazione (sent. n. 524/1987) riguardo

all'inquadramento nei ruoli della polizia di Stato, secondo il nuovo

ordinamento, di personale già di ruolo in base all'ordinamento

precedente (marescialli carica speciale, marescialli di prima classe

scelti, marescialli di prima, seconda e terza classe). Inoltre, alla

stregua della suddetta giurisprudenza, la violazione del principio di

buon andamento della pubblica amministrazione, può essere censurata

soltanto sotto il profilo dell'arbitrarietà o della manifesta

irragionevolezza.

Nel caso di specie, la disposizione impugnata non appare

arbitraria o manifestamente irragionevole, trovando fondamento nella

differente situazione giuridica che le assistenti del corpo di

polizia femminile ed i marescialli avevano nel precedente

ordinamento, nonché nella correlata esigenza di dettare una

disciplina transitoria la quale - nel regolare il passaggio al nuovo

ordinamento - tenga conto di tale posizione differenziata.

In proposito va considerato che la legge 7 dicembre 1959, n. 1088,

istitutiva del corpo di polizia femminile, richiedeva per l'accesso

al ruolo delle assistenti di polizia, il possesso di un diploma

d'istituto d'istruzione secondaria di secondo grado (artt. 5 e 6), la

conoscenza di una lingua straniera ed il superamento di un concorso

caratterizzato da prove particolarmente selettive comprendenti, tra

l'altro, nozioni di diritto penale, di diritto pubblico, di procedura

penale, di diritto civile, di legislazione amministrativa in materia

di sicurezza pubblica, di protezione e assistenza alle donne e ai

minori, nonché legislazione sul funzionamento del tribunale per i

minorenni e sull'organizzazione dei centri di rieducazione dei

minorenni.

Viceversa, l'accesso al grado di maresciallo, a norma della legge

3 aprile 1958, n. 460 e successive modificazioni, avveniva con un

sistema completamente diverso, attraverso il conferimento agli

appuntati ed alle guardie di p.s. del grado di vicebrigadiere (artt.

81-86) previo concorso o esame d'idoneità (art. 76); per

l'ammissione ad essi non era prescritto il diploma d'istituto

d'istruzione secondaria di seconda classe (art. 78), essendo

sufficiente quello di scuola media e, in taluni casi (cfr. art. 4

legge 11 giugno 1974, n. 253), il solo diploma di licenza elementare.

Secondo la legge n. 460 del 1958, le materie di esame,

differenziandosi da quelle previste per l'accesso al ruolo delle

assistenti di polizia femminile, vertevano, per il concorso (art.

80), su "due prove: una scritta su argomenti di cultura generale e

d'indole professionale; una orale su materie attinenti ai servizi

d'istituto"; per l'esame d'idoneità (art. 88) era prevista "una

prova orale su materie attinenti ai servizi d'istituto". Dal grado di

vicebrigadiere si accedeva, per anzianità, al grado di brigadiere e

poi a quello di maresciallo di terza classe, attraverso un concorso

per titoli (artt. 90 e 94). L'avanzamento al grado di maresciallo di

seconda classe avveniva per anzianità (art. 96); quello a

maresciallo di prima classe, per un terzo per esame di merito (art.

97) "su materie attinenti ai servizi d'istituto (art. 99) e per due

terzi "a scelta".

Tale sistema fu in parte modificato dalla legge 13 luglio 1965, n.

845 e dalla legge 28 novembre 1975, n. 634, con disposizioni che,

peraltro, non hanno alterato la sostanza del sistema di accesso ai

gradi di maresciallo, restando nettamente differenziati, rispetto al

concorso per l'accesso al ruolo delle assistenti di polizia, i titoli

di studio e le materie d'esame previsti.

Ne deriva che il legislatore, con le norme impugnate, non ha

operato un'arbitraria diversificazione tra categorie omogenee, ai

fini dell'accesso alla qualifica di commissario attraverso un

concorso riservato, ma - al contrario - ha dettato una disciplina

appropriata a categorie di personale che, nel precedente ordinamento,

erano già differenziate.

In particolare, va sottolineato che tale differenziazione era

accentuata dall'art. 3 della legge n. 1088 del 1959, secondo il

quale, alle assistenti di polizia femminile - a differenza di quanto

avveniva per i marescialli di p.s. - si applicavano "le disposizioni

previste per gl'impiegati civili dello Stato", ove non espressamente

derogate. Poiché le assistenti (art. 1) erano inquadrate nella

carriera di concetto, ne derivava l'operatività, in loro favore,

dell'art. 16 del d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1077, sul passaggio, per

concorso interno, del personale della carriera di concetto alla

carriera direttiva.

La normativa impugnata, pertanto, con coerenza e con corretto

esercizio della discrezionalità, ha confermato, in via transitoria,

alle ex assistenti di polizia femminile, per un periodo di dieci

anni, la possibilità di tale passaggio, attraverso concorso interno,

dato che esse già ne fruivano nel precedente ordinamento, non

consentendolo agli ex marescialli di p.s., i quali, viceversa ne

erano privi.

Da tali considerazioni discende la non fondatezza della questione

anche in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione.