Sentenza n. 21/1957

ha pronunziato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 8 della legge

regionale sarda approvata dal Consiglio regionale della Sardegna il 27

maggio 1955 e riapprovata il 16 marzo 1956, contenente norme intese a

disciplinare il razionale sfruttamento delle piante di sughero,

promosso dal Presidente del Consiglio dei Ministri con ricorso

notificato il 4 aprile 1956, depositato nella cancelleria della Corte

costituzionale il 14 aprile 1956 ed iscritto al n. 52 del Reg. ric.

1956.

Udita nell'udienza pubblica del 14 novembre 1956 la relazione del

Giudice Gaspare Ambrosini;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Achille Salerni

per il ricorrente e gli avversti Egidio Tosato e Pietro Gasparri per la

Regione autonoma della Sardegna.

Ritenuto in fatto :

Il Consiglio regionale della Sardegna approvò il 27 maggio 1955

una legge contenente una serie di norme intese a disciplinare il

razionale sfruttamento delle piante di sughero, anche se sparse,

radicate in qualsiasi zona sia o non sottoposta a vincolo

idrogeologico.

L'art. 8 della legge, che forma oggetto del presente giudizio,

dispone: "Per le infrazioni delle disposizioni della presente legge,

si applicano la procedura e le sanzioni previste dal R.D.L. 30 dicembre

1923, n. 3267, riguardante i reati commessi a danno dei soprassuoli

vegetanti su terreno soggetto a vincolo idrogeologico".

Ai sensi dell'art. 33 dello Statuto speciale per la Sardegna il

Governo rinviò tale legge a nuovo esame del Consiglio regionale col

rilievo che la norma dell'art. 8 eccede la competenza della Regione.

Nella seduta del 16 marzo 1956 il Consiglio regionale approvò di

nuovo, a maggioranza assoluta dei propri componenti, la legge del 27

maggio 1955.

Questa nuova deliberazione venne comunicata, con nota del 20 marzo

1956, dal Rappresentante del Governo nella Regione alla Presidenza del

Consiglio dei Ministri e ai Ministri dell'interno e della giustizia.

Il Consiglio dei Ministri nella riunione del 28 marzo 1956

deliberò di proporre ricorso dinanzi alla Corte costituzionale per la

dichiarazione dell'illegittimità costituzionale del suindicato art. 8.

Nel ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, debitamente

notificato al Presidente della Giunta regionale sarda e depositato

nella cancelleria della Corte, si sostiene che la Regione non può

legiferare in materia penale nemmeno a titolo accessorio o

complementare, dacché l'art. 25, comma 2, della Costituzione riserva

alla legge statale il regolamento di questa materia, la quale peraltro,

non è in alcun modo compresa nelle materie di competenza legislativa

regionale indicate negli artt. 3 e 4 dello Statuto speciale per la

Sardegna. L'art. 8 in questione importa l'invasione da parte della

Regione di una sfera di rapporti che solo lo Stato può disciplinare,

ed è perciò costituzionalmente illegittimo. Né avrebbe fondamento

l'obiezione che l'attività legislativa di carattere pubblicistico

della Regione resterebbe in pratica inefficace se il legislatore

regionale non potesse comminare sanzioni punitive per la violazione dei

doveri che è competente ad imporre, giacché allo scopo

provvederebbero in questi casi le cosiddette "norme penali in bianco",

ossia quelle norme del Codice penale che puniscono in generale la

inosservanza dei provvedimenti legalmente dati da qualsiasi autorità.

In via del tutto subordinata si deduce nel ricorso che, essendo

vietata in materia penale ogni applicazione estensiva, non si possono

far rientrare sotto le disposizioni del R.D. 30 dicembre 1923, n. 3267,

ipotesi diverse da quelle che vi sono espressamente previste, come ha

fatto l'impugnato art. 8 della legge sarda del 27 maggio 1955 - 16

marzo 1956.

In seguito a deliberazione della Giunta regionale sarda del 9

aprile 1956, con la quale si stabilì di resistere al ricorso suddetto,

il Presidente della Giunta, rappresentato dagli avvocati Egidio Tosato

e Pietro Gasparri, si costituiva in giudizio presentando le proprie

deduzioni in una memoria nella quale si nega la fondatezza del ricorso

per i seguenti motivi:

- non è dimostrato che nell'art. 25 della Costituzione la parola

"legge" sia adoperata nel significato ristretto di legge statale. Una

simile interpretazione non sarebbe giustificata nemmeno se il

legislatore costituente avesse inteso riferirsi non alla legge in senso

sostanziale o materiale, ma alla cosiddetta legge formale, perché

anche le leggi emanate dalle Regioni - quanto meno quelle emanate dalle

Regioni ad autonomia speciale - rientrano nella categoria delle leggi

formali;

- altro è parlare di "materia" nel senso di oggetto della

disciplina normativa, altro è parlare di "materia" con riferimento al

tipo di norma che può essere adottato per la disciplina di un

determinato oggetto. Dal fatto, perciò, che negli articoli dello

Statuto regionale, dove sono elencate le materie su cui la Regione ha

competenza legislativa, non sia fatta menzione della materia penale,

non si può trarre argomento per sostenere che la Regione sia priva

della potestà di dettare sanzioni punitive;

- non si contesta che siano riservati allo Stato la configurazione

e il trattamento delle "figure criminose generali", come l'omicidio e

il furto. Ma ciò non esclude che la Regione, senza affatto innovare il

diritto penale generale, possa integrarlo con un proprio diritto

penale speciale, configurando con le sue leggi reati specificamente ed

esclusivamente connessi con le materie da essa disciplinabili;

- non si vede, d'altra parte, quali "norme penali in bianco" della

legislazione statale possano servire a garantire l'osservanza delle

leggi regionali. Una corretta interpretazione porta ad escludere che

queste leggi possano essere comprese fra i provvedimenti menzionati

dall'art. 650 Cod. pen., cui si riferisce, evidentemente, nel suo

ricorso la Presidenza del Consiglio dei Ministri;

- quanto al motivo subordinato del ricorso, esso è frutto di

confusione fra i concetti giuridici dell'applicazione analogica e del

rinvio. La Regione non ha applicato la legge statale a fattispecie

concrete, diverse da quelle ipotizzate dal legislatore. Ha emesso una

propria legge, cioè un comando astratto, e per determinare una parte

del contenuto di questo comando ha preso a modello il decreto statale

del 1923: solo per brevità, invece di riprodurre letteralmente le

disposizioni, si è limitata a rinviare l'interprete al testo di quel

decreto.

Alla pubblica udienza del 14 novembre 1956 il sostituto avvocato

generale dello Stato Achille Salerni per il Presidente del Consiglio

dei Ministri e gli avvocati Egidio Tosato e Pietro Gasparri per il

Presidente della Giunta regionale sarda hanno svolto ampiamente i

motivi delle rispettive conclusioni. Considerato in diritto :

Il potere legislativo penale appartiene soltanto allo Stato,

principalmente in virtù di un principio generale che trova fondamento

soprattutto nella particolare natura delle restrizioni della sfera

giuridica che si infliggono mediante la pena. La quale incide sugli

attributi e beni fondamentali della persona umana, in primo luogo sulla

libertà personale; onde la necessità che tali restrizioni siano da

stabilirsi in base a una generale e comune valutazione degli interessi

della vita sociale, quale può essere compiuta soltanto dalla legge

dello Stato.

Il principio discende inoltre da altri criteri informatori della

Costituzione, quali sono consacrati nelle norme generali, e nell'art.

3, che garantisce l'uguaglianza dei cittadini davanti alla legge, e

nell'art. 5, che consacra l'unità politica dello Stato proclamando che

la Repubblica è "una ed indivisibile".

La competenza esclusiva dello Stato a legiferare in un campo, che

attiene a quella salvaguardia dei diritti fondamentali dell'uomo che la

Costituzione afferma e pone anzi a base di tutto l'ordinamento

giuridico dello Stato, trova conferma nella disposizione specifica

dell'art. 25, comma 2 : "Nessuno può essere punito se non in forza di

una legge' che sia entrata in vigore prima del fatto commesso".

Si è osservato che questa disposizione è diretta ad affermare il

principio della irretroattività della legge penale; ma il fatto che il

2 comma dell'art. 25 affermi questo principio non porta alla

conseguenza e non esclude che contemporaneamente ne ha affermato un

altro, quello della riserva della legge statale.

In proposito si obietta: che tale disposizione parla genericamente

di "legge"; che sono leggi formali non soltanto quelle statali ma anche

quelle regionali; e che perciò la norma contenuta nell'art. 8 della

legge sarda impugnata non è in contrasto con la disposizione dell'art.

25 della Costituzione, giacché è stata emanata con "legge".

Su questo punto specifico, in un caso simile all'attuale rispetto

alla portata della parola "legge" adoperata dall'art. 108, comma 1,

della Costituzione, la Corte ebbe esplicitamente a pronunciarsi nella

sentenza n. 4, affermando che quando questo articolo rinvia alla

"legge" la emanazione delle "norme sull'ordinamento giudiziario e ogni

magistratura" si riferisce sicuramente e non può che riferirsi alla

legge dello Stato.

Che allo stesso modo debba intendersi la parola "legge" quando è

adoperata nell'art. 25, comma 2, risulta dalla natura dei diritti che

da esso vengono toccati, ed è comprovato dalla portata inequivocabile

che ha la stessa parola "legge" quando è adoperata negli altri due

commi dell'art. 25, che trattano di materie le quali attengono a

diritti fondamentali di libertà, e che perciò sicuramente rientrano

nella sfera di competenza dello Stato "uno e indivisibile".

Nel comma 1, dell'art. 25 si prescrive che "nessuno può essere

distolto dal giudice naturale precostituito per legge'", e nel terzo

comma che "nessuno può essere sottoposto a misure di sicurezza se non

nei casi previsti dalla legge". E se si esaminano tutti gli altri

articoli della Costituzione, nei quali si rinvia puramente e

semplicemente alla "legge" la disciplina dei diritti individuali e

delle funzioni e potestà degli organi costituzionali dello Stato, si

vede che essi si riferiscono sempre alla "legge statale".

In base adunque ai principi generali contenuti nelle disposizioni

degli artt. 3 e 5 della Costituzione e al principio specifico dettato

dall'art. 25, comma 2, si può affermare che la disciplina del potere

punitivo resta riservata allo Stato, e che è del tutto preclusa alle

Regioni, sia a quelle ad ordinamento comune, sia a quelle a statuto

speciale.

Soltanto una deroga espressa avrebbe potuto o potrebbe limitare

l'efficacia di questo principio; ma né nella Costituzione per le

Regioni ad autonomia ordinaria, né nello Statuto speciale per la

Sardegna (art. 35), né negli Statuti speciali delle altre Regioni ad

ordinamento particolare, vi ha alcuna disposizione che vi apporti

deroghe.

Per limitare la portata di tale principio è stato addotto che la

Regione, pur non potendo innovare al Codice penale né introdurre pene

da quest'ultimo non previste, potrebbe garantire la efficacia delle

norme da essa emanate, configurando con le sue leggi reati

specificamente ed esclusivamente connessi con materie (quale, nella

fattispecie, l'agricoltura in virtù dell'art. 3 dello Statuto) di

competenza regionale, ed in particolare connettendo sanzioni penali con

la violazione di quei precetti tecnici, giuridicamente codificati, la

cui osservanza sarebbe necessaria al migliore rendimento delle

attività considerate. Col che la Regione non innoverebbe rispetto al

diritto penale "generale" (che si ammette appartenere alla competenza

esclusiva del legislatore statale), ma lo integrerebbe con un proprio

diritto penale "speciale", con l'emanazione di norme sanzionatorie

penali complementari, accessorie, integrative, "di rilievo soltanto

contravvenzionale".

Si arriverebbe così a riconoscere indirettamente alle Regioni, sia

pur limitatamente al campo contravvenzionale, una potestà legislativa

attinente al magistero penale, quella potestà che è ad essa

completamente preclusa dai principi affermati negli artt. 3, 5 e 25

della Costituzione, e che non è ad alcuna di esse attribuita né dallo

Statuto sardo né dagli altri Statuti speciali.

Orbene una tale potestà non può venire attribuita e riconosciuta

indirettamente alle Regioni, ricorrendo a distinzioni e a

configurazioni di istituti non previsti nell'ordinamento

costituzionale, ed anzi con esso addirittura contrastanti.

Va rilevato anzitutto che nel sistema della autonomia regionale è

la Costituzione che attribuisce alle Regioni funzioni e potestà

determinate, e che di conseguenza non è possibile che alle Regioni se

ne riconoscano, quasi ad integrazione di quelle avute, altre ad esse

collegate, in base al prospettarsi di esigenze la cui valutazione

spetta in definitiva soltanto allo Stato.

Va altresì rilevato che non è esatto distinguere tra diritto

penale "generale" e diritto penale "speciale", perché il diritto

penale è unico, sia rispetto all'essenza, al contenuto ed alle

finalità del magistero punitivo, sia riguardo alla fonte da cui

unicamente promana (lo Stato sovrano) ed al sistema con cui soltanto

può esserne regolata la disciplina (con legge statale).

E se il potere punitivo compete esclusivamente allo Stato, non è

possibile riconoscerne alla Regione una parte, sia pur limitata al

campo contravvenzionale, perché il diritto penale comprende anche

questa parte.

Né è possibile ridurre la portata di questo principio sotto un

altro profilo, cercando quasi di declassare le sanzioni penali dettate

dalle Regioni, come quella dell'art. 8 della legge sarda impugnata,

dalla categoria delle norme penali vere e proprie in un'altra categoria

di norme che stabilirebbero sanzioni unicamente amministrative in

quanto fondate su potestà amministrative; e ciò perché ogni norma

che prevede la comminazione di una pena contiene una sanzione penale ed

ha inconfondibilmente il carattere di norma penale.

La Corte ebbe ad occuparsi della questione nella sentenza n. 6,

nella quale dichiarò la illegittimità costituzionale della norma

dell'art. 19 della legge approvata dal Consiglio provinciale di Bolzano

nella seduta del 29 luglio 1952 e riapprovata nella seduta del 30

ottobre 1952. La difesa della Provincia davanti alla Corte aveva

sostenuto che l'art. 19 impugnato conteneva non una norma penale ma una

sanzione amministrativa.

La Corte respinse nettamente questo assunto con le considerazioni

che mette conto di riportare: "Ma l'assunto non può essere accolto.

La distinzione fra norme penali e norme contenenti sanzioni

amministrative va riportata non tanto al carattere della materia a cui

la norma si riferisce nel comminare una determinata sanzione, ma va

piuttosto riferita al carattere intrinseco della sanzione stessa,

all'organo che è chiamato ad applicarla, al procedimento da seguirsi

nell'applicazione, alle conseguenze giuridiche di essa. Ora nella

specie non solo è comminata come sanzione l'ammenda, che è compresa

fra le pene prevedute nel Codice penale, ma viene nettamente distinta

la fase della contestazione e della eventuale definizione in via

amministrativa dalla fase giudiziaria in cui la sanzione viene

applicata e che è devoluta al giudice ordinario, con la conseguente

convertibilità della pena pecuniaria in pena detentiva in caso di

insolvibilità del condannato. Nessun dubbio pertanto che si tratta di

una sanzione di carattere penale che rientra nel magistero punitivo la

cui regolamentazione è riservata esclusivamente allo Stato".

La Commissione legislativa "autonomia, ordinamento regionale,

affari interni" del Consiglio regionale sardo, nel riproporre al

Consiglio la riapprovazione della legge votata il 27 maggio 1955 e

rinviata dal Governo per un nuovo esame in riguardo all'art. 8 in

questione, motivò la sua proposta adducendo che l'enunciazione nello

Statuto delle materie di competenza regionale "sarebbe priva di ogni

significato giuridico, e di questo risulterebbe tradito lo spirito

politico informatore, se alla Regione non fosse riconosciuto il potere

di dettare norme di caratere penale, quando esse siano necessarie ad

assicurare la efficacia delle sue leggi".

E la difesa della Regione davanti alla Corte, nella memoria a

stampa e nella discussione orale, ha insistito nel rilevare che la

disciplina di una materia di competenza della Regione (come nella

fattispecie la disciplina tecnica ed amministrativa dello sfruttamento

delle piante da sughero che rientra nella materia "agricoltura e

foreste" di competenza della Regione in base all'art. 3, lett. d, dello

Statuto) "rimarrebbe priva di ogni efficacia, se al legislatore

regionale fosse precluso di munirla di sanzioni, le quali non possono

essere che punitive".

Ma tale assunto è inaccettabile, non solo perché contrasta con i

principi costituzionali sopra esposti, ma anche perché non corrisponde

alla realtà della situazione giuridica riguardante i modi di

assicurare l'efficacia delle leggi regionali.

Non è esatto che solo con le sanzioni penali si potrebbe

provvedere all'osservanza delle leggi regionali, e che queste

rimarrebbero prive di efficacia se non potessero venire dotate di tali

sanzioni.

All'infuori delle sanzioni penali ve ne sono infatti altre che la

Regione può dettare, quali le sanzioni civili e amministrative, e

anche le sanzioni di carattere specificamente pecuniario, purché non

convertibili (come quelle previste dall'art. 8 della legge sarda

impugnata) con pena restrittiva della libertà personale: se

convertibili acquistano senz'altro carattere penale, e sono perciò

completamente precluse all'esplicazione della potestà legislativa

della Regione.

Né possono aver peso in questa sede i rilievi e le preoccupazioni

largamente avanzate dalla difesa della Regione: circa la

inapplicabilità in caso di violazione delle leggi regionali delle

sanzioni penali, che l'art. 650 del Codice penale commina non riguardo

alla inosservanza di una legge, sibbene per la inosservanza di "un

provvedimento legalmente dato dalla autorità per ragioni di giustizia

o di sicurezza pubblica, o d'ordine pubblico o d'igiene"; e circa la

condizione di inferiorità in cui le Regioni si trovano rispetto alle

Provincie ed ai Comuni, per il fatto che non possono ritenersi

estensibili alle leggi regionali le garanzie penali contenute nella

vigente legislazione dello Stato in ordine alle violazioni dei

regolamenti delle Provincie e dei Comuni.

L'art. 8 della legge sarda impugnata viola il suesposto principio,

giacché commina una sanzione penale, disponendo che per la infrazione

delle disposizioni degli articoli precedenti "si applicano la procedura

e le sanzioni previste dal R.D. 30 dicembre 1923, n. 3267, riguardanti

i reati commessi a danno dei soprassuoli vegetanti su terreno soggetto

a vincolo idrogeologico".

Il carattere penale delle sanzioni in questione è reso palese dal

testo stesso dell'art. 8, e più esplicitamente ancora dal testo delle

norme richiamate del R.D. 30 dicembre 1923, del quale basta qui citare

gli artt. 24, 26, 27, 28 da una parte e l'art. 34 dall'altra, tutti

collocati nel capo II, col titolo "Disposizioni penali e di polizia".

L'art. 24 dispone che "il proprietario o possessore di terreni

vincolati, il quale non osservi le norme emanate... incorrerà nella

ammenda da lire... a lire...". Gli artt. 26, 27 e 28 comminano per

altri contravventori e per altre infrazioni "pene pecuniarie".

Riferendosi all'ammenda ed in genere alle pene pecuniarie previste

nel decreto, l'art. 34 detta:

"Le pene pecuniarie stabilite dal presente decreto saranno nel caso

di non effettuato pagamento, commutate nell'arresto, a seconda del suo

ammontare, osservato il ragguaglio ed il limite stabiliti dal Codice

penale".

Questi riferimenti sono più che sufficienti per comprovate che le

sanzioni previste dall'art. 8 della legge regionale impugnata hanno

Carattere di sanzioni penali.

E siccome la disciplina del potere penale è riservata

completamente alla legge dello Stato, è evidente che la Regione,

dettando la norma dell'art. 8, ha legiferato in un campo che le è del

tutto precluso.

Data la validità del motivo principale del ricorso, non occorre

far luogo all'esame dell'altro motivo che la difesa del Presidente del

Consiglio dei Ministri aveva addotto in via del tutto subordinata.