Sentenza n. 213/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 20, primo

comma, secondo periodo, della legge 22 ottobre 1971, n. 865

(Programmi e coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica, norme

sulla espropriazione per pubblica utilità, modifiche ed integrazioni

alle leggi 17 agosto 1942, n. 1150; 18 aprile 1962, n. 167; 29

settembre 1964, n. 847; ed autorizzazione di spesa per interventi

straordinari nel settore della edilizia residenziale, agevolata e

convenzionata), promosso con ordinanza emessa il 9 giugno 1993 dal

Pretore di Lucera nel procedimento civile vertente tra la Sacard

S.r.l. e la S.p.a. Ingg. Carriero e Baldi, iscritta al n. 486 del

registro ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 37, prima serie speciale, dell'anno 1993;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio dell'11 maggio 1994 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato in data 22 luglio 1992, la Sacard

S.r.l. adiva il Pretore di Lucera chiedendo di essere immediatamente

reintegrata nel possesso dei terreni occupati dalla impresa Carriero

e Baldi S.p.a. in forza del decreto del Prefetto di Foggia in data 1

febbraio 1990, con il quale era stata autorizzata la occupazione

d'urgenza dei terreni stessi per l'esecuzione dei lavori di

ampliamento della SS. n. 17 Lucera-Foggia.

Secondo la ricorrente, tale decreto si sarebbe dovuto considerare

decaduto, ai sensi dell'art. 20 della legge n. 865 del 1975, in

quanto non eseguito nel termine di tre mesi dalla sua emanazione.

Il Pretore, respinta l'istanza di reintegrazione nel possesso,

rinviava la causa per la discussione; quindi, espletata

l'istruttoria, con ordinanza del 9 giugno 1993 (R.O. n. 486 del

1993), ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 20, primo comma, secondo periodo, della legge 22 ottobre

1971, n. 865 - che prevede che il decreto d'occupazione d'urgenza

delle aree da espropriare perde efficacia se l'occupazione non segue

nel termine di tre mesi dalla sua emanazione, per violazione

dell'art. 3 della Costituzione, nella parte in cui non estende tale

ipotesi di decadenza anche alle occupazioni d'urgenza finalizzate

alla realizzazione di opere statali.

Osserva, al riguardo, il giudice a quo che, secondo le sezioni

unite della Cassazione (sent. n. 12587 del 1991), il disposto del

citato art. 20 della legge n. 865 del 1971 non opera rispetto alle

occupazioni finalizzate alla esecuzione di opere pubbliche per conto

dello Stato, alle quali si applica, invece, la generale disciplina

espropriativa di cui alla legge 25 giugno 1865, n. 2359.

Del resto, si rileva nell'ordinanza di rimessione, l'art. 4 della

legge n. 247 del 1974 espressamente estende le disposizioni contenute

nel titolo II della legge n. 865 del 1971, relative alla

determinazione dell'indennità di occupazione, a tutte le

espropriazioni comunque preordinate alla realizzazione di opere o

interventi da parte dello Stato, con ciò circoscrivendo in modo

preciso l'ambito di applicazione della legge.

Ciò premesso, la disciplina applicabile nel caso di specie appare

al Pretore censurabile sotto il profilo della irragionevole

disparità di trattamento di situazioni identiche o simili, con

conseguente lesione del canone costituzionale di uguaglianza.

Il termine di tre mesi entro il quale, a norma dell'art. 20, primo

comma, della legge n. 865 del 1971, deve essere eseguita

l'occupazione d'urgenza ha, osserva il Pretore rimettente, funzione

acceleratoria in vista di un inizio tempestivo dell'opera pubblica,

in conformità alla natura di urgenza del provvedimento, e in favore

del privato espropriando, legittimato, in caso di decadenza del

decreto, a reagire anche in via possessoria contro un'occupazione

tardiva.

Invece, nel caso, come quello di specie, di realizzazione di opere

pubbliche rientranti nella normativa di cui alla legge n. 2359 del

1865, la pubblica amministrazione, rileva il giudice a quo, è

legittimata ad occupare l'immobile espropriando nel più lungo

termine di tre anni dall'approvazione del progetto di opere

pubbliche, corrispondente al periodo, previsto in via generale

dall'art. 1, comma terzo, della legge 3 gennaio 1978, n. 1, oltre il

quale cessano gli effetti della dichiarazione di pubblica utilità e

d'urgenza e indifferibilità.

Tale diversa disciplina appare al Pretore non razionalmente

giustificabile né con l'asserita specialità della normativa

sull'edilizia residenziale pubblica di cui alla legge n. 865 del

1971, avendo questa una portata applicativa vastissima, sì da poter

essere definita normativa di carattere generale, né con il rilievo

che la fissazione di un termine di tre anni di efficacia della

dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità

scongiurerebbe il pericolo di occupazioni eseguibili senza limiti di

tempo. Infatti, un arco di tempo di ben tre anni in cui il privato

non può che attendere il comportamento della p.a., rappresenta una

garanzia insufficiente in sé e discriminatoria rispetto a quella di

cui all'art. 20, comma primo, della legge n. 865 del 1971.

In punto di rilevanza della questione, il giudice a quo osserva

che ai fini della decisione della controversia sottoposta al suo

giudizio è "rilevante stabilire entro quale termine l'impresa

esecutrice dei lavori avrebbe dovuto occupare il fondo della

ricorrente".

2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato, che ha

concluso per la inammissibilità o la infondatezza della questione.

Sotto il primo profilo, l'autorità intervenuta rileva che,

essendo stata nel corso del giudizio possessorio - come risulta dalla

stessa ordinanza di rimessione - eccepita dalla resistente la

tardività del ricorso in reintegra, il Pretore avrebbe dovuto

considerare tale punto pregiudiziale all'adozione della sua

decisione. Esso, invece, non risulta delibato dal giudicante, con

conseguente preclusione del riscontro sulla rilevanza dell'incidente

di costituzionalità.

Nel merito, l'Avvocatura osserva che, fermo restando che anche nei

casi di inapplicabilità del termine di decadenza stabilito dall'art.

20, primo comma, della legge n. 865 del 1971, esistono comunque

limiti temporali alla esecuzione della occupazione, la

diversificazione di disciplina censurata dal giudice a quo trova

adeguata giustificazione nel diverso rilievo, locale o generale,

delle opere pubbliche della cui esecuzione si tratta, nonché

nell'accentramento in capo agli stessi enti locali promotori o,

addirittura, competenti in relazione alla dichiarazione di pubblica

utilità, delle funzioni amministrative concernenti le occupazioni

d'urgenza finalizzate alla realizzazione delle opere pubbliche di

loro spettanza. Questo spiegherebbe la scelta del legislatore di

disciplinare il potere di occupazione in tali casi, relativi alle

realtà locali, con regole più rigorose, a migliore garanzia dei

diritti dei privati. Considerato in diritto

1. - Il Pretore di Lucera dubita della legittimità costituzionale

dell'art. 20, comma primo, secondo periodo, della legge 22 ottobre

1971, n. 865, che prevede che il decreto di occupazione d'urgenza

delle aree da espropriare perde efficacia se l'occupazione non segue

nel termine di tre mesi dalla sua emanazione - nella parte in cui

limita tale ipotesi di decadenza alle occupazioni d'urgenza

finalizzate alla realizzazione di opere di ambito regionale, e non la

estende anche a quelle di interesse statale.

Ad avviso del remittente, la norma impugnata si porrebbe in

contrasto con l'art. 3 della Costituzione per la irragionevole

disparità di trattamento che determinerebbe rispetto al caso delle

occupazioni d'urgenza preordinate alla esecuzione di opere statali,

regolate dalla legge 25 giugno 1865, n. 2359, disparità che non

sarebbe esclusa dalla applicabilità in entrambi i casi dell'art. 1,

terzo comma, della legge 3 gennaio 1978, n. 1, che rende obbligatorio

l'inizio delle opere nel ben più lungo arco temporale di tre anni

dalla approvazione del relativo progetto, a pena della cessazione

degli effetti della dichiarazione di pubblica utilità e di urgenza

ed indifferibilità.

Tale differente disciplina appare al giudice a quo non

razionalmente giustificabile sulla base di una presunta specialità

della normativa sulla edilizia residenziale pubblica di cui alla

legge n. 865 del 1971, avendo ormai il sistema, da questa delineato,

portata applicativa vastissima, sì da potersi ritenere che si tratta

di normativa di carattere generale.

2. - Deve preliminarmente essere disattesa l'eccezione di

inammissibilità sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato sotto

il profilo di un presunto difetto di motivazione sulla rilevanza

dell'incidente di costituzionalità, per non avere il giudice a quo

delibato nella ordinanza di rimessione sul punto della eccepita

tardività del ricorso in reintegra, che, invece, avrebbe dovuto

considerare pregiudiziale, perché in astratto suscettibile di

risultare decisivo per la controversia.

Al riguardo, basta rilevare che la Corte ha già affermato che non

rientra tra i suoi poteri sindacare l'ordine con il quale il giudice

a quo ha ritenuto di affrontare le questioni dedotte in giudizio e

dunque di sollevare incidente di legittimità costituzionale prima di

valutare altri punti a lui sottoposti (sent. n. 73 del 1991).

Nel caso di specie, il pretore di Lucera ha fornito adeguata

motivazione in ordine alla rilevanza della questione con riferimento

alla necessità, da lui ritenuta, ai fini della soluzione della

controversia, di stabilire entro quale termine l'impresa esecutrice

dei lavori avrebbe dovuto occupare il fondo. E tanto rende possibile

il riscontro di questa Corte in ordine alla sussistenza del requisito

della rilevanza.

3. - Nel merito, la questione non è fondata.

Il presupposto interpretativo dal quale muove la ordinanza di

rimessione per sospettare la illegittimità costituzionale della

norma de qua, e cioè che essa non sia applicabile alle occupazioni

d'urgenza finalizzate alla realizzazione di opere statali, non trova

riscontro in una adeguata analisi sistematica dell'art. 20 della

legge n. 865 del 1971.

Questo, contenuto nel titolo II della legge, concernente le norme

sull'espropriazione per pubblica utilità, al primo comma, stabilisce

che l'occupazione d'urgenza delle aree da espropriare è pronunciata

con decreto del prefetto, che perde efficacia ove l'occupazione non

segua nel termine di tre mesi dalla sua emanazione.

Il secondo comma prevede, poi, che l'occupazione possa essere

protratta fino a cinque anni dalla data di immissione in possesso.

Il giudice a quo osserva che l'art. 4, primo comma, del d.-l. 2

maggio 1974, n. 115, recante "norme per accelerare i programmi di

edilizia residenziale", inserito dalla legge di conversione 27 giugno

1974, n. 247, estende l'applicabilità delle disposizioni contenute

nel titolo II della legge n. 865 del 1971, relative alla

determinazione dell'indennità di esproprio per opere di interesse

regionale, a tutte le espropriazioni comunque preordinate alla

realizzazione di opere o di interventi da parte dello Stato, delle

regioni, delle province, dei comuni o di altri enti pubblici o di

diritto pubblico anche non territoriali.

Il tenore letterale di tale norma appare al pretore chiaramente

volto ad estendere agli interventi statali le sole disposizioni della

legge n. 865 del 1971 relative alla determinazione dell'indennità di

esproprio, con implicita esclusione di un più ampio intento di

unificazione dei distinti procedimenti espropriativi, quello

finalizzato alla realizzazione di opere regionali, di cui alla citata

legge n. 865 del 1971, e quello, di carattere generale, previsto

dalla legge n. 2359 del 1865 ed applicabile, dopo l'attuazione

dell'ordinamento regionale, alle sole opere di competenza statale.

Né il successivo art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, che

ha aggiunto un sesto comma all'art. 20 della legge n. 865 del 1971,

avrebbe modificato la situazione, limitandosi ad estendere il solo

secondo comma del predetto art. 20, e non anche il primo, alla

generalità delle espropriazioni, ivi comprese quelle concernenti

interventi statali.

4. - La tesi esposta, in ordine alla portata applicativa della

norma impugnata, trova fondamento, come ricordato nella ordinanza di

rimessione, in una pronuncia resa dalle Sezioni Unite della Corte di

cassazione in sede di regolamento di giurisdizione (sent. n. 12587

del 1991). Con essa si escludeva che l'art. 9 della legge n. 865 del

1971, il quale contiene la minuziosa elencazione degli interventi cui

la legge si applica, sia nella formulazione originaria, sia in quella

risultante dalla sua interpretazione autentica, di cui all'art. 1-ter

del d.-l. 28 dicembre 1971, n. 1119, aggiunto dalla legge di

conversione 25 febbraio 1972, n. 13, generalizzi la disciplina

dettata dalla citata legge con estensione anche ai procedimenti

espropriativi di competenza ultraregionale, non potendosi intendere

in questo senso il riferimento, contenuto nello stesso art. 9, alla

realizzazione di "singole opere pubbliche", che sono comunque solo

quelle rientranti negli scopi della normativa in esame.

Nel negare, conseguentemente, portata generale anche al termine

trimestrale di efficacia del decreto prefettizio di occupazione di

urgenza di cui all'impugnato art. 20, primo comma, della legge n. 865

del 1971, la Cassazione poneva, appunto, l'accento sulla specialità

della normativa di cui alla legge stessa, che ha ad oggetto primario

programmi e coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica ed è

intesa ad attuare particolari interventi urbanistici, e sulla

conseguente diversità di situazioni rispetto a quelle delle

ordinarie espropriazioni.

Con la predetta sentenza, si avvertiva, altresì, che, anche nei

casi in cui non opera il termine di efficacia del decreto

d'occupazione in esame, sarebbe comunque escluso il pericolo di

occupazioni senza limite di tempo, trovando applicazione l'art. 13

della legge n. 2359 del 1865, che prevede che nell'atto che dichiara

un'opera di pubblica utilità debbono essere stabiliti i termini

d'inizio delle espropriazioni e dei lavori, e che con l'inutile

decorso di tali termini la dichiarazione diviene inefficace, e così,

per il venir meno del suo presupposto, diviene illegittima

l'occupazione d'urgenza.

5. - A conclusioni diverse, in ordine al problema

dell'applicabilità dell'art. 20, primo comma, della legge n. 865 del

1991 relativamente ad opere pubbliche di ambito statale, è pervenuta

la Cassazione con una recente pronuncia (SS.UU., 3 marzo 1994, n.

2081), attraverso un iter argomentativo che questa Corte ritiene di

condividere. Con una premessa, del resto posta in luce nella stessa

sentenza: a seguito dell'art. 4, primo comma, già citato, del d.-l.

n. 115 del 1974, introdotto dalla relativa legge di conversione n.

247 del 1974, che aveva espressamente stabilito l'applicabilità

delle disposizioni della legge n. 865 del 1971 relative alla

determinazione dell'indennità a tutte le espropriazioni, comunque

preordinate alla realizzazione di opere o interventi da parte dello

Stato, delle regioni, delle province, dei comuni e di altri enti

pubblici, si era determinato un regime in base al quale, per le opere

d'ambito ultraregionale, ferme le regole procedimentali delle

espropriazioni previste dalla legge del 1865, si rendevano

applicabili i criteri indennitari della legge del 1971. La successiva

dichiarazione d'illegittimità costituzionale, con riguardo ai suoli

edificatori, dei criteri di determinazione delle indennità stabiliti

dalla legge del 1971 (sentt. nn. 5 del 1980 e 223 del 1983), ha

fatto, poi, riemergere - fino a quando la materia non è stata

specificamente regolata - quelli fissati dalla legge n. 2359 del

1865, con la conseguenza che alle espropriazioni di interesse statale

si sono applicati schema procedimentale e regole indennitarie

derivanti dalla predetta legge del 1865, a quelle di interesse

regionale le norme procedimentali della legge del 1971 e i criteri

indennitari attinti a quella del 1865.

In tale quadro, la recente pronuncia delle sezioni unite della

Cassazione sottolinea l'interconnessione tra i primi due commi

dell'art. 20 della legge n. 865, che stabiliscono, nell'ordine, che

il decreto che dispone l'occupazione d'urgenza delle aree da

espropriare perde efficacia ove l'occupazione non segua nel termine

di tre mesi dalla sua emanazione, e che essa può essere prorogata

fino a cinque anni dall'immissione nel possesso.

La ratio delle due proposizioni, in cui, come avverte la

Cassazione, "si articolano gli inscindibili momenti di un precetto

necessariamente unitario sul piano logico-giuridico, è quella di

impedire che la protrazione del periodo ed il suo inizio dalla

immissione in possesso possano tradursi in una indefinita

compressione, senza ragionevoli limiti temporali alla efficacia di

esso, del diritto di proprietà e delle facoltà di godimento che vi

ineriscono . .".

Il provvedimento di occupazione consente l'apprensione di beni

altrui, costituendo una limitazione grave alla proprietà;

legittimando l'occupante ad usare della cosa per la realizzazione

dell'opera, gli conferisce un diritto di carattere reale con effetto

immediato. Il termine della durata di esso, come segna la cessazione

della compressione del diritto di proprietà, così realizza una

finalità unitaria che, nella recente interpretazione sistematica

della Cassazione, razionalmente accomuna il regime delle opere di

competenza statale e locale.

Dalla considerazione unitaria dell'anzidetta finalità dei primi

due commi dell'art. 20 in esame, discende che il già citato art. 14

della legge n. 10 del 1977, che aggiunge un sesto comma allo stesso

art. 20, stabilendo che il disposto del secondo comma di esso "deve

intendersi applicabile anche alle occupazioni preordinate alla

realizzazione delle opere e degli interventi previsti dall'art. 4 del

d.-l. 2 maggio 1974, n. 115, convertito, con modificazioni, nella

legge 27 giugno 1974, n. 247", intende, in effetti, estendere anche

la regola di cui all'art. 20, primo comma, alla realizzazione di

opere di competenza statale.

Alla luce delle esposte considerazioni, deve escludersi quella

diversità di disciplina tra le due ipotesi di occupazione d'urgenza,

che ha dato luogo ai prospettati dubbi di legittimità

costituzionale.