Sentenza n. 20/1980

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 29 e 36

della legge 4 luglio 1967, n. 580 (Disciplina per la lavorazione e

commercio dei cereali, degli sfarinati, del pane e delle paste

alimentari), promosso con ordinanza emessa il 17 giugno 1977 dal

Pretore di Milano, nel procedimento penale a carico di Moja Sergio ed

altro, iscritta al n. 454 del registro ordinanze 1977 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 327 del 30 novembre 1977.

Udito nella camera di consiglio dell'8 novembre 1979 il Giudice

relatore Oronzo Reale.

Ritenuto in fatto :

Nel corso di un procedimento penale nei confronti di Moja Sergio e

De Filippo Carlo, il Pretore di Milano, con ordinanza emessa in data 17

giugno 1977, sollevava questione incidentale di legittimità

costituzionale degli artt. 29 e 36 della legge 4 luglio 1967, n. 580

(Disciplina per la lavorazione e commercio dei cereali, degli

sfarinati, del pane e delle paste alimentari) con riferimento all'art.

41 della Costituzione.

Agli imputati si addebitava infatti l'importazione e vendita di

pasta alimentare (spaghetti) confezionata con impiego di "grano duro

macinato", anziché con soli semola o semolato di grano duro, come

prescritto dall'art. 29 della legge n. 580 del 1967 sopra richiamata.

Il giudice a quo escludeva ogni contrasto della citata norma con

l'art. 32 della Costituzione, ma riteneva invece che la stessa norma

confliggesse con l'art. 41. E ciò perché il limite posto

all'iniziativa economica privata dalla legge n. 580 non troverebbe

giustificazione alcuna in motivi attinenti alla sicurezza, libertà e

dignità umana; né si vedrebbe come l'utilità sociale di proteggere

ed incentivare specifiche coltivazioni granarie particolarmente

praticate nell'Italia meridionale potrebbe essere minacciata dalla

introduzione in commercio di pasta "integrale", pur sempre ottenuta con

il prodotto della macinazione del grano duro.

Neppure nell'esigenza di fornire al consumatore un prodotto

qualitativamente migliore potrebbe essere colta una ragione di utilità

sociale, atteso che ciò non escluderebbe, impregiudicata la

determinazione di un prezzo di vendita inferiore, la produzione e messa

in vendita di altro prodotto avente caratteristiche diverse.

Se poi si considera anche che il prodotto di che trattasi non può

essere neppure ricompreso fra i prodotti dietetici e non può pertanto

essere commerciato neppure come tale, apparirebbe evidente

l'ingiustificata compressione della iniziativa economica privata

attuata con le norme in esame, e il contrasto con quanto disposto

dall'art. 17 della stessa legge che consente il commercio del pane

integrale.

Il giudice a quo non ritiene peraltro che la sentenza n. 137 del

1971 della Corte costituzionale (con la quale fu dichiarata infondata

analoga questione sollevata dal Pretore di Nocera Inferiore) possa

essere considerata preclusiva alla riproposizione della questione

stessa.

Si osserva al riguardo che, in quella fattispecie, trattavasi della

produzione e del commercio di pasta di segala, prodotto di composizione

del tutto diversa dalla pasta integrale di grano duro; e che, dalla

motivazione della citata sentenza, pare potersi evincere che il

giudizio di legittimità rivendicato dalla Corte alla propria

competenza non potrebbe travalicare la rilevabilità di un intento

legislativo teso a perseguire l'utilità sociale e la generica

idoneità dei mezzi predisposti a tale scopo, senza che possa

verificarsi in concreto se sia corretto e giustificato il riferimento

ai motivi addotti dal legislatore per addivenire alla compressione di

un diritto costituzionalmente garantito.

Ritiene il Pretore di Milano che, al contrario, sia proprio

quest'ultimo il sindacato da compiersi, onde accertare se le

motivazioni addotte o gli intenti perseguiti dal legislatore non siano

infondati, illogici o arbitrari.

Su questa base, veniva sollevata la riferita questione di

legittimità costituzionale degli artt. 29 e 36 della legge 4 luglio

1967, n. 580, "almeno nella parte in cui non prevedono la possibilità

di impiego della farina ' integrale ' di grano duro nella produzione

della pasta alimentare" per preteso contrasto con l'art. 41 della

Costituzione.

L'ordinanza è stata notificata, comunicata e pubblicata ai sensi

di legge; non si sono avuti né costituzione di parte né intervento

dell'Avvocatura.

La Corte, con ordinanza n. 32 del 5 maggio 1979, depositata il 24

maggio 1979, "considerata l'opportunità, ai fini di una più completa

valutazione delle eventuali ragioni di carattere tecnico ravvisabili a

fondamento del divieto dell'uso di sfarinati di grano duro nella

produzione delle pasti alimentari e non del pane, contenuto nella legge

4 luglio 1967, n.580, di richiedere ai Ministeri dell'Agricoltura e

Foreste e della Sanità ogni utile elemento in loro possesso atto a

fornire chiarimenti al riguardo", ordinò ai detti Ministeri di fornire

entro 60 giorni gli specificati elementi conoscitivi.

Con note del 4 luglio 1979 rispettivamente il Ministero della

Sanità e quello dell'Agricoltura e Foreste hanno dato riscontro alla

detta ordinanza. Considerato in diritto :

1. - La Corte è chiamata a decidere se contrasti con l'articolo 41

della Costituzione, concernente la libertà di iniziativa economica

privata, il divieto, contenuto e sanzionato negli artt. 29 e 36 della

legge 4 luglio 1967, n. 580, di produrre e mettere in commercio paste

alimentari di farina integrale di grano duro, laddove il detto art. 29

consente soltanto paste di semola e di semolato di grano duro, con

esclusione del cosiddetto rimacinato.

Il giudice a quo afferma l'esistenza di tale contrasto, e quindi la

illegittimità costituzionale della norma denunciata, negando che

esistano valide ragioni di "utilità sociale" (oltreché motivi

attinenti alla sicurezza, alla libertà o alla dignità umana) per

comprimere l'esercizio della libera iniziativa esplicantesi nella

fabbricazione di pasta di farina integrale di grano duro destinata al

commercio.

Osserva il giudice a quo che se l'utilità sociale, legittimante la

norma, è da ravvisare nella protezione e incentivazione di specifiche

coltivazioni di grano duro dell'Italia meridionale, il motivo è

infondato perché anche la pasta "integrale" è composta di farina di

grano duro; e d'altra parte non si spiegherebbe perché la stessa legge

n. 580 all'art. 17 consenta il commercio di "pane integrale".

Né, a giudizio del giudice a quo, potrebbe invocarsi, a fondamento

di una pronunzia di infondatezza della questione proposta, la sentenza

n. 137/1971 della Corte che dichiarò infondata analoga questione

concernente, però, il divieto di produzione e commercio della pasta di

segala: in quel caso, infatti, il motivo della protezione delle culture

di grano duro poteva reggere. Né, sempre a giudizio del Pretore di

Milano, la Corte dovrebbe arrestarsi, come dichiarò di dover fare nel

precedente citato, di fronte alla rilevabilità dell'intento

legislativo di perseguire un fine di utilità sociale con mezzi

genericamente idonei, senza verificare la validità e congruità dei

motivi indicati dal legislatore.

2. - Per meglio identificare tali motivi la Corte, a integrazione

di quanto risultava dai lavori preparatori della legge n. 580, richiese

ai Ministeri della Sanità e dell'Agricoltura e Foreste, con

l'ordinanza di cui in narrativa, ogni utile elemento in loro possesso.

Il Ministero della Sanità ha risposto comunicando, per quanto di

sua competenza, che "non vi sono ragioni di ordine igienico - sanitario

a fondamento del divieto dell'uso degli sfarinati di grano duro

integrale nella produzione delle paste alimentari", rilevando "anzi,

che in base alle più moderne acquisizioni della scienza

dell'alimentazione, la fibra alimentare presente nei cereali esplica

un'utile azione per la prevenzione di alcune malattie dismetaboliche e

dell'apparato digerente e pertanto è auspicabile che venga messa a

disposizione dei consumatori, oltre che la pasta avente i requisiti

attualmente previsti dalla citata legge n. 580, anche una pasta

integrale".

Il Ministero dell'Agricoltura e Foreste ha comunicato che

"l'esclusivo impiego del grano duro nella produzione di paste

alimentari secche discende, in primo luogo, da esigenze di difesa e

valorizzazione del particolare tipo di cultura del grano duro",

produzione tipicamente italiana di bassi rendimenti unitari, che

rappresenta generalmente in alcune zone la "pressoché sola valida

alternativa di coltivazione"; "ne consegue che il legislatore ha inteso

sostenere la domanda di grano duro", vietando lo sfruttamento integrale

della granella con conseguente notevole maggior consumo di grano per

ogni quantità di pasta prodotta, e con l'ulteriore utile conseguenza

di un maggior residuo di cruscami ad uso alimentare zootecnico.

Ha aggiunto, il detto Ministero, alcune considerazioni a

spiegazione del diverso trattamento dato al pane (che, come è noto,

può essere di farina integrale) fra le quali: il fatto che il pane

integrale "trova, in tradizione di gusto e di utilizzazione di

circoscritte fasce rurali, idonea giustificazione di permissività", e

il fatto che il pane, prodotto di immediato consumo, consente la

"integrale utilizzazione della granella senza possibilità di

alterazioni organolettiche", le quali invece si verificherebbero nelle

paste "destinate ad utilizzazioni differite nel tempo".

3. - La motivazione che il Ministero dell'Agricoltura e Foreste

fornisce del divieto di produzione e commercializzazione della pasta di

farina integrale di grano duro corrisponde a quella sostanzialmente

risultante dalla discussione parlamentare che si concluse con

l'approvazione della legge n. 580 del 1967. Anche allora (pur nella

differente posizione dei Ministeri della Sanità e dell'Agricoltura) la

considerazione prevalente e decisiva fu quella della necessaria difesa

della produzione italiana di grano duro, che avrebbe potuto essere

danneggiata e disincentivata da una integrale utilizzazione dello

sfarinato e quindi da una minore quantità di grano per produrre la

quantità di pasta assorbita dal consumo.

Vero è che già nella detta discussione parlamentare si era

obiettato che la produzione nazionale di grano duro era insufficiente

anche a produrre la pasta secondo le prescrizioni della legge, tanto

che l'Italia era importatrice di forti quantità di grano duro (e

quindi un integrale sfruttamento della farina avrebbe causato non un

danno alla produzione nazionale, ma solo una diminuzione

dell'importazione). Il che è stato confermato alla Corte dal Ministero

del Commercio Estero su dati già pubblicati dal Bollettino ISTAT nel

senso che le importazioni di grano duro (in grandissima prevalenza di

provenienza extraeuropea) sono andate sempre crescendo in quantità e

valore, giungendo nel 1978 a ben oltre un milione di tonnellate, delle

quali solo meno di 193.000 in temporanea importazione. Sicché la

motivazione della protezione delle culture nazionali ne risulta in

fatto gravemente indebolita.

E vero ancora che il Ministero della Sanità, come si è visto,

ritiene auspicabile, ai fini di "un'utile azione per la prevenzione di

alcune malattie dismetaboliche e dell'apparato digerente" che sia messa

a disposizione dei consumatori anche una pasta integrale.

4. - Ma la Corte, tenendo anche presente che la questione sollevata

si riferisce solo all'art. 41, della Costituzione, cioè all'esistenza

o inesistenza, in concreto, di ragioni di utilità sociale legittimanti

la compressione dell'iniziativa economica privata, deve arrestarsi

(contrariamente a quanto ritiene il giudice a quo) di fronte alla

valutazione che il legislatore ha fatto degli elementi del problema e

che l'hanno portato a ritenere l'esistenza e congruità dei motivi

posti a fondamento della sua statuizione; sicché solo al legislatore

spetta un'eventuale nuova valutazione complessiva di tutti quegli

elementi, anche emersi nel presente giudizio.

Con ciò la Corte si conforma alla sua giurisprudenza, più

specificamente affermata con la sentenza n. 137 del 1971, nel senso che

il potere della Corte medesima "di giudicare in merito alla utilità

sociale alla quale la Costituzione condiziona la possibilità di

incidere" sui diritti della iniziativa economica privata, concerne solo

"la rilevabilità di un intento legislativo di perseguire quel fine"

(di utilità sociale) "e la generica idoneità dei mezzi predisposti

per raggiungerlo".