Sentenza n. 203/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 147, primo

comma, d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 (Testo unico delle norme sul

trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato)

promosso con ordinanza emessa il 22 aprile 1981 dalla Corte dei Conti

sul ricorso proposto da Novotny Maria iscritta al n. 152 del registro

ordinanze 1983 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 205 dell'anno 1983;

visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 23 aprile 1985 il Giudice relatore

Aldo Corasaniti;

udito l'Avvocato dello Stato Pietro De Francisci per il Presidente

del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Giudicando sul ricorso proposto da Maria Novotny - già segretario

capo negli istituti magistrali, collocata a riposo a decorrere dal 1

novembre 1968, con trattamento pensionistico commisurato a 36 anni di

servizio utile - in relazione al diniego da parte della P.A. di

ammetterla al riscatto del servizio pre-ruolo per intervenuta decadenza

dal relativo diritto - la Corte dei Conti - Sezione III

giurisdizionale, con ordinanza emessa il 22 aprile 1981, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3,

36 e 38 Cost., dell'art. 147, comma primo, del d.P.R. 29 dicembre 1973,

n. 1092 (Testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei

dipendenti civili e militari dello Stato), ritenuto applicabile nella

fattispecie per effetto del successivo art. 256, nella parte in cui

prescrive la sanzione della decadenza dal diritto di riscatto di

periodi o servizi, ove la relativa domanda non sia prodotta dal

dipendente entro il termine di due anni prima del raggiungimento del

limite di età previsto per la cessazione del servizio.

Ha premesso il giudice a quo che la prefissione di termini per la

presentazione delle domande di riscatto dei servizi non di ruolo è

stata diversamente disciplinata nel tempo: dall'art. 2 del R.D. 21

novembre 1923, n. 2480, modificato con R.D. 30 dicembre 1923, n. 2835,

che consentiva la presentazione della domanda durante il servizio o nei

successivi 90 giorni, a pena di decadenza; dall'art. 2 della l. 5

maggio 1952, n. 251, che fissava il termine di decadenza di due anni

prima del collocamento a riposo: dall'art. 6 della legge 15 febbraio

1958, n. 46, che elevava a tre anni il suddetto termine ed era in

vigore all'epoca della proposizione della domanda di riscatto da parte

della ricorrente; dall'art. 147 del T.U. n. 1092 del 1973, che ha

ridotto a due anni il termine, ed è applicabile, in forza del

successivo art. 256, ai casi in corso di trattazione, in sede

amministrativa o giurisdizionale.

La cennata fissazione di termini è chiaramente ispirata

dall'intento di realizzare, con ogni possibile sollecitudine, la

liquidazione del trattamento di quiescenza del personale che cessa dal

servizio, ma il soddisfacimento di tale esigenza - peraltro già

parzialmente realizzata mediante l'istituto della pensione

"provvisoria", commisurato ai servizi sicuramente accertati - non

sembra, ad avviso della Corte dei Conti, giustificare la delimitazione,

entro rigorosi termini, dell'esercizio del diritto di riscatto.

Finalità intrinseca dell'istituto è infatti proprio quella di

porre il dipendente nella condizione o di conseguire il minimo di

servizio utile a pensione, ovvero quella di incrementare il trattamento

di quiescenza mediante una più ampia valutazione dei servizi e periodi

quiescibili. "Pensione" e "riscatto", cioè, sono istituti diversi ma

non antitetici, anzi, correlativi, nel senso che l'uno (riscatto) è

strumentalmente preordinato all'altro (pensione) come mezzo al fine. Ne

deriva, a parere della Corte, che di fronte alla dichiarata

imprescrittibilità del diritto a pensione, incoerente ed irrazionale

appare la comminata sanzione della decadenza irrogata nel caso di

tardiva presentazione della domanda di riscatto: sanzione

sproporzionata rispetto alla esiguità del comportamento inerte del

dipendente, soprattutto nel caso in cui, per il denegato riscatto, non

sia possibile raggiungere il minimo di servizio utile (con la

conseguente perdita del diritto alla pensione stessa).

Ha ancora osservato il giudice a quo che l'affinità tra i due

istituti e la irrazionalità del regime decadenziale applicabile

all'esercizio del diritto di riscatto rispetto alla affermata

imprescrittibilità del diritto a pensione evidenziano, in modo ancor

più chiaro, che, mediante l'apposizione di termini decadenziali,

l'Amministrazione si sottrae ingiustificatamente al precetto

costituzionale che sancisce il diritto del lavoratore ad una

retribuzione proporzionata alla qualità e quantità del lavoro

prestato (art. 36, comma primo, Cost.). In effetti, i servizi dei quali

il dipendente, sia pure tardivamente, chiede il riscatto ai fini di

quiescenza, sono servizi "resi", ossia lavoro prestato il cui

riconoscimento, anche sotto il profilo della "retribuzione differita"

(quale la pensione, secondo l'insegnamento della Corte costituzionale)

non può essere disatteso.

Inoltre - ad avviso della Corte - la comminata sanzione priverebbe

ingiustamente il lavoratore di quei mezzi di garanzia e sicurezza che

sono accordati dall'art. 38 della Carta costituzionale.

Viene infine rilevato che la denegata valutazione in quiescenza dei

servizi e periodi il cui riscatto non sia stato tempestivamente

richiesto, sembra violare l'art. 3 Cost., per il macroscopico contrasto

(disparità di trattamento) sussistente tra il trattamento riservato ai

ritardatari - cioè ai dipendenti responsabili unicamente di aver

prodotto tardivamente la domanda di riscatto, i quali si vedrebbero

privare del riconoscimento ai fini pensionistici del servizio

riscattabile prestato - rispetto a quegli altri dipendenti,

responsabili sotto un aspetto ben più rilevante (i destituiti a

seguito di condanna penale, i colpiti da gravi sanzioni disciplinari) i

quali hanno ottenuto, in sede legislativa, il riconoscimento della

intangibilità, ai fini di quiescenza, dei servizi prestati.

Ha svolto intervento il Presidente del Consiglio dei ministri,

contestando la fondatezza della questione.

Ha osservato l'Avvocatura dello Stato che non sembra sussistere il

ravvisato contrasto tra l'art. 147, comma primo, del T.U. n. 1092 del

1973, e gli artt. 3, 36 e 38 Cost..

Invero, l'istituto del riscatto - mediante il quale periodi di

servizio altrimenti non computabili in quiescenza divengono utili ai

fini dell'acquisto o della determinazione della misura del trattamento

pensionistico - ha formato oggetto di reiterate disposizioni di legge

tendenti, da una parte, ad una sempre maggiore tutela degli interessi

dei lavoratori, e dall'altra a salvaguardare le esigenze della P.A.,

intese a realizzare un rapido e corretto svolgimento dell'azione

amministrativa. La norma dell'art. 147, comma primo, T.U. n. 1092 del

1973, la quale affida la facoltà del riscatto alla specifica richiesta

degli interessati e quindi alla valutazione della convenienza economica

dell'iniziativa, non sembra contrastare con i suindicati precetti

costituzionali, in quanto il sistema che essa introduce esprime una

scelta legislativa, opinabile come qualunque scelta, ma non certo

irrazionale, e quindi censurabile sotto il profilo costituzionale, né

lesiva del diritto alla pensione come parte di retribuzione differita.

Né tale illegittimità è dato ravvisare - ad avviso

dell'Avvocatura dello Stato - per il diverso trattamento fatto per il

comportamento omissivo degli interessati rispetto a quello previsto nei

confronti di coloro che siano stati colpiti da condanna penale o

provvedimento disciplinare, ove si consideri innanzi tutto che la

intangibilità del trattamento pensionistico nei confronti di questi

ultimi, stabilita dalla legge 8 giugno 1966, n. 424, ha sempre come

presupposto che siano maturate tutte le altre condizioni di legge per

il venire in essere del relativo diritto, e d'altra parte che si verte

in tema di situazioni del tutto diverse, che necessariamente richiedono

ciascuna una peculiare regolamentazione in vista delle finalità

perseguite in ognuna di esse dal legislatore. Considerato in diritto :

1. - Con l'ordinanza in epigrafe è messa in dubbio sotto vari

profili la legittimità costituzionale della norma, racchiusa nell'art.

147, comma primo, del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 (recante

approvazione del testo unico delle norme di quiescenza dei dipendenti

civili e militari dello Stato), con la quale è stabilito che il

diritto del dipendente di far valere ai fini della liquidazione della

pensione servizi o periodi computabili a domanda - nella specie il

diritto di riscatto del servizio prestato nei confronti dello Stato

anteriormente all'assunzione in ruolo - deve essere esercitato a pena

di decadenza almeno due anni prima del raggiungimento del limite di

età previsto per la cessazione del servizio.

2. - Sostiene in primo luogo il giudice a quo che l'assoggettamento

a decadenza del diritto al riscatto del servizio preruolo costituisce

una deviazione dai principi osservati dallo stesso d.P.R. 29 dicembre

1973, n. 1092, nel trattamento normativo del diritto alla pensione, col

sancirne l'imprescrittibilità (art. 5). Deviazione che, pur essendo

inspirata all'apprezzabile finalità di accelerare la liquidazione del

trattamento di quiescenza, sarebbe ingiustificata in relazione

all'indissolubile collegamento fra i due istituti, derivante

dall'essere l'esercizio del diritto di riscatto strumentalmente

preordinato all'acquisizione del diritto a una pensione di maggior

ammontare o addirittura, attraverso il raggiungimento del minimo di

servizio utile, del diritto alla pensione.

La questione di legittimità così posta in riferimento al

principio di eguaglianza (art. 3, comma primo, Cost.) non è fondata.

Il diritto alla pensione, anche se ha per contenuto prestazioni

periodiche di danaro, è considerato dalla normativa vigente come

situazione finale e sottratto a conseguenze negative astrattamente

collegabili all'inerzia del titolare in ragione delle esigenze di

certezza e di stabilità connesse alla sua funzione, attinente alla

sopravvivenza della persona.

Ma a tali esigenze non contraddice affatto (cfr. del resto l'art.

2968 c.c.) che le vicende volte a determinare i presupposti di

consistenza quantitativa o addirittura di esistenza del diritto alla

pensione si svolgano entro limiti temporali; né in particolare che

l'azionamento di tali vicende sia rimesso dalla legge all'iniziativa

dell'interessato, atteggiata come esercizio di un distinto diritto

strumentale, e che questo sia sottoposto a decadenza in caso di mancato

esercizio entro un termine.

Assetto normativo, quello ora descritto, che assume particolari

evidenza e plausibilità quando, come in ipotesi del genere, la vicenda

importi l'assunzione di oneri per il destinatario delle prestazioni

(versamento di contributi) ovvero di rischio per l'ente erogatore

(utilizzo di contributi progressi).

La configurazione ope legis del diritto al riscatto e del diritto

alla pensione come due diritti antologicamente distinti e

strutturalmente diversi - configurazione d'altronde in sé non

contestata ed anzi necessariamente presupposta dalla invocazione del

principio di eguaglianza almeno per quel che concerne l'ontologica

dualità - e l'assoggettamento dei due diritti ai diversi regimi

indicati non danno dunque vita alla violazione del detto principio.

3. - Un ulteriore profilo di illegittimità per violazione del

principio di eguaglianza (art. 3, comma primo, Cost.) è prospettato

dal giudice a quo. Questi sostiene che la norma impugnata opera una

ingiustificata disparità di trattamento in danno del dipendente

incorso nella inosservanza del termine fissato alla presentazione della

domanda di riscatto, sol per questo assoggettato alla perdita del

diritto, rispetto al dipendente, responsabile di illeciti penali o

disciplinari, ciononostante mantenuto o reintegrato dalla legge (l. 8

giugno 1966, n. 424) nella titolarità e nella fruizione del

trattamento di quiescenza relativo ai servizi prestati.

Ma ad escludere la fondatezza anche di questo secondo profilo

valgono le ragioni esposte a proposito del primo o ragioni ad esse

analoghe.

Invero, una volta ritenuta giustificata la configurazione del

diritto al riscatto come distinto e diverso da quello alla pensione, e

giudicato compatibile il regime decadenziale dell'uno col regime di

imprescrittibilità dell'altro, appar chiaro che nessuna

contraddizione, tanto meno ingiustificata, ricorre fra il regime

decadenziale del diritto al riscatto e quello di immunità del diritto

alla pensione (come acquisito nell'an e nel quantum) da sanzioni

privative connesse a comportamenti illeciti del titolare.

4. - Rappresenta altresì il giudice a quo che, mediante l'adozione

del regime decadenziale censurato, la Pubblica Amministrazione si

sottrae al precetto (art. 36 Cost.) che sancisce il diritto del

lavoratore a una retribuzione proporzionata alla qualità e quantità

del lavoro prestato (nella specie il servizio pre-ruolo), nonché al

precetto (art. 38 Cost.) che appresta al lavoratore stesso la garanzia

di sicurezza per il caso di bisogno.

Unificati i due profili - come si deve in tema di trattamento di

quiescenza, anche e soprattutto quando se ne postula la inadeguatezza

in relazione alla qualità e quantità del lavoro svolto - è da

premettere che i medesimi implicano una visuale del rapporto fra

diritto alla pensione e diritto al riscatto diversa da quella,

dualistica, necessariamente presupposta dalle dedotte violazioni del

principio di eguaglianza.

Si postula qui che al collegamento intercorrente fra i due diritti

sia sottesa una profonda unità sostanziale, rinvenuta nell'interesse

protetto del dipendente al trattamento di quiescenza (adeguato o

sufficiente), interesse che si considera strumentato mediante un unico

diritto, rispetto al cui esercizio la prefissione di un termine

decadenziale costituirebbe un limite. E si fa questione della

legittimità del limite in relazione alla garanzia costituzionale del

diritto limitato.

Ma anche a voler seguire per un momento siffatta impostazione la

questione così introdotta non appare comunque fondata.

Al riguardo è sufficiente richiamarsi alla giurisprudenza costante

di questa Corte nel senso che l'esercizio di ogni diritto, anche quello

costituzionalmente garantito, può essere dalla legge regolato e così

sottoposto a limite, sempre che questo sia compatibile con la funzione

del diritto di cui si tratta (cfr. fra le altre la sentenza n. 36 del

1958, nonché la sentenza n. 234 del 1974, questa in materia

previdenziale) e non si traduca comunque nella esclusione

dell'effettiva possibilità dell'esercizio in parola (cfr. fra le altre

le sentenze n. 31 del 1977 e n. 56 del 1979). Ed è sufficiente notare

che non ricorre la prima delle due ipotesi, ove si consideri la

finalità del limite di cui si tratta quale è indicata dal giudice a

quo (quella di accelerare le procedure di liquidazione della pensione),

né ricorre la seconda ove si consideri la non breve durata del termine

(scadente solo due anni prima della data di raggiungimento del limite

di età previsto per la cessazione del servizio).