Sentenza n. 207/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 111, secondo e

terzo comma, del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (Testo unico delle

disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni

sul lavoro e le malattie professionali), promosso con ordinanza

emessa il 6 aprile 1996 dal pretore di Trento, sul ricorso proposto

da Carli Flora contro l'INAIL, iscritta al n. 811 del registro

ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 36, prima serie speciale, dell'anno 1996;

Visto l'atto di costituzione dell'INAIL nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 6 maggio 1997 il giudice relatore

Cesare Ruperto;

Uditi l'avv. Nicola D'Angelo per l'INAIL e l'avvocato dello Stato

Giuseppe Stipo per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1.1. - Nel corso di un giudizio in cui la vedova di un lavoratore

aveva richiesto all'INAIL le prestazioni dovute ai superstiti

assumendo che nella morte del coniuge aveva svolto un ruolo causale

la malattia professionale a suo tempo riconosciutagli, a fronte

dell'eccezione dell'Istituto convenuto circa la prescrizione del

diritto, in quanto azionato oltre i tre anni e 150 giorni dalla

morte, il pretore di Trento, con ordinanza emessa il 6 aprile 1996,

ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 38, secondo

comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 111, secondo e terzo comma, del d.P.R. 30 giugno 1965, n.

1124 (Testo unico delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria

contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali), nella

parte in cui limita la sospensione della prescrizione del diritto

alle prestazioni INAIL ad un massimo di 150 giorni, anziché

estendere la stessa a tutto il periodo di svolgimento della fase

amministrativa "anche quando" sia stata disposta un'inchiesta

pretorile (avente ad oggetto l'autopsia del lavoratore) di durata

superiore a 150 giorni.

Premesso che nella specie il lavoratore era deceduto il 27 febbraio

1992 e che la fase amministrativa era durata ben 549 giorni (era

stata effettuata l'autopsia nel quadro dell'inchiesta pretorile

disciplinata dall'art. 63 del citato d.P.R. n. 1124 del 1965), che,

inoltre, in data 27 agosto 1993, l'INAIL aveva comunicato alla

ricorrente il rigetto della domanda amministrativa e che questa aveva

proposto la domanda in via giurisdizionale con ricorso depositato il

27 ottobre 1995, il giudice a quo rileva che - anche sulla scorta

della consolidata giurisprudenza di legittimità - l'eccezione di

prescrizione avrebbe dovuto essere accolta.

Peraltro appare al pretore irragionevole la denunciata previsione

normativa che impone all'interessato di ricorrere comunque al giudice

una volta proposta la domanda amministrativa e decorsi da questa 150

giorni. L'inchiesta pretorile, sebbene incardinata in una fase

amministrativa, è pur sempre condotta dinanzi ad un organo

giudiziario (tanto che i risultati dell'autopsia possono poi essere

utilizzati in pieno nel procedimento giurisdizionale). Tale onere,

vòlto ad impedire il decorso della prescrizione, si tradurrebbe

infatti in un inutile aggravio, oltretutto contrastante con la tutela

che l'art. 38, secondo comma, della Costituzione garantisce ai

diritti connessi agl'infortuni e alle malattie professionali. Né

sarebbero ravvisabili quelle esigenze di non rendere ardua la

ricostruzione delle situazioni in cui si sostanziano le malattie

professionali in quanto la pendenza dell'inchiesta pretorile

renderebbe assai remoto il rischio di dispersione delle prove circa

il nesso eziologico tra malattia e morte.

1.2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso

per l'inammissibilità, ovvero per l'infondatezza della questione,

osservando anzitutto come, per espresso insegnamento di questa Corte

(sentenza n. 33 del 1974), l'art. 38 della Costituzione attenga

all'adeguamento dei mezzi di carattere previdenziale alle esigenze di

vita dell'infortunato piuttosto che alle modalità necessarie a

conseguirli, a meno che esse siano tali da comprometterne il

conseguimento. Nella specie non pare all'Avvocatura che la mancata

previsione di una sospensione della prescrizione corrispondente alla

durata del procedimento amministrativo possa incidere sulla

richiamata garanzia costituzionale. Quanto all'art. 3 Cost.,

l'Autorità intervenuta non ravvisa alcuna irragionevole disparità

di trattamento, in assenza del confronto con altre situazioni.

1.3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte è intervenuto l'INAIL

chiedendo dichiararsi l'inammissibilità ovvero l'infondatezza della

questione.

La parte richiama anzitutto il consolidato orientamento della

Suprema Corte secondo cui il protrarsi del procedimento

amministrativo oltre i 150 giorni non costituisce ulteriore causa di

sospensione della prescrizione, attesa la tassatività del termine,

né la denunciata normativa potrebbe, secondo l'INAIL, interpretarsi

nel senso di assicurare una sospensione illimitata ed incerta oltre

quel periodo che il legislatore ha ritenuto sufficiente per

l'espletamento della procedura amministrativa.

Sempre la Corte di cassazione, ricorda l'Istituto, ha altresì

sottolineato il carattere speciale della prescrizione in parola, per

l'esigenza, ad essa sottesa, che il diritto venga accertato nel più

breve tempo possibile nell'interesse stesso del danneggiato. La

predeterminazione della sospensione, che non può essere considerata

isolatamente ma va considerata nella logica di specialità di cui

sopra, è stata altresì fissata secondo esigenze di ordine

pubblicistico, valutate discrezionalmente dal legislatore. Non

sarebbe perciò possibile distinguere tra un interesse generale ed un

interesse personale delle parti al prolungamento del termine fino a

ricomprendervi tutto l'iter amministrativo per privilegiare

quest'ultimo interesse.

Del resto l'avente diritto alle prestazioni può proporre l'azione

giudiziaria ancor prima dell'esaurirsi del procedimento

amministrativo, come se questo si fosse concluso; ciò renderebbe

"evidente l'inconciliabilità del protrarsi della sospensione della

prescrizione e la correlativa procedibilità dell'azione giudiziaria"

(che è l'unico atto al quale possa collegarsi l'effetto

interruttivo). L'ordinanza di rimessione viene poi criticata in

quanto vo'lta ad introdurre figure o termini di sospensione diversi

da quelli legislativamente previsti in un sistema in cui la

tassatività delle cause di sospensione rappresenta un punto fermo,

dovendosi negare ogni rilevanza agl'impedimenti di fatto. Inoltre il

rimettente avrebbe omesso di considerare che il termine di 150 giorni

è il risultato della somma di termini previsti dagli artt. 102 e

104, richiamati dal successivo art. 105 del T.U. n. 1124 del 1965.

Infine l'Istituto afferma che nel caso di specie nessun limite

sarebbe stato introdotto al libero esercizio dei diritti della

ricorrente. Quest'ultima, infatti, non ha azionato tempestivamente

il proprio diritto, pur avendo a disposizione un arco di tempo

considerevole dopo la conclusione del procedimento amministrativo,

sicché non è al protrarsi di questo, bensì al colpevole

comportamento della ricorrente stessa che deve ascriversi il

maturarsi della speciale prescrizione. Considerato in diritto

1. - Il pretore di Trento dubita della legittimità costituzionale

dell'art. 111, secondo e terzo comma, del d.P.R. 30 giugno 1965, n.

1124 (Testo unico delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria

contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali), nella

parte in cui prevede che la prescrizione dell'azione per conseguire

le prestazioni dall'INAIL rimanga sospesa per un periodo massimo di

150 giorni, anziché estendere tale sospensione all'intera durata del

procedimento amministrativo allorché sia stata disposta l'inchiesta

pretorile che comporti l'autopsia del lavoratore. A parere del

rimettente la norma censurata, nel precludere una più lunga

sospensione ove ricorra la descritta evenienza, risulterebbe

irragionevole e lesiva della garanzia circa la predisposizione di

adeguati mezzi di vita ex art. 38 della Costituzione.

2. - Preliminarmente va osservato che, ai fini della rilevanza

affermata dal rimettente, si rivela ininfluente l'assunto dell'INAIL,

sostanzialmente coincidente con l'eccezione d'inammissibilità

sollevata in udienza dall'Avvocatura dello Stato, secondo cui nella

specie la maggior durata del procedimento amministrativo non avrebbe

inciso sui diritti della ricorrente nel processo a quo, avendo questa

lasciato trascorrere circa due anni dalla conclusione di tale fase

prima di agire giudizialmente. Resta, infatti, decisiva

l'osservazione che l'ampliamento della sospensione all'intera durata

della fase amministrativa, auspicato dal giudice a quo, consentirebbe

di non dichiarare prescritta l'azione proposta davanti a lui.

Risultato, questo, non altrimenti raggiungibile che con la decisione

additiva richiesta a questa Corte, atteso che l'interpretazione

costantemente data dalla giurisprudenza di legittimità e accolta

dallo stesso rimettente è nel senso che il dettato della denunciata

norma limita la sospensione della prescrizione al solo periodo di

tempo tassativamente previsto per concludere il procedimento

amministrativo di liquidazione.

L'eccezione d'inammissibilità va dunque disattesa e devesi passare

all'esame di merito.

3. - La questione non è fondata.

3.1. - L'art. 111 del d.P.R. n. 1124 del 1965 stabilisce nel primo

comma che il procedimento contenzioso non può essere istituito se

non dopo esaurite tutte le pratiche prescritte per la liquidazione

amministrativa della indennità.

Nei due successivi commi, denunciati dal rimettente, lo stesso

articolo dispone poi la sospensione della prescrizione triennale

dell'azione per conseguire le prestazioni dell'INAIL, durante il

periodo concernente la liquidazione in via amministrativa

dell'indennità, ma aggiunge che "tale liquidazione dev'essere

esaurita nel termine di 150 giorni, per il procedimento previsto

dall'art. 104, e di 210 per quello indicato nell'art. 83". E, con

riguardo al caso di mancata liquidazione in tali termini, attribuisce

all'interessato "la facoltà di proporre l'azione giudiziaria"

immediatamente.

Giova precisare che in particolare il termine di 150 giorni, preso

in considerazione dal rimettente, risulta dalla sommatoria dei trenta

giorni di cui al secondo comma dell'art. 102 - previsti per accertare

il diritto alla liquidazione della rendita (e che identificano la

fase amministrativa vera e propria) - con gli ulteriori sessanta

giorni concessi all'interessato dal primo comma dell'art. 104 per

opporsi al provvedimento dell'INAIL ed infine con i sessanta giorni

che quest'ultimo ha a disposizione per decidere ai termini del

successivo secondo comma dell'art. 104.

3.2. - Questa Corte ha in più occasioni affermato la congruità

del su indicato termine prescrizionale di tre anni (che è previsto

dall'art. 112), anzitutto in ragione della specialità del sistema in

cui esso si inserisce, ma soprattutto avuto riguardo alla funzione a

cui il termine stesso risponde, nel garantire all'INAIL un

accertamento tempestivo degli elementi posti a base della denuncia e,

contemporaneamente, nell'assicurare all'interessato un rapido

conseguimento della prestazione. Appare invero evidente la

necessità oggettiva di pervenire ad una pronta ricerca dei fatti,

potendo un'attesa superiore ai tre anni pregiudicare la raccolta di

prove utili a verificare il rapporto eziologico tra infortunio (o

malattia) ed evento ai fini della risarcibilità (cfr., ex plurimis

la sentenza n. 71 del 1993, che ha escluso l'illegittimità

costituzionale del citato art. 112 in riferimento all'art. 38 della

Costituzione con riguardo alla decorrenza della prescrizione anche

quando sia pendente procedimento penale).

3.3. - Le medesime considerazioni che hanno ripetutamente indotto

la Corte ad escludere la necessità razionale di una più lunga

prescrizione, consentono ora di negare la fondatezza della tesi, con

cui a tale risultato si vorrebbe sostanzialmente pervenire

prolungando la sospensione della stessa.

Come già rilevato nella sentenza n. 312 del 1993, la sospensione

altro non è che una modalità della prescrizione, sì che l'aver

sancito un arco temporale di 150 giorni durante i quali, da una parte

l'azione non può essere esercitata e, dall'altra, la prescrizione

stessa non decorre, ha solo il senso di evitare un inutile

contenzioso permettendo la definizione in via amministrativa. Ma, nel

caso in cui l'Istituto non abbia risposto entro sessanta giorni

dall'opposizione dell'interessato, l'art. 104, secondo comma,

consente allo stesso di agire in giudizio. Ed è proprio a questo

punto che vien meno la relazione tra fase amministrativa ed effetto

sospensivo della prescrizione, la quale riprende a decorrere secondo

la logica in precedenza descritta.

3.4. - Trattasi di un meccanismo del tutto ragionevole e coerente

con le esigenze già illustrate. Esso, non solo non ostacola, come

assume il giudice a quo, ma viceversa agevola il conseguimento dei

mezzi adeguati di cui all'art. 38 Cost; e ciò in ragione proprio del

carattere sollecitatorio sotteso a tutta la sequenza avviata dalla

denuncia dell'infortunio.

3.5. - Tali conclusioni vanno tenute ferme anche per l'ipotesi in

cui si dia luogo all'inchiesta pretorile ex artt. 54 e seguente

dello stesso testo unico. Questa, infatti, si colloca in un àmbito

amministrativo affatto diverso da quello procedimentale già

ricordato, vòlto alla liquidazione delle prestazioni: in caso di

infortunio del lavoratore che comporti la morte o un'inabilità

superiore ai trenta giorni essa è finalizzata ad accertare

circostanze, cause ed entità dell'infortunio pure nell'eventualità

che ricorrano responsabilità di terzi o il dolo dell'infortunato.

L'inchiesta pretorile, quindi, non necessariamente interferisce con

il procedimento liquidatorio; nella specie, poi, essa neppure ha

avuto luogo in senso tecnico, essendone stata soltanto utilizzata una

fase (l'autopsia ex art. 63) su richiesta dell'INAIL al fine di

accertare il possibile nesso eziologico tra malattia professionale e

morte.

Il fatto poi che l'Istituto abbia in concreto ritardato il rigetto

dell'opposizione condizionando il contenuto della decisione all'esito

dell'esame autoptico, è circostanza del tutto simile a qualsiasi

altro ritardo procedimentale, che trova adeguata risposta nella già

prevista facoltà di adire il giudice non appena formatosi il

silenzio-rifiuto.