Sentenza n. 20/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 1 del

D.L. C.P.S. 28 novembre 1947, n. 1430, promossi con le seguenti

ordinanze:

1) ordinanza emessa il 6 febbraio 1964 dal Tribunale di Venezia nel

procedimento civile vertente tra De Bettin Agostino, Manzan Angelo ed

altri contro il Ministero della difesa, iscritta al n. 157 del Registro

ordinanze 1964 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 238 del 26 settembre 1964;

2) ordinanza emessa il 6 febbraio 1964 dal Tribunale di Venezia nel

procedimento civile vertente tra Rinaldi Lino e Recanelli Giovanni

contro il Ministero della difesa ed il Governo degli Stati Uniti

d'America, iscritta al n. 82 del Registro ordinanze 1965 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 139 del 5 giugno 1965.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e di costituzione del Ministro della difesa e di Manzan Angelo

ed altri;

udita nell'udienza pubblica del 15 dicembre 1965 la relazione del

Giudice Costantino Mortati;

uditi l'avv. Carlo Calvosa, per Manzan ed altri, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Nicola Graziano, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri e per il Ministro della difesa.

Ritenuto in fatto :

1. - Con atto di citazione 10 febbraio 1962 i sigg. De Bettin

Agostino e altri citavano innanzi al Tribunale di Venezia il Ministero

della difesa-esercito per sentirlo condannare al pagamento delle somme

dovute per soddisfare il diritto di essi istanti ad ottenere la

differenza fra le retribuzioni effettivamente loro corrisposte dal

Governo degli Stati Uniti per le prestazioni di lavoro colà effettuate

quali prigionieri di guerra collaboratori, e quelle loro dovute in

conformità all'art. 34 della Convenzione di Ginevra 27 luglio 1929;

differenza da porre a carico dello Stato italiano in virtù

dell'accordo intervenuto fra il Governo d'Italia e quello degli U.S.A.

il 14 gennaio 1949, con il quale il primo ebbe ad accollare su di sé i

debiti assunti dal secondo verso i cittadini italiani, ai quali si era

in precedenza rinunciato in virtù dell'art. 76 del trattato di pace.

Avendo la difesa dell'amministrazione convenuta eccepito, in via

preliminare, l'improponibilità dell'azione per assoluto difetto di

giurisdizione, nella considerazione che gli accordi internazionali

invocati a fondamento delle pretese attrici esauriscono i loro effetti

fra gli Stati contraenti, senza che ne possa derivare alcun diritto

soggettivo in confronto a cittadini appartenenti agli Stati medesimi,

il Tribunale, considerato che la natura di diritti soggettivi rivestita

da crediti derivanti da prestazioni lavorative potrebbe nella specie

essere venuta meno solo in virtù della rinuncia dei crediti stessi

operata dallo Stato italiano con l'art. 76 del citato trattato, reso

esecutivo in Italia con l'art. 1 del decreto legislativo del 28

novembre 1947, n. 1430, ha, d'ufficio, ritenuto non manifestamente

infondata la questione di legittimità costituzionale che può essere

sollevata pel contrasto fra la statuizione del decreto ora ricordato e

gli artt. 42, 3 e 24 della Costituzione e, data la riconosciuta sua

rilevanza per la definizione del giudizio, ha con ordinanza 6 febbraio

1964 ordinato la sospensione del medesimo e la trasmissione degli atti

alla Corte costituzionale. L'ordinanza debitamente comunicata e

notificata è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 26

settembre 1964 n. 238.

Nel giudizio avanti alla Corte si sono costituiti per gli attori

gli avvocati Carlo Calvosa e Carlo Prandi, e con deduzioni in data 1

luglio 1964 hanno fatto rilevare che la rinuncia, effettuata con l'art.

76 del trattato, a far valere ogni ragione dei cittadini italiani

prigionieri in U.S.A., mentre presuppone l'esistenza di diritti, (e

quindi l'infondatezza della eccezione di improcedibilità sollevata

dalla difesa dell'amministrazione) viene a contrastare con gli artt. 3,

24 e 42 della Costituzione, i quali pongono limiti assoluti al

legislatore, vietandogli di privare i cittadini del diritto soggettivo

perfetto alla intangibilità delle situazioni di vantaggio attinenti al

loro patrimonio, e nella specie del diritto ad un equo salario per le

prestazioni di lavoro effettuate in rapporti da ritenere di natura

privatistica, situazioni espropriabili solo previo equo indennizzo, ed

altresì del diritto alla sua piena tutela giurisdizionale. Concludono

chiedendo che, ove alla rinuncia predetta si dovesse attribuire effetto

estintivo dei diritti in parola, (e sempreché si ritenga non influente

sulla questione l'accordo fra i due Stati del 1949 che ebbe a derogare

all'art. 76) venga dichiarata la incostituzionalità dell'art. 1 del

decreto legislativo n. 1430 del 1947.

Si sono anche costituiti in giudizio il Ministro della

difesa-esercito ed il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentati dall'Avvocatura generale dello Stato, con deduzioni del 5

giugno 1964. In esse si fa preliminarmente rilevare come la doglianza

elevata nei confronti dell'atto di rinuncia ai diritti vantati da

cittadini verso lo Stato nord americano si potrebbe ritenere svuotato

di contenuto per effetto degli accordi sopravvenuti intercorsi fra i

due governi nell'agosto 1947 e resi esecutivi in Italia col decreto

legislativo 31 dicembre 1947, n. 1747, in virtù dei quali lo Stato

italiano si è addossato l'onere derivante dagli impegni assunti dal

Governo americano nei riguardi dei prigionieri di guerra, sicché la

questione di costituzionalità sollevata con riferimento alla rinuncia

stessa si palesa priva di rilevanza al fine della decisione del

giudizio di merito. Si osserva poi che questioni di incostituzionalità

non possono venire sollevate in confronto a norme consacrate in

trattati, perché l'efficacia di questi si esaurisce nei rapporti fra

Stati. Ciò anche in considerazione del fatto che le norme stesse sono

parti costitutive di un tutto unitario, e pertanto non potrebbero

venire meno singolarmente senza pregiudicare la soddisfazione degli

interessi voluti soddisfare dal trattato nella sua unità. Si aggiunge,

a riprova della non azionabilità della pretesa vantata dalle parti

private, come ove, per avventura, fosse disposto l'annullamento

dell'art. 1 del D.L. del 1947 gli istanti non potrebbero vederla

soddisfatta, dovendo farla valere verso lo Stato americano. Nel merito,

si assume come nessuna violazione può ritenersi verificata con

riferimento sia all'art. 3 (dato che la rinuncia è stata effettuata

nei confronti di intere categorie, con trattamento uguale per tutti gli

appartenenti ad esse); sia all'art. 42 perché questo non trova

applicazione ai diritti di credito (ed in ogni caso la situazione che

ha dato luogo alla controversia era già operante prima dell'entrata in

vigore della Costituzione); e sia infine all'art. 24, dato che la

carenza di tutela giurisdizionale consegue all'inesistenza del diritto

soggettivo, che è il presupposto di quella tutela. Conclude chiedendo

che la questione sollevata sia dichiarata inammissibile, o comunque non

fondata.

Con successiva memoria del 2 dicembre 1965, la stessa Avvocatura ha

fatto osservare che il rapporto di prigionia bellica (comunque regolato

da convenzioni internazionali, quale quella di Ginevra che viene

invocata) non si instaura fra il prigioniero e lo Stato attore, ma

invece fra questo e lo Stato di appartenenza del prigioniero, sicché

mai possono sorgere a favore di costoro situazioni giuridiche

soggettive di vantaggio.

Né a diverse conclusioni può giungersi quando si sia in presenza

di atti interni che conferiscano esecutorietà alle convenzioni stesse,

perché tali atti hanno la sola funzione di determinare il momento

dell'esecutorietà sul piano internazionale, e sarebbe, d'altra parte,

assurdo ritenere che gli atti stessi mutino la posizione giuridica

dello Stato straniero, rendendolo obbligato verso i cittadini

dell'altro Stato contraente. Si fa ancora osservare come in ogni caso

l'art. 34 della Convenzione di Ginevra, invocata dagli attori, contiene

norme non già imperative, ma solo dispositive, invocabili quando

faccia difetto un diverso accordo. Soltanto la successiva Convenzione

di Ginevra del 12 agosto 1949 ha eliminato quel carattere dispositivo,

ma essa non è applicabile ai rapporti svoltisi in tempo anteriore,

come sono quelli in discussione. Conclude insistendo nelle conclusioni

già prese.

2. - Con altra ordinanza in pari data emessa dallo stesso Tribunale

di Venezia nel giudizio promosso avanti ad esso da Rinaldi Lino e

Recanelli Giovanni contro il Ministero difesa e Governo U.S.A., avente

ad oggetto la stessa pretesa al pagamento della differenza fra le

retribuzioni percepite e quelle che si assume dovessero essere

corrisposte, ha proposto le medesime questioni di cui all'ordinanza

prima menzionata, aggiungendo nella motivazione il rilievo che le

questioni stesse non possono ritenersi superate dall'Accordo fra lo

Stato italiano e quello degli Stati Uniti del 14 gennaio 1949, poiché

quest'ultimo ha per oggetto la liquidazione ed il pagamento delle

retribuzioni che, fissate unilateralmente dagli U.S.A., erano rimaste

insolute, mentre la pretesa attrice è rivolta ad ottenerle nella

misura superiore che ritengono loro dovuta.

L'ordinanza debitamente comunicata e notificata è stata pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale n. 139 del 5 giugno 1965.

Innanzi alla Corte non si sono costituite le parti private, ma solo

il Presidente del Consiglio dei Ministri ed il Ministro della

difesa-esercito, rappresentati dall'avvocato generale dello Stato, con

deduzioni depositate il 13 agosto 1964, nelle quali vengono riprodotte

considerazioni analoghe a quelle esposte nell'altra vertenza,

concludendosi nel senso che sia dichiarata l'inammissibilità o

comunque la non fondatezza della questione sollevata. Considerato in diritto :

1. - Le due cause hanno ad oggetto le medesime questioni,

prospettate sotto gli stessi profili, sicché si deve disporre la loro

riunione per definirle con unica sentenza.

2. - L'Avvocatura dello Stato ha preliminarmente osservato che non

sussiste la rilevanza della questione sollevata, nella considerazione

che la rinuncia, consentita dallo Stato italiano con l'art. 76, n. 5,

del trattato di pace, a far valere contro le Potenze alleate, e nella

specie contro gli U.S.A., "ogni domanda o debito risultante dalle

Convenzioni sui prigionieri di guerra" è rimasta svuotata di

contenuto, e pertanto è divenuta del tutto irrilevante ai fini della

decisione del merito, in virtù dei successivi accordi bilaterali, resi

esecutivi in Italia con il D.L.C.P.S. del 31 dicembre 1947, n. 1747,

secondo i quali il Governo degli U.S.A. ha assunto su di sé l'obbligo

"di far fronte a tutte le valide documentazioni di impegno da esso

emesse nei riguardi dei prigionieri di guerra italiani".

L'eccezione è infondata.

Infatti la seconda delle ordinanze in esame ha espressamente

affermata la nessuna incidenza sulla questione proposta degli Accordi

predetti, dato che questi riguardano il pagamento delle retribuzioni

dovute ai prigionieri nella misura che era stata fissata

unilateralmente dal Governo americano, al di sotto dei minimi che si

sarebbero invece dovuti corrispondere a termini della Convenzione di

Ginevra. E, poiché oggetto della pretesa attrice è appunto tale

maggiore corresponsione, e ad essa deve farsi riferimento per giudicare

della rilevanza della questione di costituzionalità, è da ritenere

sempre operante la rinuncia consentita con l'art. 76 del trattato.

3. - Neppure fondata appare l'eccezione di inammissibilità

sollevata dalla stessa Avvocatura in base alla considerazione che

censure di incostituzionalità non sarebbero prospettabili in confronto

a clausole di trattati internazionali, anche se questi siano stati resi

esecutivi in Italia, e che tanto meno esse si rendono possibili quando

oggetto delle clausole medesime sia il trattamento da praticare a

prigionieri di guerra, dato che destinatari degli impegni assunti al

riguardo sono solo gli Stati contraenti, senza che situazioni

soggettive di vantaggio possano derivarne a favore dei singoli caduti

in istato di prigionia. Deve, al contrario, ritenersi che i trattati

internazionali, se pure a termini del vigente ordinamento italiano non

sono di per sé e direttamente produttivi di effetti all'interno dello

Stato, tale efficacia vengono ad acquistare attraverso l'uso dei mezzi

all'uopo idonei, fra cui quello di più frequente impiego costituito

dall'ordine di esecuzione disposto con legge. Pertanto trattati i

quali impegnino gli Stati contraenti a disporre un certo trattamento

giuridico nei confronti di soggetti sottoposti alla loro potestà di

impero, una volta resi operativi nell'ordinamento nazionale degli Stati

medesimi, possono dar vita a veri e propri diritti soggettivi a favore

di coloro nei cui riguardi si verifichi la fattispecie prevista. Né vi

sono ragioni che possano indurre a far ritenere inapplicabili tali

principi allorché i singoli individui cui si riferiscano gli obblighi

assunti dagli Stati contraenti rivestano la qualità di prigionieri di

guerra, poiché la funzione delle convenzioni internazionali aventi ad

oggetto il trattamento da praticare ai medesimi è rivolta proprio al

fine di conferire loro un vero status, giuridicamente tutelato in varia

misura e con diversi strumenti, ed anche con la comminazione di

sanzioni a carico delle autorità della Potenza detentrice che ne

abbiano violato le disposizioni. Per quanto riguarda in particolare la

pretesa fatta valere nel giudizio a quo, l'art. 34 della Convenzione di

Ginevra del 1929, debitamente resa esecutiva dalle Potenze stipulanti,

attribuisce in modo espresso carattere di diritto alla pretesa del

prigioniero di conseguire un salario per il lavoro da lui prestato

nelle condizioni ivi previste, determinando anche la parte che di esso

sia da assegnare durante la prigionia, l'altra da versare alla fine,

nonché il diritto degli eredi di conseguire le somme accreditate al

prigioniero defunto.

Può aggiungersi che lo stesso n. 5 dell'art. 76 del trattato fa

riferimento al "debito" dello Stato detentore risultante dalle

convenzioni in vigore sui prigionieri; debito che senza l'assunzione da

parte dell'Italia, in virtù della rinuncia da questa consentita,

avrebbe dovuto essere assolto dallo Stato predetto.

Da quanto precede si deve dedurre che allorché determinati

trattati, resi esecutivi nelle debite forme, risultino in tutto o in

parte lesivi di situazioni giuridiche tutelate dalla Costituzione, e

sottratte quindi alla disciplina da parte del legislatore ordinario,

spetta alla Corte costituzionale la competenza a conoscere della

legittimità costituzionale delle norme immesse. Se altrimenti si

pensasse, si costituirebbe nei riguardi delle leggi esecutive di

trattati una situazione di privilegio rispetto alle altre leggi,

perché esse verrebbero sottratte alla sanzione dell'annullamento, o

rimarrebbero soggette alla disapplicazione da parte del giudice di

merito; ad un trattamento cioè che il costituente ha voluto escludere

per gli atti con forza di legge delle quali si contesti la

costituzionalità.

4. - Nel merito la questione si palesa infondata. Risulta dalla

precedente esposizione che la violazione degli artt. 3 e 42 della

Costituzione è fatta consistere nella mancata corresponsione a favore

degli attori della retribuzione in misura maggiore di quella stabilita

dal Governo americano (ed effettivamente corrisposta dal Governo

italiano, che si è giovato all'uopo del finanziamento di 25 milioni di

dollari, effettuato in seguito al Memorandum d'intesa, reso esecutivo

con il citato decreto legislativo 31 dicembre 1947, n. 1747, ed ai

successivi accordi del 14 gennaio 1949), che si assume dovuta secondo

l'art. 34 della Convenzione di Ginevra del 1929. Ora non è esatto che

tale disposizione abbia conferito il diritto ad un salario minimo per

lavori prestati in prigionia poiché esso si limita a stabilire, nel

secondo comma, che il salario debba essere fissato d'accordo fra i

belligeranti, ed, in mancanza di esso, in misura diversa secondo che i

lavori siano prestati per conto dello Stato, o per conto di altre

amministrazioni pubbliche o di privati, nel quale ultimo caso (che è

quello ricorrente nella specie) la misura è da determinare d'accordo

fra tali soggetti e le autorità militari dello Stato detentore.

Secondo risulta da una nota in atti del competente Dipartimento di

Stato, il Dipartimento della guerra, nel 1942, ebbe a disporre la

corresponsione ai prigionieri addetti ai lavori della specie ora detta

una retribuzione di 80 centesimi di dollaro (cui successivamente venne

aggiunta per un certo periodo altra piccola indennità, a titolo di

volontaria elargizione), interamente soddisfatta nei modi su ricordati.

Non potrebbe quindi ritenersi che la rinuncia di cui all'art. 76 del

trattato abbia fatto venir meno il diritto alla maggiore retribuzione,

dato che questo non discende dalla Convenzione, la quale, come si è

visto, non prevede, per le situazioni verificatesi nel caso in esame,

alcun minimo retributivo. Né può farsi carico allo Stato italiano di

avere omesso la stipulazione degli accordi con gli Stati Uniti previsti

dall'art. 34 predetto, in quanto si dovessero ritenere rivolti ad

ottenere retribuzioni più favorevoli, poiché risulta, nella specie,

che i tentativi effettuati a tal fine non hanno ottenuto l'assenso

dell'altra parte.

Tanto meno poi potrebbe farsi valere la pretesa ad ottenere che il

nostro Stato assuma su di sé un onere maggiore o diverso da quello che

gravava sullo Stato detentore, poiché le norme della Convenzione che

vengono invocate non possono avere altro destinatario all'infuori della

Potenza detentrice dei prigionieri e che si è giovata della loro

opera. L'accollo da parte dell'Italia della posizione debitoria che

sarebbe stata a carico degli Stati Uniti si può ammettere solo nella

misura in cui la medesima era stata riconosciuta originariamente, in

virtù degli obblighi che la detta Potenza aveva assunto in conseguenza

dei ricordati accordi internazionali.

5. - Si argomenta dalle precedenti considerazioni l'insussistenza

della violazione dell'art. 42, ultimo comma, denunciata dall'ordinanza.

Infatti (anche a volere ammettere che l'articolo stesso trovi

applicazione pure in confronto a diritti di obbligazione, e pur quando

questi, come nel caso presente, abbiano ad oggetto pretese al

conseguimento di determinate retribuzioni a causa di prestazioni di

lavoro) nessun atto espropriativo ha avuto luogo, essendo stati gli

istanti soddisfatti di quanto loro spettante in virtù delle norme

regolative delle prestazioni medesime.

Egualmente evidente è l'infondatezza dell'altra censura di

violazione dell'art. 3 della Costituzione perché la diversità del

trattamento disposto dal trattato di pace fra i crediti dipendenti da

lavoro prestato nel periodo di prigionia e quelli riconosciuti a favore

di altri soggetti trova piena giustificazione nella diversità delle

situazioni e dei titoli da cui discendono.

Nessun contrasto poi con l'art. 24 è rilevabile visto che la

pretesa alla tutela giurisdizionale dei diritti vantati si è

validamente potuta soddisfare con l'esperimento dell'azione in corso da

ritenere ammissibile, anche se infondata nel merito.