Sentenza n. 205/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 1, comma 3,

della legge della Regione Puglia 4 agosto 1999, n. 24 (Principi e

direttive per l'esercizio delle competenze regionali in materia di

commercio), promossi con ordinanze emesse il 13 gennaio 2000 dal

Tribunale amministrativo regionale della Puglia, il 28 gennaio 2000

dal Consiglio di Stato e il 20 gennaio 2000 (due ordinanze) dal

Tribunale amministrativo regionale della Puglia, rispettivamente

iscritte al n. 122, n. 185, n. 259 e n. 339 del registro ordinanze

2000 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 13,

n. 18, n. 22 e n. 26, 1ª serie speciale, dell'anno 2000.

Visti gli atti di costituzione della CO.DIR. s.r.l., della

GEN.IM. s.r.l., della Italia Generali Costruzioni s.r.l., nonché gli

atti di intervento della Regione Puglia;

Udito nell'udienza pubblica del 6 febbraio 2001 il giudice

relatore Carlo Mezzanotte;

Uditi gli avvocati Luigi Volpe per la CO.DIR. s.r.l., Gennaro

Notarnicola per la GEN.IM. s.r.l. e Felice Lo Russo per la Italia

Generali Costruzioni s.r.l.

Ritenuto in fatto

1. - Con tre ordinanze di identico contenuto, emesse in

altrettanti giudizi introdotti con ricorsi di tre società che

avevano presentato richiesta di autorizzazione alla apertura di

grandi strutture di vendita in data anteriore al 16 gennaio 1998,

sulla base della normativa allora vigente, il Tribunale

amministrativo regionale della Puglia, sede di Bari, solleva, in

riferimento agli articoli 3, 10 (recte: 11), 41, 97 e 117 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'articolo

1, comma 3, della legge della Regione Puglia 4 agosto 1999, n. 24

(Principi e direttive per l'esercizio delle competenze regionali in

materia di commercio), il quale dispone che la Regione non dia

seguito all'esame delle domande di autorizzazione all'apertura di

grandi strutture di vendita presentate secondo la vecchia legge

regionale 2 maggio 1995, n. 32 e corredate a norma alla data del

16 gennaio 1998.

Ad avviso del Tribunale amministrativo regionale remittente,

sarebbe evidente il contrasto tra tale disposizione e l'articolo 117

della Costituzione, in riferimento all'articolo 25, comma 5, del

decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 114 (Riforma della disciplina

relativa al commercio, a norma dell'art. 4, comma 4, della legge

15 marzo 1999, n. 59), il quale stabilisce che "Le domande di

rilascio delle autorizzazioni previste dagli articoli 26 e 27 della

legge 11 giugno 1971, n. 426, già trasmesse alla Giunta regionale

per il prescritto nulla-osta alla data del 16 gennaio 1998 e

corredate a norma, secondo attestazione del responsabile del

procedimento, sono esaminate e decise con provvedimento espresso

entro centottanta giorni dalla suddetta data".

La disposizione regionale, secondo il remittente, violerebbe

anche l'articolo 41 della Costituzione, perché disconoscerebbe il

diritto di libertà economica in assenza delle esigenze di utilità

sociale che sole potrebbero giustificare il diniego generalizzato del

rilascio delle autorizzazioni commerciali, e l'articolo 97 della

Costituzione, perché il principio di buon andamento della pubblica

amministrazione postulerebbe la continuità e la effettività

dell'esercizio dei pubblici poteri e non anche l'arbitrario non

esercizio dei poteri stessi.

Ed ancora, ad avviso del giudice a quo la disposizione censurata

violerebbe l'articolo 3 della Costituzione sotto il profilo della

disparità di trattamento tra gli imprenditori che volessero operare

nel settore in Puglia e quelli che intendessero svolgere la medesima

attività in Regioni nelle quali non esiste il blocco, nonché tra

gli operatori economici che già hanno ottenuto il nulla-osta e gli

altri ai quali l'autorizzazione è preclusa.

Infine, secondo il remittente, la disposizione in questione

sarebbe in contrasto col principio comunitario di libera prestazione

dei servizi e violerebbe perciò l'articolo 10 (recte: 11) della

Costituzione.

2. - Si sono costituite in giudizio le società ricorrenti nei

processi principali.

2.1. - La società CO.DIR. s.r.l. sostiene l'illegittimità

costituzionale della norma censurata rilevando che la stessa,

retroattivamente incidendo su rapporti giuridici già regolati dalla

normativa statale, sacrificherebbe irragionevolmente le posizioni di

chi aveva fatto domanda di autorizzazione commerciale trasmessa alla

Giunta regionale entro il 16 gennaio 1998.

Ad avviso della parte privata, la disposizione regionale

impugnata violerebbe anche l'articolo 41 della Costituzione, perché

stabilirebbe la definitiva improcedibilità di una serie di domande

già presentate, impedendo nella sostanza l'iniziativa economica

privata. Convincenti indicazioni a supporto della violazione degli

articoli 117 e 41 della Costituzione da parte della norma impugnata

potrebbero evincersi, secondo la parte privata, da recenti pronunce

dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato relative alla

legislazione regionale attuativa del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114,

nelle quali si è sottolineata l'esigenza che la legislazione

regionale sia coerente con gli obiettivi di liberalizzazione e di

apertura alla concorrenza e al mercato perseguiti dalla riforma e si

è censurato il "blocco" delle autorizzazioni previsto dalla Regione

Lombardia con un progetto di legge in materia.

Con argomentazioni analoghe a quelle sviluppate nelle ordinanze

di rimessione, la parte privata prospetta infine la violazione, da

parte dell'articolo 1, comma 3, della legge della Regione Puglia

4 agosto 1999, n. 24, degli articoli 10 (recte: 11), 3, 97 e 117

della Costituzione.

2.2. - Nella propria memoria, la società GEN.IM. s.r.l. deduce

l'illegittimità della norma censurata innanzitutto per il contrasto

con l'articolo 117 della Costituzione, in riferimento all'articolo 25

del decreto legislativo n. 114 del 1998: evidente sarebbe l'intento

perseguito di vanificare la disposizione statale a completamento di

un disegno volto a porre nel nulla tutte le iniziative in materia di

grande distribuzione.

Oltre che l'articolo 117 della Costituzione, la disposizione

regionale, secondo la parte privata, violerebbe anche l'articolo 3,

per l'ingiustificata disparità di trattamento che si determinerebbe

in danno degli operatori le cui domande sono state trasmesse alla

Regione Puglia entro il 16 gennaio 1998; l'articolo 41 della

Costituzione, per l'ostacolo posto alla libertà di iniziativa

economica privata senza che sussistano fini di utilità sociale che

lo giustifichino; l'articolo 10 (recte: 11) della Costituzione, in

relazione al principio comunitario di libera prestazione dei servizi;

il principio di imparzialità e buon andamento della pubblica

amministrazione, di cui all'articolo 97 della Costituzione.

2.3. - La società Italia Generali Costruzioni s.r.l., oltre a

prospettare censure analoghe a quelle proposte dal Tribunale

amministrativo regionale remittente, lamenta anche l'ingiustificata

violazione dei principi della legge statale quali "quello del

carattere di doverosità della valutazione da parte della Regione,

entro termini predefiniti, della domanda di rilascio della licenza di

commercio e quello della ricorribilità dei provvedimenti di

diniego".

3. - Nel giudizio instaurato con la prima ordinanza di rimessione

si è costituita, fuori termine, la Regione Puglia, chiedendo il

rigetto della questione di costituzionalità sollevata dal Tribunale

amministrativo regionale.

4. - Il Consiglio di Stato, con ordinanza emessa il 28 gennaio

2000, solleva questione di legittimità costituzionale dell'articolo

1, comma 3, della legge della Regione Puglia 4 agosto 1999, n. 24.

Ad avviso del remittente, tale disposizione violerebbe gli

articoli 117 e 3 della Costituzione, perché irragionevolmente

inciderebbe, con efficacia retroattiva, su rapporti giuridici già

regolati dalla legge statale, e l'articolo 41 della Costituzione, per

la sostanziale soppressione dell'iniziativa economica privata cui

darebbe luogo la definitiva improcedibilità delle domande di

nulla-osta in essa prevista.

5. - Si è costituita in questo giudizio la società CO.DIR.

s.r.l., appellante nel giudizio principale, rinnovando, sulla base

degli argomenti già sostenuti nell'atto di costituzione nel

precedente giudizio, la richiesta di accoglimento della questione.

6. - Nel medesimo giudizio si è costituita, ma fuori termine, la

Regione Puglia.

7. - In prossimità dell'udienza hanno presentato memorie la

Regione Puglia, la società GEN.IM. s.r.l. e la società Italia

Generali Costruzioni s.r.l.

7.1. - La società GEN.IM. s.r.l., oltre a ribadire

argomentazioni già svolte nella memoria di costituzione, sostiene,

sulla base di una approfondita ricognizione della legislazione

statale in materia di commercio e della sua evoluzione, che ancora

oggi la materia non è di competenza regionale e che le Regioni hanno

solo potestà legislativa attuativa nei limiti voluti dalla

legislazione statale; la norma regionale impugnata violerebbe dunque

palesemente l'articolo 117, secondo comma, della Costituzione

perché, lungi dal dare attuazione alla norma statale, vi si

opporrebbe frontalmente.

Ad avviso della parte, le conclusioni non cambierebbero anche nel

caso in cui si volesse considerare la materia del commercio alla

stregua di quelle di competenza regionale elencate dall'articolo 117,

primo comma, della Costituzione, in quanto la norma statale, pur

qualificandosi transitoria, non potrebbe considerarsi una norma di

dettaglio, ma integrerebbe un principio fondamentale della materia,

finalizzato a garantire la definizione delle situazioni giuridiche

sorte sotto il regime previgente secondo tempi tali da evitare

sovrapposizioni tra vecchia e nuova disciplina.

7.2. - Nella propria memoria, la Italia Generali Costruzioni

s.r.l. rileva che la violazione dell'articolo 117 della Costituzione

discenderebbe dal fatto che le funzioni in materia di commercio non

rientrerebbero nelle attribuzioni proprie delle Regioni, ma sarebbero

ad esse delegate dallo Stato. Sarebbe quindi impossibile per la

Regione determinarsi in modo del tutto antitetico alla normativa

statale, ancorché espressamente qualificata come transitoria.

In ogni caso, anche la Italia Generali Costruzioni afferma che

pur se si volesse ritenere che la materia del commercio sia di

competenza regionale, non per questo la disposizione censurata

potrebbe sottrarsi al denunciato contrasto con l'articolo 117 della

Costituzione, essendo del tutto evidente la violazione del principio

fondamentale di unitarietà dell'ordinamento e di coordinamento degli

interessi particolari delle Regioni con il preminente interesse

generale del Paese; ciò tanto più nel caso di una norma che incide

retroattivamente su rapporti giuridici preesistenti, in precedenza

regolati in tutt'altro modo dalla legge statale.

La parte privata ribadisce quindi le argomentazioni svolte

nell'atto di costituzione, ricordando, per quel che riguarda la

prospettata violazione dell'articolo 11 della Costituzione, che,

secondo la Corte di giustizia della comunità europea, ogni normativa

commerciale che ostacoli gli scambi intracomunitari andrebbe

interdetta ove non rispetti i principi di necessità e

proporzionalità e che deroghe alla libera prestazione di servizi

potrebbero ammettersi solo eccezionalmente e in vista dell'interesse

generale, allorché rappresentino l'unica via percorribile. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Puglia, con tre

ordinanze, e il Consiglio di Stato, con un'altra ordinanza, dubitano,

in riferimento a parametri solo in parte coincidenti, della

legittimità costituzionale dell'articolo 1, comma 3, della legge

della Regione Puglia 4 agosto 1999, n. 24 (Principi e direttive per

l'esercizio delle competenze regionali in materia di commercio), il

quale dispone che la Regione non dia seguito all'esame delle domande

di autorizzazione all'apertura di grandi strutture di vendita

presentate nel vigore della precedente legge regionale 2 maggio 1995,

n. 32, e corredate a norma alla data del 16 gennaio 1998.

Secondo tutti i giudici a quibus la disposizione censurata

contrasterebbe, in primo luogo, con l'articolo 117 della

Costituzione, in riferimento all'articolo 25, comma 5, del decreto

legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa

al commercio, a norma dell'art. 4, comma 4, della legge 15 marzo

1999, n. 59), il quale espressamente prescrive l'esame e la decisione

da parte della Regione delle istanze di autorizzazione trasmesse alla

Giunta regionale alla data del 16 gennaio 1998 e corredate a norma.

La medesima disposizione violerebbe poi l'articolo 41 della

Costituzione, perché disconoscerebbe, senza apparenti ragioni di

utilità sociale, il diritto di iniziativa economica privata, e

l'articolo 3 della Costituzione, sotto il duplice profilo della

ingiustificata disparità di trattamento tra imprenditori e della

irragionevole retroattività della disciplina di rapporti giuridici

già regolati dalla normativa statale.

Il solo Tribunale amministrativo regionale della Puglia prospetta

inoltre la violazione dell'articolo 97 della Costituzione, in quanto

il principio di buon andamento della pubblica amministrazione

postulerebbe la continuità e la effettività dell'esercizio dei

pubblici poteri e non anche l'arbitrario non esercizio degli stessi

(implicito nella prescrizione di non dare seguito alle domande di

autorizzazione presentate nel vigore della precedente disciplina e

corredate a norma entro il 16 gennaio 1998), e dell'articolo 10

(recte: 11) della Costituzione, perché la disposizione censurata si

porrebbe in contrasto con il principio comunitario di libera

prestazione dei servizi.

Poiché tutte le ordinanze hanno ad oggetto la medesima

disposizione, i relativi giudizi possono essere riuniti e decisi

congiuntamente.

2. - Prima di procedere all'esame della questione, è opportuno

ricordare che, in base all'articolo 27 della legge 11 giugno 1971,

n. 426 (Disciplina del commercio), l'autorizzazione all'apertura di

centri commerciali al dettaglio e di punti vendita, che per

dimensioni e collocazione geografica sono destinati a servire vaste

aree di attrazione eccedenti il territorio comunale, era subordinata

al nulla-osta della Giunta regionale. La legge della Regione Puglia

2 maggio 1995, n. 32 (Indicazioni programmatiche per il rilascio di

nulla-osta relativi alle grandi strutture di vendita previsto dagli

articoli 26 e 27 della legge 11 giugno 1971, n. 426), nel

disciplinare il procedimento per il rilascio del nulla-osta

regionale, chiariva che esso era necessario per l'apertura di

esercizi di vendita e di centri commerciali al dettaglio, allorquando

la superficie di vendita fosse superiore a mq. 1.500. L'articolo 1

della legge della Regione Puglia 24 dicembre 1997, n. 24 (Legge

regionale 2 maggio 1995, n. 32. Sospensione temporanea del rilascio

del nulla-osta regionale per l'apertura di grandi strutture di

vendita), disponeva successivamente la sospensione del rilascio dei

nulla-osta regionali fino al 30 settembre 1998.

In relazione alla disposizione da ultimo citata, il Tribunale

amministrativo regionale della Puglia, nel corso dei medesimi

procedimenti giurisdizionali che hanno dato origine al presente

giudizio, sollevava questione di legittimità costituzionale,

prospettando la violazione degli articoli 3, 41, 97 e 117 della

Costituzione. Questa Corte, rilevato che alla previsione di

sospensione del rilascio dei nulla-osta era sopravvenuto il decreto

legislativo 31 marzo 1998, n. 114, il quale, all'articolo 25,

stabilisce che le domande di rilascio delle autorizzazioni previste

dagli articoli 26 e 27 della legge 11 giugno 1971, n. 426, già

trasmesse alla Giunta regionale per il prescritto nulla-osta alla

data del 16 gennaio 1998, e corredate a norma secondo attestazione

del responsabile del procedimento, sono esaminate e decise con

provvedimento espresso entro centottanta giorni dalla suddetta data,

aveva ordinato la restituzione degli atti per nuovo esame della

rilevanza.

Dopo l'entrata in vigore del decreto legislativo n. 114 del 1998,

la Regione Puglia approvava la legge 20 gennaio 1999, n. 4 (Proroga

dei termini di cui alla legge regionale 24 dicembre 1997, n. 24

"Legge regionale 2 maggio 1995, n. 32. Sospensione temporanea del

rilascio del nulla-osta regionale per l'apertura di grandi strutture

di vendita"), con la quale, pur prorogando i termini di sospensione

previsti dalla precedente legge regionale, aveva tuttavia fatto salvo

quanto previsto dalla disciplina transitoria contenuta nell'articolo

25 del decreto legislativo appena citato.

A tale disposizione ha fatto infine seguito la legge regionale

4 agosto 1999, n. 24 (Principi e direttive per l'esercizio delle

competenze regionali in materia di commercio), la quale, oltre a

dettare norme per l'adeguamento dell'ordinamento regionale del

commercio al d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114 e ad introdurre una nuova

classificazione delle strutture di vendita in relazione alla

superficie destinata alla vendita e alla classe dei comuni nei quali

esse devono essere ubicate, all'articolo 1, comma 3, dispone che

"all'esame delle domande di autorizzazione ex legge regionale

2 maggio 1995, n. 32, corredate a norma alla data del 16 gennaio

1998, non si dà seguito".

Ed è proprio su tale disposizione che si appuntano le censure di

illegittimità costituzionale proposte dal Tribunale amministrativo

regionale della Puglia e dal Consiglio di Stato.

3. - La questione è fondata.

Il vincolo per la legge regionale a uniformarsi alle previsioni

del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, che reca la riforma

del settore del commercio, e segnatamente all'articolo 25, che

riguarda la disciplina transitoria da osservare fino alla nuova

programmazione, da parte delle Regioni, della rete distributiva sulla

base dei criteri fissati dall'articolo 6 del medesimo decreto

legislativo, consegue al tipo di competenza attribuita alle Regioni

in materia di commercio.

In proposito questa Corte ha avuto più volte occasione di

ricordare come le Regioni a statuto ordinario non dispongano di una

competenza legislativa propria in tema di commercio, non essendo tale

materia compresa nell'elenco formulato dall'articolo 117 della

Costituzione (v. sentenze n. 401 del 1992 e n. 165 del 1989).

Nell'ambito del commercio, alle Regioni spettano soltanto i compiti e

le funzioni che lo Stato ha conferito loro attraverso leggi ordinarie

o atti equiparati, e nella specie attraverso il decreto legislativo

n. 114 del 1998, le cui previsioni, anche quelle riguardanti il

periodo transitorio fino alla realizzazione della riforma, non

possono essere disattese dalla legge regionale.

L'intendimento del legislatore nazionale che le domande volte a

ottenere il nulla-osta regionale per l'apertura di grandi strutture

di vendita, pervenute alla Giunta regionale alla data del 16 gennaio

1998 e corredate a norma, dovessero essere esaminate e decise entro

il termine di centottanta giorni, è apertamente contrastato dalla

censurata disposizione della legge regionale che ne sancisce un

anomalo blocco prescrivendo che tali domande non abbiano più corso.

Deve pertanto dichiararsi la illegittimità costituzionale

dell'articolo 1, comma 3, della legge della Regione Puglia 4 agosto

1999, n. 24, per violazione dell'articolo 117 della Costituzione.

Resta assorbita ogni altra censura.