Sentenza n. 20/1967

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 45 del R.D.

29 luglio 1927, n. 1443, sulla ricerca e la coltivazione delle miniere,

promosso con ordinanza emessa il 1 luglio 1965 dalla sezione di Corte

di appello di Reggio Calabria nel procedimento civile vertente tra

Barreca Demetrio, Antonio e Domenico e la Società Laterizi Fratelli

Antonino e Valentino Neri, iscritta al n. 159 del Registro ordinanze

1965 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 216 del

28 agosto 1965.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e di costituzione di Barreca Demetrio, Antonio e Domenico;

udita nell'udienza pubblica del 9 novembre 1966 la relazione del

Giudice Michele Fragali;

uditi l'avv. Vincenzo Mazzei, per i Barreca, e il sostituto

avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - L'odierna controversia trae origine da una ordinanza emessa il

1 luglio 1965 dalla sezione di Corte di appello di Reggio Calabria che

rimetteva a questa Corte una questione di legittimità costituzionale

concernente l'art. 45 del R.D. 29 luglio 1927, n. 1443, sulla ricerca e

la coltivazione delle miniere, in riferimento agli artt. 42, comma

terzo, e 43 della Costituzione. Rilevava la Corte di appello che non vi

sono opinioni concordi sulla condizione giuridica delle cave e delle

torbiere prima che, secondo la norma denunciata, la loro disponibilità

venga sottratta al proprietario del fondo; e che alcuni orientamenti di

dottrina e di giurisprudenza scorgono, nell'attribuzione allo Stato del

potere di sottrarre al proprietario del suolo quella disponibilità,

un'espropriazione senza indennità, giustificata come sanzione contro

il proprietario che non ha adempiuto ad esercitare convenientemente la

cava o la torbiera.

L'ordinanza è stata notificata alle parti in causa il 14 luglio

1965, e al Presidente del Consiglio dei Ministri il giorno 15

successivo; è stata comunicata in quest'ultima data ai Presidenti

delle Camere, ed è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale della

Repubblica del 28 agosto 1965, n. 216.

Innanzi a questa Corte si sono costituiti soltanto gli attori del

giudizio che ha dato luogo all'ordinanza di rimessione; È intervenuto

il Presidente del Consiglio dei Ministri.

2. - La parte comparsa ritiene che le cave e le torbiere, prima del

provvedimento previsto nella norma denunziata, siano nella proprietà

privata: esse non sono oggetto di una originaria concessione ex lege al

proprietario del suolo, perché è riconosciuto che sulle medesime

quest'ultimo può esercitare tutti i diritti che gli provengono dalla

sua qualità e si è financo ammesso che esse siano espropriabili per

pubblico interesse sulla base delle disposizioni di carattere generale.

È stato qualificato potere di espropriazione senza indennizzo quello

consentito allo Stato quando le cave e le torbiere non siano coltivate

nell'interesse dell'economia generale, donde il contrasto con le norme

costituzionali invocate dalla Corte di appello.

3. - Il Presidente del Consiglio osserva in contrario che il

sistema vigente per le cave e le torbiere è quello di una demanialità

attenuata, che ha portato l'ordinamento ad attribuire al proprietario

del suolo la concessione ex lege della coltivazione, per la minore

importanza dei materiali che si estraggono nelle cave e nelle torbiere

rispetto al materiale minerario e per la maggiore facilità dei lavori

di estrazione.

Non si può ritenere che, avendone lasciata al proprietario del

suolo la disponibilità, se ne sia mantenuta a lui la proprietà,

perché ciò che caratterizza il contenuto del diritto di proprietà

non è soltanto il godimento o la disponibilità, ma la pienezza ed

esclusività, nella specie esclusa, dato che lo Stato può ingerirsi

nei rapporti fra il proprietario del fondo e la cava o la torbiera. Si

aggiunga che l'ultimo comma della norma denunciata rende applicabili in

ogni caso, e cioè anche prima che la disponibilità sia tolta al

proprietario del suolo, norme ed istituti caratteristici del rapporto

di concessione, confermando, in tal modo, che quel proprietario è

sostanzialmente un concessionario: l'art. 826 del Codice civile sta a

significare soltanto che le cave e le torbiere, finché vengono

lasciate nella disponibilità del proprietario del suolo non sono

soggette alle norme sull'amministrazione del patrimonio indisponibile,

non che sulle stesse non esiste un dominio dello Stato.

Il provvedimento di concessione a terzi della cava e della torbiera

fa decadere il proprietario del suolo da ogni diritto sulla stessa per

inosservanza degli obblighi derivanti dalla concessione ex lege:

l'ipotesi che giustifica la sottrazione del bene alla disponibilità

del proprietario del fondo è infatti quella stessa che legittima la

pronuncia di decadenza dalle concessioni minerarie e in genere dalle

concessioni su beni demaniali. Si giustifica come decadenza anche fuori

dal campo del diritto pubblico, come può desumersi dall'art. 972 del

Codice civile, per il quale l'enfiteuta che non adempie all'obbligo di

migliorare il fondo decade senza indennizzo dal suo diritto. In modo

che, anche per il suo contenuto sanzionatorio, rimane escluso un

contrasto tra la norma denunciata e gli artt. 42 e 43 della

Costituzione.

4. - In una sua memoria, la parte privata ribadisce che il diritto

del proprietario del suolo sulla cava è un vero e proprio diritto di

proprietà, e fa risalire questa convinzione a ragioni storiche,

risalenti al diritto romano, all'epoca feudale e alla legislazione

mineraria preunitaria, a ragioni tecniche inerenti al fatto che la cava

è intimamente incorporata alla crosta superficiale, a ragioni

giuridiche attinenti all'interpretazione delle norme vigenti.

L'art. 826, secondo comma, del Codice civile, attribuendo le cave e

le torbiere al patrimonio indisponibile dello Stato quando la

disponibilità è sottratta al proprietario del fondo, a contrario fa

intendere che, prima del provvedimento ablativo, le une e le altre sono

jure proprio nella disponibilità di quel proprietario; accanto a tale

disponibilità successivamente si affianca ed aggiunge la facoltà di

godimento, il che vuol dire che il proprietario del suolo ha la

pienezza del diritto di proprietà sulla cava o sulla torbiera e può

esercitare ogni potere che ne deriva: il rinvio fatto dall'art. 840 del

Codice civile, alle norme delle leggi speciali significa che, in

materia di cave e di torbiere, si debbono osservare, oltre alle norme

di carattere generale, quelle particolarmente dettate sulla materia.

Al diritto del proprietario delle cave e delle torbiere la

giurisprudenza ha riconosciuto carattere originario al pari degli altri

diritti del proprietario del suolo; e non ne riduce l'esclusività e

l'assolutezza l'ingerenza che su di esso è attribuita allo Stato, dato

che l'art. 836 del Codice civile, ammette l'esistenza di diritti e di

obblighi in ogni proprietario.

È un virtuosismo letterale quello che propugna l'opinione della

concessione ex lege; la legge lascia le cave e le torbiere alla

disponibilità del "proprietario" e non di "colui che ne era

precedentemente proprietario", e la legge mineraria ha parlato di

concessione al proprietario solo nell'art. 54 e nell'art. 63. Peraltro,

le concessioni nel nostro ordinamento sono tipiche e non possono

ammettersi senza una espressa previsione legislativa; sarebbe strana

l'idea della concessione, perché il proprietario non è tenuto a

pagare allo Stato alcun canone e alcuna tassa e perché le concessioni

possono aversi soltanto su beni di cui gli enti pubblici abbiano la

esclusiva disponibilità. così essendo, l'illegittimità della norma

che esclude un indennizzo appare, secondo la parte comparsa,

indiscutibile; e lo è se pure si volesse seguire quella teoria secondo

la quale il diritto sulla cava e sulla torbiera è simile

all'usufrutto, perché la Corte costituzionale ha ritenuto che la

tutela accordata dall'art. 42 della Costituzione riguarda anche i

diritti parziali o frazionari.

È inaccoglibile l'opinione che scorge nella norma denunziata una

sanzione o una decadenza per l'inerzia del proprietario. Il nostro

ordinamento non conosce sanzioni o decadenze dal diritto di proprietà,

e del resto, la stessa espropriazione sanzionatoria non può ammettersi

senza indennità. Che, del resto, non si tratti di decadenza o di

sanzione si può desumere dalla constatazione che la valutazione

deferita all'amministrazione come presupposto della misura ablativa ha

per oggetto le pubbliche esigenze e non una colpa del proprietario;

riguarda cioè l'opportunità del trasferimento, che è una indagine

preliminare propria dell'atto di espropriazione, attenendo

all'apprezzamento specifico del vantaggio procurato alla collettività.

Ripugna all'istituto espropriativo una configurazione sanzionatoria, e

non potrebbe nemmeno trattarsi di confisca, perché la confisca,

essendo di natura punitiva, va riferita ad attività pericolose o

illecite. L'ipotesi si pone sullo stesso piano dell'art. 838 del

Codice civile, che consente la espropriazione di beni interessanti la

produzione nazionale quando il proprietario ne abbandona la

conservazione, la coltivazione e l'esercizio in modo da nuocere

gravemente alle esigenze della produzione stessa; e, nel caso, si

impone il pagamento di un'indennità al proprietario inerte, altresì

confermandosi, in tal modo, che non è ammissibile una espropriazione

senza indennizzo nemmeno in via eccezionale.

Affermare che, terminata la coltivazione della cava e della

torbiera, il proprietario può esercitare tutti i suoi poteri di

disponibilità e di godimento sui fondi rimasti, vuoi dire equiparare

la situazione delle cave e delle torbiere a quella delle miniere e non

avvertire che la cava o la torbiera torna al proprietario del tutto

svuotata di valore per la coltivazione avvenuta; cosicché la

fattispecie rientra in quella che la Corte costituzionale ha ritenuto

comprese nell'art. 42, terzo comma, della Costituzione, in quanto

implichino limitazioni tali da svuotare di contenuto il diritto di

proprietà.

Non è esatto che l'espropriazione colpisce solo il materiale

estratto dalla cava o dalla torbiera: cava o torbiera v'è pure con

riferimento ai materiali che affiorano alla superficie. E non basta

dire che la cava e la torbiera vanno viste come strumento per la

realizzazione di un pubblico interesse, in modo che esse non sono

comprese fra i beni indicati nell'art. 42 della Costituzione: la

proprietà, nella definizione dell'art. 832 del Codice civile, ha in

germe il perseguimento di un interesse generale, ha i limiti di questo

interesse; e comunque l'esistenza di esso non esclude l'indennità, nel

caso di espropriazione, tanto vero che essa è imposta, come si è

detto, pure nel caso di espropriazione causata da inerzia del

proprietario dei beni interessanti la produzione nazionale.

Il risultato pratico dell'applicazione della norma denunciata è

che essa sancisce un indebito arricchimento a favore di un soggetto

privato e a danno di un altro.

5. - All'udienza del 9 novembre 1966 le difese delle parti hanno

ribadito i rispettivi argomenti. Considerato in diritto :

Che l'art. 45, quarto comma, del R.D. 29 luglio 1927, n. 1443, non

abbia illegittimamente negato l'indennità reclamata innanzi al giudice

a quo, può arguirsi dalla constatazione che il trattamento giuridico

fatto alle cave e quello adottato per le miniere hanno una comune

ispirazione, e che la coltivazione delle cave assolve a fini di

utilità generale come quella delle miniere; per cui, nel diritto

accordato al proprietario del fondo sulla cava che vi affiora, si

immedesima una destinazione che lo fa divenire mezzo di realizzazione

di un interesse pubblico, e sostanzialmente lo affievolisce.

Le cave formano, è vero, una categoria di beni distinta dalle

miniere. Ma l'art. 2 del predetto R.D. 29 luglio 1927, n. 1443, le

riunisce alle miniere sotto la denominazione di lavorazioni minerarie,

delle quali le cave costituiscono la seconda classe. Tale unificazione

trova conforto nella legge di delegazione 14 aprile 1927, n. 571, la

quale autorizzava il Governo ad emanare norme aventi carattere

legislativo per disciplinare la ricerca e la coltivazione delle

miniere, intendendo riferirsi anche all'assetto delle cave, e indusse a

dare un comune fondo alla disciplina delle due categorie di beni: lo si

rileva fin nel primo atto illustrativo dell'ordinamento vigente, la

fondamentale relazione Fadda, ove il sistema della concessione proposto

per le miniere lo si qualificava demaniale, e l'altro progettato per le

cave, di disponibilità privata limitata dal potere statale di

concessione, lo si definiva di demanialità attenuata o potenziale: si

riteneva che implicasse una generale e preventiva concessione ope

legis, la quale non escludesse un altro dominio dello Stato sul bene, e

che attuasse una graduazione nel regime di pubblica utilità cui era

conveniente assoggettare la proprietà del suolo e del sottosuolo. La

riducibilità dei due regimi ad unità fu ammessa anche da chi,

all'indomani dell'emanazione della legge delegata, nel contestare, per

la prima volta, che le miniere e le cave fossero state inquadrate

insieme nell'ambito della demanialità, sostenne che tuttavia nessun

inconveniente avrebbe potuto venire se si fosse parlato di sistema

demaniale qualora, con ciò, si fosse inteso alludere ad un ordinamento

che implicasse, rispetto a determinate cose, poteri della pubblica

Amministrazione, e addirittura il potere di essa di fare la cosa

oggetto di concessione; e si soggiunse, in tale occasione, che il

principio demaniale, nel senso proposto, dominava anche il trattamento

approntato per le cave, trovando in esso una differenza di intensità,

per modo che la pubblica Amministrazione, e non il privato, era

costituita arbitra della ricerca e della coltivazione delle miniere e

delle cave. S'intuiva cioè, fin d'allora, che un potere di concedere

queste coltivazioni risultava attribuito allo Stato per entrambi i due

beni, ma era esercitabile per le miniere subito dopo la scoperta, e,

per le cave, era differito al tempo in cui si fosse accertato che il

privato non imprimeva alla cosa quella destinazione all'utilità

generale che è nella sua essenza. Ancora oggi si può dire che la

funzione economico-sociale delle cave, secondo la valutazione fattane

dall'ordinamento giuridico, si differenzia solo quantitativamente da

quella che svolgono le miniere; e che l'attribuzione al proprietario

del fondo di un diritto sulla cava che vi esiste, fino a quando

l'interesse della produzione cui essa specificatamente serve non ne

renda opportuna la concessione a terzi, rispecchia la minore intensità

del vantaggio generale che le cave possono rendere, secondo la loro

natura, essendosi ritenuta sproporzionata una sottrazione originaria

del bene al proprietario del fondo, e viceversa congrua l'assegnazione

di un limite al diritto di quel proprietario. Così essendo, questo

diritto risulta accordato per fare, dell'iniziativa privata, uno

strumento d'attuazione del pubblico interesse, e perché si è

ravvisato che l'iniziativa privata avrebbe potuto egualmente attendere

alla realizzazione di questo interesse; e dovrà riconoscersi, in

conseguenza, che quel diritto convive con un potere

dell'Amministrazione, tanto vero che la coltivazione delle cave è

assoggettata alla sua vigilanza, e ad una vigilanza tendente a

mantenere il rispetto delle esigenze pubbliche nel modo del suo

svolgimento, quella stessa alla quale è soggetta la coltivazione della

miniera (art. 29), perché essa, dall'art. 45, ultimo comma, è estesa

alla cava. Venuta meno la fiducia nell'iniziativa del proprietario del

fondo, l'Amministrazione pubblica provvede alla tutela dell'interesse

generale senza il tramite del procedimento tipico di espropriazione per

pubblico interesse così come senza ricorrere a questo procedimento

concede originariamente la miniera; in una guisa cioè che, se non

toglie al proprietario del fondo garanzia di difesa, nell'ipotesi di

atto illegittimo, si profila quale espressione di una relazione

immediata con la cava.

Non importa individuare la natura del diritto del privato sulla

cava: la proprietà, l'usufrutto, o che altro sia, sarebbero attribuiti

con i limiti impressi dalla rilevanza pubblica del bene, e questi

limiti si inseriscono nella struttura del diritto, comunque esso si

qualifichi, caratterizzandolo nella sua giuridica essenza, vincolandolo

indissolubilmente ad un esercizio che svolga quella funzione

d'interesse generale cui la cava è, di per sé, destinata.

Nemmeno importa discutere, ai fini della questione da decidere, se

la concessione della cava al terzo sulla base della disposizione

denunciata sia un atto di carattere ablativo; l'atto incide sul diritto

del privato per l'attivarsi del limite cui sottostava, il che basta a

far ritenere che la fattispecie esula dal tenore del terzo comma

dell'art. 42 della Costituzione. Questo comma contempla l'ipotesi del

sacrificio di una situazione patrimoniale per un interesse pubblico che

essenzialmente sta fuori di essa e ad essa si sovrappone: se però

l'interesse pubblico è limite della situazione, la sua tutela

preferenziale è sviluppo naturale o normale del rapporto da cui il

diritto del privato trae origine e non induce acquisizione aliena di un

valore. Infatti il diritto sacrificato, in tal caso, non contiene il

valore di quello prevalso; e deve stimarsi avendo presente la

coesistenza di un altro diritto capace di assorbirlo, quindi con

detrazione del valore di questo.

La fattispecie regolata dall'art. 838 del Codice civile, cui la

parte privata si è richiamata per dar maggior vigore alla sua denuncia

di illegittimità, è del tutto diversa da quella in esame. In tale

articolo si prevede un indennizzo per l'espropriazione di beni che

interessano la produzione nazionale e che il proprietario usa in modo

da nuocere alle esigenze della produzione stessa; si ha cioè riguardo

ad un diritto su beni che sono utili alla produzione, non che sono ad

essa necessari, come i prodotti delle cave, per loro natura

insostituibili: in quel caso l'interesse generale è toccato di

riflesso dal comportamento del privato, il diritto sul bene non essendo

dato perché con esso possa realizzarsi un interesse pubblico, come è

invece per il diritto sulla cava.

Questa Corte ha già osservato (sentenza 19 gennaio 1966, n. 6) che

la legge può non disporre indennizzi quando segna modi e limiti che

attengano al regime di appartenenza o a quello di godimento dei beni in

generale o di intere categorie di beni, ovvero quando regoli la

situazione che i beni stessi abbiano, rispetto a beni o ad interessi

della pubblica Amministrazione: è necessario, in tal caso, soltanto

che la legge sia destinata alla generalità dei soggetti i cui beni si

trovino nelle accennate situazioni, vale a dire che l'imposizione di

limiti abbia carattere obiettivo, quindi scaturisca da disposizioni che

diano un certo carattere a determinate categorie di beni,

identificabili a priori per contrassegni intrinseci. Da quanto si è

esposto appare indiscutibile che la sottrazione delle cave alla

disponibilità privata ex art. 45 del R.D. 29 luglio 1927, n. 1443,

svolge il limite connesso al regime di quei beni come categorie, per la

loro inerenza ad un interesse della pubblica Amministrazione; rientra

cioè fra le ipotesi genericamente descritte dalla Corte, per le quali

la Costituzione non dà garanzia d'indennizzo.

Per le stesse ragioni è infondata la questione di legittimità

costituzionale proposta in relazione all'art. 43 della Costituzione.