Sentenza n. 205/1981

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, comma

primo, e 5 del d.P.R. 22 novembre 1961, n. 1192 (Norme per la

disciplina dell'impiego della mano d'opera negli appalti concessi dalle

amministrazioni autonome delle ferrovie dello Stato, dei monopoli di

Stato e delle poste e telecomunicazioni) in relazione all'art. 8 della

legge 23 ottobre 1960, n. 1369 (Divieto di intermediazione ed

interposizione nelle prestazioni di lavoro e nuova disciplina

dell'impiego di mano d'opera negli appalti di opere e di servizi)

promosso con ordinanza emessa il 24 giugno 1975 dal Pretore di Torino

nel procedimento civile vertente tra Casciato Maria e Coppo Eraldo

nonché Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato, iscritta al n. 423

del registro ordinanze 1975 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 306 del 19 novembre 1975.

Visti l'atto di costituzione del Ministro dei Trasporti e l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica dell'11 novembre 1981 il Giudice

relatore Virgilio Andrioli;

udito l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Ministro dei

Trasporti e per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso depositato il 10 dicembre 1974 e notificato il 12

successivo, Casciato Maria, già dipendente di Coppo Eraldo, chiese che

il Pretore di Torino, quale giudice del lavoro, ne accertasse il

diritto all'inquadramento nel III anziché nel IV livello

riconosciutole dal Coppo, titolare dell'omonima Impresa esercente

servizi di appalto per conto delle Ferrovie dello Stato, e ne

pronunciasse condanna al pagamento, a titolo di differenza salario e

mancata corresponsione dell'assegno mensile, di lire 763.700 con gli

accessori di legge. Il Coppo, ritualmente costituitosi, chiese in linea

preliminare che, trattandosi di causa comune e inscindibile, fosse

disposto, a sensi dell'art. 107 c.p.c., l'intervento dell'Azienda

autonoma delle Ferrovie dello Stato e nel merito chiese, previa

assunzione di prova per testi, il rigetto delle domande attrici.

Con ordinanza 15 aprile 1975 l'adito Pretore, ai sensi degli artt.

106 e 420, comma secondo c.p.c., autorizzò il Coppo a chiamare in

causa l'Azienda delle Ferrovie, che si costituì in persona di Cacciola

Mario addetto ai contratti di appalto, e, tramite l'Avvocatura

distrettuale dello Stato di Torino, che depositò memoria datata 21

maggio 1975 per il Ministero dei Trasporti, Azienda autonoma FF.SS.,

dedusse disporsi che per la lite Coppo-FF.SS. fosse seguito il rito

ordinario e nel merito concluse per la improponibilità o infondatezza

della domanda dell'Impresa nei confronti dell'Azienda FF.SS.

Con sentenza 24 giugno 1975 il Pretore accolse la domanda della

Casciato nei confronti del Coppo e, con ordinanza di pari data resa

sull'altra controversia tra il Coppo e l'Azienda, giudicò non

manifestamente infondata la eccezione di illegittimità costituzionale

del combinato disposto degli artt. 2, comma primo e 3 d.P.R. 22

novembre 1961 n. 1192, in relazione all'art. 76 Cost. e 8 della legge

23 ottobre 1960 n. 1369, nonché in relazione agli artt. 3, 4 e 35,

comma primo Cost.

2. - Nella ordinanza di rimessione (notificata il 2 luglio 1975 e

comunicata l'8 agosto 1975, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 306

del 19 novembre 1975 e iscritta al n. 423 R.O. 1975), il Pretore,

premesso che la materia degli appalti di mano d'opera conferiti

dall'Azienda delle Ferrovie a ditte private è disciplinata dal d.P.R.

22 novembre 1961 n. 1192, e, per quel che concerne le retribuzioni del

personale ferroviario da assumere a parametro di raffronto per le

retribuzioni del personale dipendente da imprese appaltatrici, dagli

artt. 3 l. 6 febbraio 1963 n. 45, 21 d.P.R. 21 aprile 1965 n. 373, e 32

d.P.R. 5 giugno 1965 n. 749, e che l'art. 6 l. 29 ottobre 1971 n. 880

disponeva per l'assunzione, in gestione diretta delle Ferrovie, di

taluni servizi ivi compreso quello cui era addetta la Casciato (n. 19

allegato) e per la conseguente assunzione del personale già dipendente

delle ditte appaltatrici (artt. 6 a 11), considero a) che in ogni caso

il testo normativo fondamentale per la disciplina degli appalti in

esame rimaneva il d.P.R. del 1961, b) che l'art. 8 l. 1369/1960

conferiva al Governo la delega ad emanare un decreto presidenziale

contenente norme relative alla disciplina dell'impiego di mano d'opera

negli appalti concessi fra l'altro dall'Amministrazione delle Ferrovie

"in conformità con le disposizioni di cui ai precedenti articoli,

tenendo conto delle esigenze tecniche delle amministrazioni stesse, e

salvaguardando gli interessi del personale dipendente delle imprese

fornitrici di mano d'opera" (direttiva applicabile anche al rapporto de

quo), c) che il rispetto delle esigenze tecniche, di cui l'art. 8

faceva parola, operava per le sole modalità operative con cui la

prestazione specificamente richiesta al dipendente dell'impresa

appaltatrice doveva concretamente svolgersi, e non anche per esoneri da

responsabilità delle amministrazioni appaltanti, d) che, invece,

l'art. 2 d.P.R. 1192/1961 escludeva le amministrazioni autonome dello

Stato dalla responsabilità solidale con gli imprenditori appaltatori

di cui all'art. 3 comma primo l.1369/1960, prevedendo l'obbligo di

inserzione nei contratti di appalto di "clausole che assicurino al

personale delle imprese il trattamento normativo ed economico previsto

dal contratto collettivo di lavoro vigente per la categoria durante

l'esecuzione dell'appalto" correlativamente dichiarando all'art. 3

d.P.R. 1192/1961 l'inapplicabilità dell'art. 6 u.c. l. 1369/1960 alle

amministrazioni medesime.

Nella duplice esclusione il Pretore ravvisò eccesso dalla delega

per ciò che il decreto presidenziale da un lato non rispettava

principi e i criteri direttivi della delega e dall'altro lato provocava

discriminazione di trattamento in ragione di un fatto occasionale

(qualità dell'appaltante) ed estraneo al rapporto di lavoro

considerato indebolendo e ingiustamente differenziando la pari tutela

del lavoratore che non cessava di essere dipendente subordinato. Di

qui, sempre a giudizio del Pretore, la rilevanza, ai fini della

risoluzione della controversia tra il Coppo e l'Azienda delle Ferrovie

e della individuazione del rito - se speciale del lavoro o ordinario -

da osservarsi, della questione di costituzionalità come sopra

prospettata.

3. - Avanti la Corte, non si è costituito il Coppo; hanno invece

spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministri e il

Ministro per i trasporti con unico atto depositato il 5 dicembre 1975,

nel quale l'Avvocatura generale dello Stato ha concluso per la

infondatezza della questione sul riflesso che I) nell'art. 8 l.

1369/1960 è da ravvisare la volontà del legislatore di consentire

l'adattamento del tutto razionale della legge delegante alle esigenze

di ordine strutturale in senso tecnico proprie delle Amministrazioni

autonome delle Ferrovie dello Stato, dei Monopoli di Stato ecc., senza

ledere gli interessi dei dipendenti delle imprese appaltanti, II) più

incisivamente, la mancata ipotizzazione della responsabilità solidale

delle Amministrazioni con gli appaltatori non esonda dai limiti di

delega perché prevista per un limitatissimo numero di appalti di opere

e di servizi, III) l'art. 2 comma primo d.P.R. 1192/1961, ad ulteriore

salvaguardia degli interessi dei lavoratori, ha introdotto all'ultimo

comma l'obbligo per le Amministrazioni autonome di dare comunicazione

dei contratti di appalto ai competenti ispettorati del lavoro per la

vigilanza sugli adempimenti delle imprese appaltatrici nei confronti

dei loro dipendenti. Infine l'Avvocatura ha escluso il contrasto tra le

norme impugnate e gli artt. 3 per la diversità di situazioni

contemplate, 4 e 35 della Costituzione perché non viene inferta al

diritto al lavoro offesa.

4. - La discussione fissata per l'udienza del 20 maggio 1981 è

stata rinviata alla udienza dell'11 novembre 1981, nel corso della

quale il giudice Andrioli ha svolto la relazione e l'avvocato dello

Stato Azzariti ha insistito nelle già prese conclusioni. Considerato in diritto :

5. - Sebbene il giudice a quo e l'Avvocatura generale dello Stato,

intervenuta per il Presidente del Consiglio dei ministri e costituitasi

per il Ministro per i trasporti, non siansi fatti carico del problema,

non può la Corte esimersi dal verificare se le Camere abbiano

conferito con l'art. 8 l. 1369/1960 al Governo delega ad emanare

decreto avente valore di legge ordinaria, perché, sol se il dubbio sia

affermativamente sciolto, la questione prospettata dal Pretore è

ammissibile in questa sede (in tali sensi sent. 47/1963, 72, 73, 91 e

118/1968).

6. - Per l'art. 8 l. 23 ottobre 1960 n. 1369 "con decreto del

Presidente della Repubblica, su proposta congiunta dei Ministri per le

finanze, per i trasporti, per le poste e le telecomunicazioni e per il

lavoro e la previdenza sociale, entro sei mesi dall'entrata in vigore

della presente legge, saranno emanate le norme per la disciplina

dell'impiego di manodopera negli appalti concessi dalle Amministrazioni

autonome delle Ferrovie dello Stato, dei Monopoli di Stato e delle

poste e telecomunicazioni, in conformità con le disposizioni di cui ai

precedenti articoli, tenendo conto delle esigenze tecniche delle

Amministrazioni stesse e salvaguardando gli interessi del personale

dipendente delle imprese fornitrici di manodopera" (comma primo) e

"qualora non vengano emanate le norme di cui al precedente comma nel

termine ivi previsto, la presente legge troverà applicazione anche nei

confronti delle predette Amministrazioni autonome dello Stato" (comma

secondo).

L'art. 8 in una con non poche modifiche fu inserito, nella proposta

di legge approvata dalla Camera dei Deputati nella seduta del 15

ottobre 1959, dal Senato della Repubblica nella seduta del 14 luglio

1960 e le Commissioni permanenti IV e XIII della Camera così

giustificarono l'inserzione nella Relazione presentata alla Presidenza

il 6 ottobre 1960 (Atti parlamentari - Camera dei Deputati, n.

130-134-C): "Riteniamo che la delega data al Governo con l'art. 8

costituisca un notevole perfezionamento della legge e auspichiamo che,

nei termini previsti dalla delega stessa, avvenga la sistemazione delle

numerosissime situazioni difformi dal dettato della presente legge".

Nondimeno i due commi dell'art. 8 convincono che la norma non

conferì al Governo delega ad emanare decreto avente valore di legge

ordinaria: da un lato, nel tessuto verbale della disposizione non si

avvertono verba che esprimano siffatta volontà perché le Camere si

sono limitate a conferire il potere di emanare norme senza far parola

della forza di legge che avrebbe dovuto in ipotesi rivestirle, e, per

altro verso, non hanno additato al Governo principi ma gli han fatto

obbligo di emanare norme conformi alle precedenti disposizioni -

nessuna esclusa - della legge tenendo conto delle esigenze tecniche

delle Amministrazioni e salvaguardando gli interessi del personale

dipendente dalle imprese fornitrici della manodopera. Né la

intitolazione della legge (divieto di intermediazione ed interposizione

nelle prestazioni di lavoro e nuova disciplina dell'impiego di mano

d'opera negli appalti di opere e di servizi) fa verbo della delega di

cui all'art. 8.

In perfetta armonia con i dati ricavati del primo comma sta il

secondo comma dell'art. 8, il quale condiziona l'applicazione di tutta

la legge alle Amministrazioni autonome alla emanazione, da parte del

Governo, delle norme di cui al primo comma nel teimine di sei mesi

dalla entrata in vigore della legge.

In disparte il mancato richiamo degli artt. 76 e 77 Cost. nel

preambolo del d.P.R., la fissazione di termini per la prolazione di

questo e la carenza del parere del Consiglio di Stato per la

equivocità degli indizi a favore della natura di decreto legislativo

delegato del d.P.R. medesimo potrebbero gettar luce sulla frase della

Relazione delle Commissioni referenti della Camera, che si è

riportata, e, soprattutto, la procedura di approvazione diretta

adottata nel caso dalla Camera, che è richiesta dall'art. 72 ultimo

comma Cost. Peraltro è lecito replicare che tale procedura ben può

essere seguita anche per disegni di legge attrubutiva di potestà

regolamentare e che la frase della relazione per investire l'intera

materia della proposta ha carattere polisenso.

In tale guisa giudicando, la Corte rimane fedele all'orientamento

interpretativo manifestato con la sentenza 13 marzo 1974 n. 63 con cui

la dichiarazione di parziale illegittimità, per contrasto con l'art. 3

Cost., dell'art. 21 d.P.R. 21 aprile 1975 n. 373 sul conglobamento

dell'assegno temporaneo nello stipendio del personale statale fu tra

l'altro motivata con l'affermata natura regolamentare delle norme

contenute nell'art. 2 d.P.R. 1192/1961.

Risultato esegetico che non vincola ovviamente i giudici

competenti che saranno chiamati a scrutinare se i materiali normativi

che si sono passati in rassegna valgano a costruire un valido

regolamento pur privo di forza di legge.