Sentenza n. 209/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 17, ultimo

comma, della legge 2 dicembre 1975, n. 576 avente ad oggetto:

"Disposizioni in materia di imposte sui redditi e sulle successioni",

promossi con le seguenti ordinanze: 1) n. 2 ordinanze emesse l'11

giugno 1986 dal Pretore di Salerno nei procedimenti civili vertenti

tra il Banco di Napoli e il Monte dei Paschi di Siena e il Ministero

delle Finanze, iscritte ai nn. 696 e 697 del registro ordinanze 1986

e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 57 - Prima

Serie Speciale dell'anno 1986; 2) ordinanza emessa il 21 ottobre 1986

dal Tribunale di Bari nei procedimenti civili riuniti vertenti tra il

Banco di Napoli e l'Amministrazione delle Finanze dello Stato,

iscritta al n. 231 del registro ordinanze 1987 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 26 - Prima Serie Speciale

dell'anno 1987;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 28 ottobre 1987 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di due giudizi aventi ad oggetto le opposizioni

proposte dal Banco di Napoli e dal Monte dei Paschi di Siena avverso

due ingiunzioni dell'Ufficio del Registro di Salerno per il pagamento

di somme che si ritenevano dovute a titolo di penale per tardivo

versamento in Tesoreria di somme riscosse per delega dei

contribuenti, il Pretore di Salerno, su istanza degli istituti di

credito opponenti, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale, per contrasto con l'art. 3 Cost, dell'art. 17, ultimo

comma, della legge 2 dicembre 1975, n. 576, nella parte in cui non

prevede la possibilità della riduzione della penale, fissata nella

misura del 2% delle somme riscosse dalle aziende di credito per

delega dei contribuenti, e non versate, per ogni giorno di ritardo

nel versamento.

Il giudice a quo osserva che, poiché, secondo la giurisprudenza

della Corte di cassazione, deve escludersi la natura tributaria del

rapporto intercorrente tra l'azienda di credito e l'amministrazione

finanziaria - in quanto la penale prevista dalla disposizione

impugnata va qualificata come una sanzione di natura privatistica,

analoga a quella prevista dall'art. 1382 c.c. - sono ravvisabili due

distinti profili di illegittimità costituzionale della disposizione

stessa.

La norma impugnata, infatti, determinerebbe, in primo luogo, una

disparità di trattamento tra posizioni soggettive inerenti al

medesimo rapporto obbligatorio. Innanzitutto perché la sanzione

nella quale incorre l'azienda di credito non è suscettibile di

compensazione con eventuali crediti della stessa azienda relativi

alla restituzione di somme versate in eccesso alla Tesoreria. E poi

perché, in ogni caso, la misura degli interessi dovuti a titolo di

penale (730% annuo) non è in alcun modo comparabile con quella cui

è tenuto lo Stato, per l'ipotesi di restituzione di somme versate in

eccesso a causa di eventuali errori dell'azienda di credito.

In secondo luogo, la stessa disposizione violerebbe l' art. 3

Cost. in quanto prevede una penale della stessa misura sia per il

caso di omesso versamento, sia per quello del semplice ritardo nel

versamento. In tal modo, ad avviso del giudice a quo, non essendo

possibile la riduzione equitativa in via amministrativa o in via

giurisdizionale, la disposizione impugnata finisce per equiparare

situazioni che possono essere le più varie, con conseguente

sviamento della funzione tipica della sanzione stessa.

2. - La stessa disposizione è stata impugnata dal Tribunale di

Bari con ordinanza emessa il 21 novembre 1986, nella quale vengono

individuati, sempre in relazione all'art. 3 Cost., due distinti

profili di illegittimità costituzionale.

In primo luogo, dalla qualificazione attribuita alla penale ivi

prevista dalla Corte di cassazione, discenderebbe, ad avviso del

giudice a quo, una sorta di "illegittimità sopravvenuta" della

disposizione impugnata. In conseguenza di quella qualificazione,

infatti, risulta preclusa, senza alcuna giustificazione, la

possibilità di applicare alla sanzione il beneficio della riduzione,

previsto per le sanzioni tributarie, nonostante che la penale del 2%

giornaliero risponda alla stessa funzione di tutela preventiva e

repressiva propria delle pene pecuniarie, piuttosto che a quella

tipica della clausola penale di cui all'art. 1382 c. c.. In questo

modo, peraltro, le aziende di credito possono essere esposte a

conseguenze più onerose di quelle alle quali potrebbero andare

incontro i soggetti che violano le leggi finanziarie o che evadono,

sia pure in parte, i tributi dovuti.

In secondo luogo, sempre ad avviso del giudice a quo, la

disposizione impugnata sarebbe illegittima in quanto, con la

qualificazione della penale in esame come sanzione di natura

privatistica, risulta preclusa la possibilità di chiederne la

riduzione giudiziale ex art. 1384 c.c., in considerazione della fonte

legale che la prevede.

3. - In tutti e tre i giudizi ha spiegato intervento il Presidente

del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

Generale dello Stato, chiedendo che le questioni di legittimità

costituzionale vengano dichiarate infondate.

A giudizio dell'Avvocatura, la disciplina impugnata si

giudistifica per la particolare funzione della penale in questione,

consistente nel non rendere neanche accettabile, per le aziende di

credito, il rischio di un ritardo nel versamento delle somme riscosse

per delega dei contribuenti.

Con riferimento alle questioni sollevate con le due ordinanze del

Pretore di Salerno, l'Avvocatura rileva come non sia irragionevole la

omessa previsione della compensazione tra crediti dello Stato ed

eventuali crediti delle aziende di credito, in quanto questi ultimi

discendono pur sempre da un inesatto versamento eseguito dalle

aziende stesse. In ogni caso, osserva l'Avvocatura, il divieto di

compensazione dei debiti e dei crediti nei confronti

dell'amministrazione finanziaria discende dai principi generali, per

quel che concerne le obbligazioni di natura tributaria, e dal

regolamento di contabilità dello Stato, per le obbligazioni di

differente natura.

Quanto, poi, alla pretesa inesistenza di differenziazione tra

omissione e ritardo nel versamento, l'Avvocatura sottolinea come tale

diversità sia in re ipsa, in quanto nel primo caso il maturare della

penale si protrae fino al momento della riscossione coattiva, mentre

nel caso di ritardo la penale cessa di maturare al momento del

versamento. Sempre a giudizio dell'Avvocatura, il principio di

eguaglianza non può ritenersi violato neppure per il fatto che non

è astrattamente configurabile la riduzione della penale, data la

particolare natura del credito al cui soddisfacimento è rivolto il

versamento dovuto dalle aziende di credito.

Per quel che concerne le argomentazioni svolte dal Tribunale di

Bari, l'Avvocatura rileva che non è possibile porre sullo stesso

piano le sanzioni previste dalle leggi finanziarie e quella prevista

dalla disposizione impugnata, in quanto solo le prime hanno natura

tributaria (ed anzi le violazioni più gravi sono addirittura di

carattere penale). Inoltre, la specificità della natura del credito

dell'amministrazione, al cui soddisfacimento è preordinato il

versamento da parte delle aziende di credito, fa sì che, per un

verso, possa considerarsi razionale la omessa previsione della

possibilità di riduzione della sanzione e, per altro verso, debba

escludersi ogni profilo di illegittimità costituzionale in

riferimento alle situazioni disciplinate dall'art. 15 della legge n.

4 del 1929 e dall'art. 1384 c.c. Considerato in diritto

1. - Le due ordinanze del Pretore di Salerno e la ordinanza del

Tribunale di Bari prospettano dubbi di legittimità costituzionale

della medesima disposizione: i relativi giudizi vanno quindi riuniti

per essere decisi con unica sentenza.

2. - La prima questione sottoposta al giudizio di questa Corte

concerne l'art. 17, u.c., della legge 2 dicembre 1975, n. 576, per la

parte in cui stabilisce una penale del 2% per ogni giorno di ritardo

in relazione alle somme riscosse e non tempestivamente (entro cinque

giorni) versate alla tesoreria da parte delle aziende di credito

delegate alla riscossione delle imposte sul reddito delle persone

fisiche. Ammesso che tale penale abbia natura privatistica, e non

tributaria, i giudici a quibus ravvisano un possibile contrasto con

l'art. 3 Cost., in quanto sussisterebbe un'irragionevole disparità

di regime tra la suddetta penale, che non può esser ridotta, e le

sanzioni pecuniarie di diritto tributario o le clausola penale di

diritto civile, ambedue riducibili.

2.1. - La questione è infondata.

Non vi può esser dubbio che la penale ex art. 17, u.c., della

legge n. 576 del 1975, abbia natura privatistica. A ciò concorrono

tanto la sua inerenza a un rapporto diverso da quello intercorrente

tra il contribuente e l'amministrazione tributaria, quanto le sue

finalità, le quali sono dirette a evitare che le aziende di credito

lucrino in misura eccessiva dal ritenere le somme riscosse oltre un

ragionevole termine. Su tale premessa, si deve concludere,

innanzitutto, che viene meno quel minimo di omogeneità necessario

per l'instaurazione di un giudizio di ragionevolezza tra la penale di

cui alla disposizione impugnata e le sanzioni pecuniarie di diritto

tributario. Di ciò non può dubitarsi per il semplice fatto che,

come ha già affermato questa Corte (sent. n. 109 del 1973),

l'inadempimento di un'obbligazione di natura privatistica, ipotizzato

nel caso in capo alle aziende di credito nei confronti dello Stato,

non è affatto equiparabile all'inadempimento relativo alle

obbligazioni tributarie verso lo stesso Stato.

V'è, poi, un secondo motivo che impedisce di instaurare una

comparazione, sempre ai fini del giudizio di ragionevolezza, tra

l'impugnata penale e le sanzioni pecuniarie di diritto tributario.

Mentre per queste ultime l'art. 15 della legge n. 4 del 1929 prevede

che il trasgressore delle leggi finanziarie, oltre il tributo, possa

pagare all'atto della contestazione della violazione una somma

(ridotta) pari al sesto del massimo della pena pecuniaria, nel caso

oggetto del presente giudizio, invece, la penale viene determinata in

misura fissa dal legislatore in relazione all'inadempimento di

un'obbligazione pecuniaria di natura civilistica. Ciò comporta che

nel caso di specie non sussistano gli elementi qualificanti

dell'ipotesi assunta come tertium comparationis e, in particolare,

tanto la determinazione della pena accessoria tra un minimo e un

massimo, quanto il parametro (cioè il massimo) cui ragguagliare

l'eventuale riduzione della pena pecuniaria.

2.2. - Del pari infondata è la prospettazione della disparità di

trattamento tra la penale impugnata e quella di diritto civile

prevista dagli artt. 1382 e segg. del codice civile.

Anche se ambedue le penali presentano una sostanziale identità di

natura giuridica, deve tuttavia negarsi che siano equiparabili sotto

il profilo della riduzione equitativa, di cui all'art. 1384 del

codice civile. Le ragioni di questa affermazione sono almeno duplici.

Innanzitutto, mentre nel caso disciplinato dall'art. 1384 c.c. il

giudice interviene equitativamente nei confronti di un atto di

autonomia privata con il quale viene predeterminato il danno

cagionato dall'inadempimento di una delle parti del rapporto

obbligatorio, al contrario in quello sottoposto al presente giudizio

non v'è spazio per tale intervento, in quanto è direttamente una

norma giuridica a determinare la misura della penale. In secondo

luogo, mentre nell'ipotesi dell'art. 1384 c.c. la riduzione

equitativa della clausola penale può avere come presupposto

l'adempimento parziale dell'obbligazione da parte del creditore,

nell'ipotesi della disposizione impugnata, invece, tale presupposto

appare incompatibile con la natura dell'obbligazione intercorrente

tra le aziende di credito e lo Stato.

2.3. - Egualmente infondati sono i dubbi di costituzionalità

sollevati dai giudici a quibus in relazione all'entità della penale

legislativamente determinata, la quale è sospettata dagli stessi

giudici di essere troppo elevata o sproporzionata rispetto al fatto

del ritardato versamento alla tesoreria delle somme riscosse.

Non è, infatti, irragionevole che il legislatore, nell'esercizio

del suo potere discrezionale, abbia stabilito una penale

particolarmente elevata, sol che si consideri che lo scopo

perseguito, come rileva esattamente l'Avvocatura dello Stato, è

principalmente quello di non rendere neppure accettabile per le

aziende di credito il rischio di un ritardo nel versamento e di

precludere, così, la benché minima eventualità di movimenti

speculativi su somme ingenti, che appartengono, in definitiva,

all'intera collettività nazionale.

Allo stesso modo, non possono desumersi argomenti a favore della

fondatezza della questione dalla circostanza che la legge 4 ottobre

1986, n. 657, dispone, all'art. 5, comma terzo, che "la misura della

penale prevista dall'ultimo comma dell'art. 17 della legge 2 dicembre

1975, n. 576, e dall'art. 12 della legge 12 novembre 1976, n. 751, è

ridotta allo 0,50%, se il mancato versamento è dovuto a errori

materiali". Anche sotto tale profilo non appare irragionevole che il

legislatore, nel suo discrezionale apprezzamento, preveda sanzioni

più lievi per l'omissione del versamento ove questo sia dovuto a un

comportamento colposo, quale un errore materiale, mentre, secondo la

consolidata giurisprudenza di questa Corte, non può in alcun modo

trarsi motivo di violazione del principio di eguaglianza dalla

decorrenza temporale delle modificazioni legislative introdotte.

Né, poi, può ipotizzarsi una disparità di trattamento, come

invece prospettano i giudici a quibus, in conseguenza della pretesa

applicabilità della disposizione impugnata anche nei confronti di

soggetti incolpevoli, come nelle ipotesi in cui il ritardato

versamento dipenda da cause che non è possibile imputare alle

aziende di credito. Occorre sottolineare, infatti, che in tal caso

trovano applicazione le disposizioni del decreto legislativo 15

gennaio 1948, n. 1, relative alla sospensione dei termini a causa di

eventi eccezionali.

3. - Un'ulteriore questione di costituzionalità concernente il

medesimo art. 17, u.c., della legge n. 576 del 1975, è sollevata dai

giudici a quibus in relazione all'art. 3 Cost., in quanto l'articolo

impugnato assoggetta alla medesima penale tanto le aziende di credito

che effettuano in ritardo il versamento allo Stato delle somme

riscosse, quanto quelle che lo omettono del tutto.

Anche tale censura non è fondata.

In realtà, la parità di trattamento delle due distinte ipotesi

è soltanto apparente, poiché, in concreto, si riscontra una

sostanziale diversità nella disciplina delle stesse. In effetti, la

differenza di trattamento tra l'una e l'altra ipotesi è resa

evidente dalla circostanza che la penale continua a maturare nella

rilevante misura del 2% della somma riscossa per ogni giorno di

ritardo, sino al momento del versamento. Sicché, più a lungo si

protrae l'inadempimento e più onerosa diviene la penale che

l'azienda di credito inadempiente è tenuta a pagare. In altre

parole, il mero decorso del tempo costituisce un elemento idoneo a

differenziare, in pratica, il trattamento dell'omesso versamento da

quello relativo al ritardo.

4. - Un'ultima questione sollevata dai giudici a quibus concerne

la pretesa violazione dell'art. 3 Cost. da parte della medesima

disposizione impugnata, in quanto la stessa comporterebbe

un'irragionevole disparità di trattamento tra un comune debitore che

vanta crediti verso la controparte del proprio rapporto debitorio e

le aziende di credito delegate alla riscossione dei tributi rispetto

all'amministrazione finanziaria, nell'ipotesi che quelle vantino dei

crediti verso quest'ultima. Ciò perché, mentre nel primo caso il

debitore potrebbe compensare il proprio debito con i crediti vantati

verso la controparte, nel secondo, invece, le aziende di credito non

potrebbero seguire la medesima via per le somme dovute

all'amministrazione finanziaria a titolo di penale. Occorre rilevare

che la censura ora esaminata si basa su un'erronea equiparazione tra

la posizione dell'amministrazione e quella delle aziende di credito,

poiché, mentre il credito dell'amministrazione discende sempre da un

inadempimento delle aziende, al contrario quello di queste ultime nei

confronti dell'amministrazione discende sempre da un erroneo

versamento da parte delle aziende stesse.

Né può rilevare in senso contrario, diversamente da quanto

affermato dai giudici a quibus, il fatto che l'amministrazione, per

accertare l'esatta corrispondenza delle somme versate a quelle

riscosse su delega dei contribuenti, impieghi un lasso di tempo anche

consistente, per la durata del quale è tenuta a corrispondere,

nell'eventualità di crediti accertati delle aziende, l'ordinario

tasso di interesse. Questo rilievo, infatti, non ha alcuna importanza

rispetto alle modalità di estinzione del debito delle aziende di

credito a titolo di penale, ai sensi della disposizione impugnata,

tanto più che tali accertamenti, come s'è detto, hanno origine da

un errore delle aziende di credito.