Sentenza n. 209/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 12, comma 2,

lettera c) della legge della Regione Veneto 30 dicembre 1993, n. 63

(Norme per l'esercizio delle funzioni amministrative in materia di

servizi di trasporto non di linea nelle acque di navigazione interna

e per il servizio pubblico di gondola nella città di Venezia),

promossi con due ordinanze emesse il 14 maggio 1998 dal Tribunale

amministrativo regionale del Veneto sui ricorsi proposti dalla

Cooperativa S. Marco Motoscafi a.r.l. contro il comune di Venezia ed

altra, iscritte ai nn. 560 e 561 del registro ordinanze 1998 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 36, prima

serie speciale, dell'anno 1998;

Visti gli atti di costituzione della Cooperativa S. Marco

Motoscafi a.r.l. e del comune di Venezia nonché gli atti di

intervento della Regione Veneto;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 febbraio 2000 il giudice

relatore Fernanda Contri;

Uditi gli avvocati Gaetano Guzzardi e Gustavo Romanelli per la

Cooperativa S. Marco Motoscafi a.r.l., Nicolò Paoletti per il comune

di Venezia nonché l'avvocato Mario Loria per la Regione Veneto.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio promosso dalla Cooperativa San

Marco motoscafi e da un socio di quest'ultima contro il comune di

Venezia, il Tribunale amministrativo regionale del Veneto ha

sollevato, in riferimento agli articoli 3, 41 e 117 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 12,

comma 2, lettera c) della legge della Regione Veneto 30 dicembre

1993, n. 63 (Norme per l'esercizio delle funzioni amministrative in

materia di servizi di trasporto non di linea nelle acque di

navigazione interna e per il servizio pubblico di gondola nella

città di Venezia), "nella parte in cui demanda ai regolamenti

comunali di stabilire la potenza dei motori che vanno installati a

bordo dei natanti adibiti al servizio pubblico non di linea",

limitatamente alle parole "potenza dei motori installati" (r.o.

n. 560 del 1998).

Il socio della predetta Cooperativa e quest'ultima impugnavano

davanti al tribunale rimettente il diniego di autorizzazione a

sostituire il motoscafo adibito dal ricorrente socio al trasporto di

persone con altro "taxi acqueo", dotato di motore più potente.

L'amministrazione resistente motivava il provvedimento negativo

richiamando l'art. 36 del regolamento comunale di attuazione

dell'impugnata legge della Regione Veneto n. 63 del 1993, il quale

fissa in cento cavalli la potenza massima dei motori installati sui

motoscafi in servizio pubblico non di linea. I ricorrenti impugnavano

pertanto davanti al TAR per il Veneto il diniego di autorizzazione e

il citato regolamento comunale come atto presupposto, e sollevavano

altresì eccezione d'incostituzionalità della legge regionale, in

quanto fonte del potere di disciplinare con regolamento comunale, in

contrasto con gli invocati parametri costituzionali, la potenza dei

motori installati sui motoscafi di cui si tratta.

Ad avviso del collegio rimettente, la denunciata legge regionale

si porrebbe anzitutto in contrasto con l'art. 117 della Costituzione,

giacché "il controverso criterio di ordine tecnico, che limita la

potenza dei motori installabili a bordo dei natanti adibiti al

servizio pubblico di trasporto non di linea, incide indirettamente

sulla sicurezza dei natanti" e non rientrerebbe, pertanto, tra le

competenze regionali. Ciò risulterebbe, anche alla luce della

sentenza di questa Corte n. 135 del 1997, dall'art. 9, primo comma,

del d.P.R. n. 5 del 1972, dagli artt. 84, 85 e 97 del d.P.R. n. 616

del 1977, nonché dall'art. 104, lettera t) del decreto legislativo

n. 112 del 1998.

La legge regionale n. 63 del 1993 contrasterebbe inoltre con gli

artt. 3 e 41 della Costituzione. Al TAR per il Veneto appare infatti

irragionevole e lesivo della libertà di iniziativa economica "che la

finalità di limitare la velocità dei natanti sia perseguita

attraverso la riduzione della potenza dei motori, anziché mediante

la fissazione di limiti di velocità, assistiti da idonei controlli e

sanzioni".

Il giudice a quo ritiene rilevante la questione sollevata ad

istanza di parte. La rilevanza della prospettata questione

deriverebbe dalla circostanza che - come si legge nell'ordinanza di

rimessione - la legge regionale denunciata "deve essere applicata" in

quanto fonte del potere regolamentare che ha dato vita all'art. 36,

comma 8, del regolamento comunale costituente atto presupposto dal

provvedimento amministrativo impugnato.

2. - In un separato giudizio amministrativo, la medesima

cooperativa ed un altro socio di quest'ultima, impugnavano davanti

allo stesso TAR il provvedimento dell'amministrazione comunale "che

invita il ricorrente a presentarsi per l'annullamento"

dell'autorizzazione a sostituire il motoscafo adibito dal socio al

trasporto di persone con altro motoscafo, dotato di motore più

potente. Anche in questo caso il provvedimento impugnato veniva

motivato dall'amministrazione resistente mediante rinvio all'art. 36

del regolamento comunale di attuazione dell'impugnata legge della

Regione Veneto n. 63 del 1993, e i ricorrenti sollevavano eccezione

d'incostituzionalità della citata legge regionale, in riferimento ai

medesimi parametri costituzionali. In accoglimento dell'istanza di

parte, il TAR per il Veneto ha sollevato, sempre in riferimento agli

articoli 3, 41 e 117 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 12, comma 2, lettera c) della legge della

Regione Veneto 30 dicembre 1993, n. 63, "nella parte in cui demanda

ai regolamenti comunali di stabilire la potenza dei motori che vanno

installati a bordo dei natanti adibiti al servizio pubblico non di

linea", limitatamente alle parole "potenza dei motori installati",

con ordinanza (r.o. n. 561 del 1998) contenente - sia sul punto della

rilevanza sia sulla non manifesta infondatezza - le stesse

argomentazioni già proposte con la precedente ordinanza di

rimessione.

3. - Nel giudizio davanti a questa Corte si sono costituiti i

ricorrenti nel primo procedimento a quo per chiedere l'accoglimento

della questione di legittimità costituzionale sollevata dal TAR per

il Veneto.

Muovendo dalla premessa che "la determinazione della potenza dei

motori e della conformazione degli scafi ... costituiscono elementi

direttamente incidenti sulla sicurezza delle imbarcazioni e della

navigazione", i ricorrenti insistono nell'affermare il contrasto con

l'art. 117 della Costituzione, anche alla luce della già citata

sentenza di questa Corte n. 135 del 1997, e del regolamento per la

navigazione marittima (artt. 515 e 522). Le parti private costituite

richiamano altresì l'art. 10 della legge per Venezia n. 171 del

1973, che, allo scopo di ridurre il moto ondoso nella laguna,

conferiva delega al Governo "ad emanare entro due anni norme

concernenti la determinazione delle caratteristiche tecniche dei

natanti di cui al comma precedente e dei requisiti necessari per

limitare le emanazioni inquinanti". La delega non ha mai avuto

attuazione; tuttavia, si legge nell'atto di costituzione, "sarebbe

ancor oggi questo l'unico modo per poter intervenire legittimamente

sulle caratteristiche tecniche dei mezzi circolanti in laguna".

Sempre in merito a questo primo ordine di censure, i ricorrenti nel

giudizio a quo invocano il decreto legislativo n. 112 del 1998

(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle

regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15

marzo 1997, n. 59), che mantiene allo Stato le funzioni in tema di

"definizione di standard e prescrizioni tecniche in materia di

sicurezza dei trasporti marittimi".

Le parti private lamentano altresì la violazione degli artt. 3 e

41 della Costituzione, in termini non dissimili da quelli indicati

nell'ordinanza di rinvio.

4. - Anche i ricorrenti nel secondo giudizio a quo si sono

costituiti presentando deduzioni del tutto analoghe a quelle, già

illustrate, depositate dai ricorrenti nell'altro giudizio principale.

5. - Nel giudizio davanti a questa Corte si è costituito anche

il comune di Venezia, parte resistente nei giudizi amministrativi a

quibus per chiedere il rigetto delle questioni sollevate dal TAR per

il Veneto.

Il comune deduce innanzitutto, sulla scorta di rilievi attinenti

alla sua collocazione sistematica nel testo della legge regionale,

l'inerenza della disposizione attributiva del potere regolamentare

contestato alla materia ambientale, anziché a quella della sicurezza

della navigazione. La legge conferirebbe infatti al comune una

potestà regolamentare destinata a prevedere misure "all'esclusivo

fine di tutelare l'integrità delle rive contro l'inquinamento

prodotto dal moto ondoso dei motoscafi e l'integrità edilizia ed

architettonica del patrimonio storico-artistico di Venezia".

D'altro canto, aggiunge l'ente territoriale resistente nei

procedimenti a quibus anche aderendo alla prospettazione del collegio

rimettente, la questione dovrebbe ritenersi comunque infondata, alla

luce dell'art. 86, terzo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, il quale,

tra le funzioni delegate, include le "funzioni relative alla

sicurezza dei natanti addetti alle linee di navigazione interna".

Più di recente, si legge negli atti di costituzione del comune

di Venezia, il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 ha, da un

lato, confermato la competenza statale in materia di "sicurezza della

navigazione interna" (art. 104, lettera t); dall'altro, conferito

alle Regioni e agli enti locali le funzioni relative alla "disciplina

della navigazione interna" (art. 105, lettera d). La difesa dell'ente

territoriale aggiunge poi che in materia di servizi pubblici di

trasporto di interesse regionale e locale le Regioni e gli enti

locali conservano le funzioni ad essi conferite dagli artt. 5, 6 e 7

del decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422 (art. 105, comma 5,

del decreto legislativo n. 112 del 1998), che attribuiscono agli enti

locali i compiti amministrativi e le funzioni nei settori del

trasporto lagunare e lacuale.

Per quanto riguarda in particolare il settore del trasporto di

persone mediante "autoservizi pubblici non di linea", conclude su

questo primo profilo la difesa del comune, il legislatore statale,

per definire i limiti della competenza legislativa regionale, ha

emanato un'espressa normativa di principio mediante la legge quadro

15 gennaio 1992, n. 21 (Legge quadro per il trasporto di persone

mediante autoservizi pubblici non di linea), nel rispetto della quale

la Regione Veneto ha disciplinato, con la legge n. 63 del 1993,

"l'esercizio delle funzioni amministrative in materia di servizi di

trasporto non di linea nelle acque di navigazione interna" e le

modalità attuative della delega agli altri enti locali (art. 12).

Quanto alla prospettata violazione del principio di

ragionevolezza, la difesa dell'ente deduce che, data l'oggettiva

difficoltà di assicurare un controllo capillare sul rispetto dei

limiti di velocità nella laguna di Venezia, una disciplina che

limiti la potenza dei motori installati a bordo dei natanti si impone

come misura necessaria al fine di salvaguardare il patrimonio

ambientale e storico-artistico.

Il comune di Venezia, richiamando alcune decisioni di questa

Corte in tema di limiti alla libertà di iniziativa economica

privata, deduce altresì l'infondatezza del dubbio sollevato in

riferimento all'art. 41 della Costituzione, sottolineando, in

conclusione, la "necessità di tutelare il preminente interesse della

collettività alla preservazione dell'ambiente".

6. - In entrambi i giudizi costituzionali è intervenuto il

Presidente della Giunta regionale del Veneto, per argomentare

l'infondatezza delle questioni sollevate.

La Regione deduce che l'impugnata legge regionale "non riguarda

neppure indirettamente la sicurezza nello svolgimento del servizio,

ma attiene invece strettamente alla gestione dello stesso, fissando a

tale scopo criteri riguardanti le caratteristiche dei natanti in

relazione al servizio svolto". Né, obietta la difesa della Regione,

"la limitazione di potenza prevista dalla norma impugnata, e attuata

dal regolamento, a 100 cavalli è in grado di incidere sulla

sicurezza della navigazione interna, poiché una tale cospicua

potenza consente comunque una manovrabilità in piena sicurezza del

natante", in considerazione sia delle dimensioni e delle

caratteristiche della laguna veneta, sia della stazza contenuta dei

motoscafi di cui si tratta. Nell'atto di intervento della Regione si

richiama poi la sentenza di questa Corte n. 478 del 1991, per

sostenere la legittimità di una normativa regionale destinata a

salvaguardare la sicurezza dei trasporti di interesse regionale.

Sotto il profilo della lamentata irragionevolezza della

disciplina denunciata, la difesa della Regione deduce che la ratio

della stessa sarebbe quella di tutelare "valori di indiscusso rango

costituzionale, quali quelli sottesi alla conservazione e alla tutela

di una serie di insediamenti urbani di rilievo unico per il

patrimonio artistico nazionale" e di "un ambiente naturale di

altrettanto eccezionale rilievo sotto il profilo paesistico e

ambientale".

7. - In prossimità della data fissata per l'udienza, la

Cooperativa San Marco Motoscafi, parte ricorrente nei giudizi a

quibus ha depositato una memoria illustrativa per sviluppare

argomenti già addotti in sede di costituzione, a sostegno della

fondatezza della questione di legittimità costituzionale sollevata

dal TAR per il Veneto con le citate ordinanze.

La Cooperativa insiste nell'ascrivere la disciplina della potenza

massima dei motoscafi in servizio non di linea nella laguna di

Venezia alla materia, di competenza statale, della sicurezza della

navigazione e dei trasporti, sottolineando anche come l'art. 522 del

regolamento per la navigazione marittima preveda l'iscrizione nei

registri tenuti dagli uffici marittimi delle navi adibite ai servizi

pubblici lagunari di Venezia, ciò che implicherebbe la competenza

dell'ufficio marittimo ad abilitare il natante alla navigazione.

Nella memoria non si disconosce che la scelta del legislatore

regionale si propone di corrispondere alle indicazioni della

Commissione comunale per il moto ondoso. Alla società ricorrente nei

procedimenti a quibus appare nondimeno illogico, "anche ammessa la

legittimità del limite di potenza del motore", che si consenta il

trasporto (di un numero massimo) di venti passeggeri con un motore da

100 cavalli, non idoneo a garantire la sicurezza della navigazione e

delle manovre, specialmente in laguna aperta.

Nella memoria illustrativa, la Cooperativa San Marco insiste poi

diffusamente sulla disparità di trattamento che la normativa

denunciata avrebbe irragionevolmente introdotto rispetto a coloro che

esercitano abusivamente il servizio di taxi acqueo nella laguna di

Venezia. Considerato in diritto

1. - Con due ordinanze di analogo contenuto, il Tribunale

amministrativo regionale del Veneto ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 12, comma 2, lettera c), della

legge della Regione Veneto 30 dicembre 1993, n. 63 (Norme per

l'esercizio delle funzioni amministrative in materia di servizi di

trasporto non di linea nelle acque di navigazione interna e per il

servizio pubblico di gondola nella città di Venezia), "nella parte

in cui demanda ai regolamenti comunali di stabilire la potenza dei

motori che vanno installati a bordo dei natanti adibiti al servizio

pubblico non di linea", limitatamente alle parole "potenza dei motori

installati".

Ad avviso del giudice a quo la disposizione legislativa

denunciata si porrebbe in contrasto con l'art. 117 della

Costituzione, giacché "il controverso criterio di ordine tecnico,

che limita la potenza dei motori installabili a bordo dei natanti

adibiti al servizio pubblico di trasporto non di linea, incide

indirettamente sulla sicurezza dei natanti" e pertanto non

rientrerebbe tra le competenze regionali, come delineate dall'art. 9,

primo comma, del d.P.R. n. 5 del 1972; dagli artt. 84, 85 e 97 del

d.P.R. n. 616 del 1977; dall'art. 104, lettera t), del decreto

legislativo n. 112 del 1998.

La disposizione impugnata si porrebbe altresì in contrasto con

gli artt. 3 e 41 della Costituzione, apparendo al TAR per il Veneto

irragionevole e lesiva della libertà di iniziativa economica,

giacché la riduzione della potenza dei motori costituirebbe una

"limitazione al libero svolgimento di un'attività economica

privata", non giustificata da prevalenti interessi costituzionalmente

rilevanti.

2. - Sotto entrambi i profili richiamati, la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 12, comma 2, lettera c) della

legge della Regione Veneto n. 63 del 1993 è stata sollevata dallo

stesso Tribunale amministrativo regionale con due ordinanze di

contenuto del tutto omogeneo. I relativi giudizi possono pertanto

essere riuniti e decisi con un'unica sentenza.

3. - La questione di legittimità costituzionale sollevata in

riferimento all'art. 117 della Costituzione non è fondata.

L'assunto che riconduce la normativa regionale impugnata alla

materia della sicurezza della navigazione e dei natanti non può

infatti essere condiviso.

Ancora di recente, questa Corte ha ribadito che le attribuzioni

nella materia dei trasporti si ripartiscono sulla base di criteri

funzionali fondati precipuamente sul livello e sul tipo degli

interessi da tutelare: alla competenza dello Stato è riservata

esclusivamente la disciplina concernente la sicurezza degli impianti

e dei veicoli, ai fini della tutela dell'interesse generale

all'incolumità delle persone, la quale esige uniformità di

parametri di valutazione per l'intero territorio nazionale; gli

ulteriori profili della disciplina del trasporto, in primo luogo

quelli inerenti alle modalità di gestione e di organizzazione dei

relativi servizi, rientrano invece nella competenza delle regioni e

delle province autonome (sentenze n. 30 del 1998 e n. 135 del 1997).

Nell'ordinanza e nelle memorie delle parti private ricorrenti nei

giudizi a quibus vengono invocate - accanto all'art. 117 della

Costituzione - le disposizioni legislative attributive della

competenza statale in materia di sicurezza della navigazione e di

sicurezza tecnica dei natanti. In particolare, vengono invocati

l'art. 9, primo comma, del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 5, che conserva

allo Stato le attribuzioni degli organi statali in materia di

sicurezza dei natanti, e l'art. 104, comma 1, lettera t), del decreto

legislativo 31 marzo 1998, n. 112, che riserva allo Stato le funzioni

relative alla disciplina e alla sicurezza della navigazione da

diporto e alla sicurezza della navigazione interna.

L'apprezzamento della fondatezza delle censure prospettate dal

collegio rimettente non può operarsi esclusivamente alla stregua

della normativa di trasferimento, invocata dagli enti territoriali

coinvolti nel presente giudizio costituzionale, in materia di

trasporti di interesse regionale e locale e di navigazione nelle

acque interne che - per quanto concerne il profilo specificamente

rilevante in questa sede - è esplicita nell'attribuire alle regioni

e ai comuni un'ampia competenza in materia di servizi di trasporto di

persone non di linea.

A tale proposito, viene in particolare in rilievo la citata

legge-quadro n. 21 del 1992, che all'art. 1, secondo comma, include

tra gli autoservizi pubblici non di linea affidati alla competenza

amministrativa regionale "il servizio di taxi con natante", e

all'art. 4, secondo comma, prevede che le regioni stabiliscono "i

criteri cui devono attenersi i comuni nel redigere i regolamenti

sull'esercizio degli autoservizi pubblici non di linea", precisando,

al successivo art. 5, che i comuni, nel predisporre i regolamenti

sull'esercizio degli autoservizi pubblici non di linea, stabiliscono,

tra l'altro, il numero ed il tipo dei veicoli e dei natanti da

adibire ad ogni singolo servizio, e le modalità per lo svolgimento

del servizio.

Ciò che nondimeno ai fini del presente giudizio costituzionale

maggiormente interessa è che la disciplina impugnata investe una

pluralità di competenze degli enti territoriali, non solo in materia

di trasporti di interesse regionale e locale, di servizi di trasporto

di persone non di linea e di navigazione nelle acque interne.

Si deve infatti constatare che l'interesse alla razionale

disciplina dei servizi di trasporto di persone nelle acque lagunari

non è suscettibile di apprezzamento isolato da parte delle

amministrazioni regionale e locale, le quali non possono provvedervi

senza tener conto delle concorrenti ed eventualmente interferenti

esigenze di tutela ambientale e del patrimonio edilizio, non solo di

interesse storico-artistico. A quest'ultimo riguardo, appare evidente

come la disciplina denunciata risulti oggettivamente preordinata

anche, e specialmente, a limitare il moto ondoso nocivo per le rive

della laguna e per gli edifici che vi si affacciano.

La stessa normativa concernente le attribuzioni regionali in

materia di trasporto pubblico locale, del resto, prevede che

nell'esercizio delle funzioni inerenti a tale materia

l'amministrazione regionale tenga conto dell'interesse ambientale. Da

ultimo, l'art. 14 del citato decreto legislativo n. 422 del 1997,

affida alle Regioni compiti di programmazione nel settore dei

trasporti locali, anche allo scopo di ponderare le compatibilità

ambientali.

La coesistenza di competenze statali e regionali nella materia

della salvaguardia ambientale di Venezia è stata ribadita da questa

Corte con una recente pronuncia, la quale, in generale, ha premesso

che "in materia di protezione ambientale e di tutela dagli

inquinamenti è riconosciuta una competenza regionale,

costituzionalmente garantita, per il collegamento funzionale che la

salvaguardia dell'ambiente ha con le materie che, nella elencazione

dell'art. 117 della Costituzione, più direttamente riguardano il

territorio ed implicano la preservazione della salubrità delle

condizioni del suolo, dell'aria e dell'acqua a fronte

dell'inquinamento" (sentenza n. 54 del 2000).

La disciplina impugnata, che riflette la doverosa considerazione

di una pluralità di interessi, va pertanto ricondotta a tale

complesso quadro di attribuzioni regionali, apparendo per contro non

pertinente l'invocazione della riserva di competenza statale in

materia di sicurezza della navigazione e dei natanti.

4. - La legge regionale viene denunciata anche per contrasto con

gli artt. 3 e 41 della Costituzione, apparendo al TAR per il Veneto

irragionevole e lesivo della libertà di iniziativa economica "che la

finalità di limitare la velocità dei natanti sia perseguita

attraverso la riduzione della potenza dei motori, anziché mediante

la fissazione di limiti di velocità, assistiti da idonei controlli e

sanzioni": per un verso, infatti, ad avviso del collegio rimettente,

la disciplina impugnata "non sembra realizzare la finalità che l'ha

ispirata, perché i natanti sono ancora in grado di superare i limiti

di velocità imposti nei canali di Venezia per limitare il moto

ondoso"; per un altro verso, "la sua applicazione produce sul piano

pratico un'inutile limitazione alla manovrabilità dei natanti, con

rischio per la loro sicurezza, disparità di trattamento e

limitazione al libero svolgimento di un'attività economica privata",

senza che tali limitazioni risultino giustificate da prevalenti

interessi costituzionalmente rilevanti.

La questione non è fondata.

Lamentando l'irragionevolezza del limite massimo di potenza pari

a cento cavalli, il collegio rimettente imputa alla disposizione

legislativa attributiva del potere regolamentare locale vizi che in

realtà, ove accertati, inficerebbero non già la legge regionale

denunciata, bensì il regolamento comunale approvato in attuazione

della medesima.

I vizi lamentati dai ricorrenti nei giudizi amministrativi a

quibus e censurati dal collegio rimettente non possono quindi essere

imputati alla legge regionale impugnata, che, nel conferire al comune

la potestà regolamentare contestata, non potrebbe interpretarsi come

tale da autorizzare l'autorità comunale a disporre contra

constitutionem.