Sentenza n. 2/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di

referendum popolare per l'abrogazione dell'art. 63 della legge 23

dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale)

nel testo risultante dalle successive modificazioni e integrazioni,

limitatamente a:

comma 2, limitatamente alle parole: "che, secondo le leggi

vigenti", alle parole: "ad un istituto mutualistico di natura

pubblica sono assicurati" e alle parole: "nel limite delle

prestazioni sanitarie erogate agli assicurati del disciolto INAM";

comma 3: "A partire dalla data di cui al primo comma i cittadini

di cui al comma precedente soggetti all'obbligo della presentazione

della dichiarazione dei redditi ai fini dell'imposta sul reddito

delle persone fisiche (IRPEF), sono tenuti a versare annualmente un

contributo per l'assistenza di malattia, secondo le modalità di cui

ai commi seguenti, valido anche per i familiari che si trovino nelle

condizioni indicate nel precedente comma. Gli adempimenti per la

riscossione ed il recupero in via giudiziale della quota di cui al

precedente comma sono affidati all'INPS che vi provvederà secondo le

norme e le procedure che saranno stabilite con decreto del Ministro

della sanità, di concerto con il Ministro del lavoro e della

previdenza sociale e del Ministro delle finanze. Con lo stesso

decreto sarà stabilita la procedura di segnalazione all'INPS dei

soggetti tenuti al pagamento. Per il mancato versamento o per

l'omessa od infedele denuncia dei dati indicati nel decreto di cui al

comma precedente si applicano le sanzioni previste per i datori di

lavoro soggetti alle procedure di cui al D.M. 5 febbraio 1969";

comma 4: "Il contributo dovuto dai cittadini italiani all'estero

anche se non soggetti all'obbligo della predetta dichiarazione dei

redditi è disciplinato dal decreto di cui all'articolo 37 della

presente legge";

comma 5: "Con decreto del Ministro della sanità, da emanarsi

entro il 30 ottobre di ogni anno di concerto con il Ministro del

tesoro, sentito il Consiglio sanitario nazionale, è stabilita la

quota annuale da porre a carico degli interessati per l'anno

successivo. Detta quota è calcolata tenendo conto delle variazioni

previste nel costo medio pro-capite dell'anno precedente per le

prestazioni sanitarie di cui al secondo comma";

comma 8: "Per il mancato versamento o per omessa o infedele

dichiarazione, si applicano le sanzioni previste per tali casi nel

titolo V del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600", iscritto al n. 75 del

registro referendum;

Vista l'ordinanza del 30 novembre 1994 con la quale l'Ufficio

Centrale per il referendum popolare presso la Corte di cassazione ha

dichiarato legittima la richiesta;

Udito nella Camera di consiglio del 9 gennaio 1995 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Udito l'avvocato Achille Chiappetti per i presentatori Giuseppe

Calderisi, Lorenzo Strik Lievers e Elio Vito.

Ritenuto in fatto

1. - L'Ufficio Centrale per il referendum, costituito presso la

Corte di cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.

352, e successive modificazioni, ha esaminato la richiesta di referendum popolare, presentata da Giuseppe Calderisi, Rita Bernardini,

Ottavio Lavaggi, Sergio Augusto Stanzani Ghedini, Elio Vito, Lorenzo

Strik Lievers e Paolo Vigevano, concernente l'abrogazione dell'art.

63 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio

sanitario nazionale) nel testo risultante dalle successive

modificazioni e integrazioni, limitatamente a:

comma 2, limitatamente alle parole: "che, secondo le leggi

vigenti", alle parole: "ad un istituto mutualistico di natura

pubblica sono assicurati" e alle parole: "nel limite delle

prestazioni sanitarie erogate agli assicurati del disciolto INAM";

comma 3: "A partire dalla data di cui al primo comma i cittadini

di cui al comma precedente soggetti all'obbligo della presentazione

della dichiarazione dei redditi ai fini dell'imposta sul reddito

delle persone fisiche (IRPEF), sono tenuti a versare annualmente un

contributo per l'assistenza di malattia, secondo le modalità di cui

ai commi seguenti, valido anche per i familiari che si trovino nelle

condizioni indicate nel precedente comma. Gli adempimenti per la

riscossione ed il recupero in via giudiziale della quota di cui al

precedente comma sono affidati all'INPS che vi provvederà secondo le

norme e le procedure che saranno stabilite con decreto del Ministro

della sanità, di concerto con il Ministro del lavoro e della

previdenza sociale e del Ministro delle finanze. Con lo stesso

decreto sarà stabilita la procedura di segnalazione all'INPS dei

soggetti tenuti al pagamento. Per il mancato versamento o per

l'omessa od infedele denuncia dei dati indicati nel decreto di cui al

comma precedente si applicano le sanzioni previste per i datori di

lavoro soggetti alle procedure di cui al D.M. 5 febbraio 1969";

comma 4: "Il contributo dovuto dai cittadini italiani all'estero

anche se non soggetti all'obbligo della predetta dichiarazione dei

redditi è disciplinato dal decreto di cui all'articolo 37 della

presente legge";

comma 5: "Con decreto del Ministro della sanità, da emanarsi

entro il 30 ottobre di ogni anno di concerto con il Ministro del

tesoro, sentito il Consiglio sanitario nazionale, è stabilita la

quota annuale da porre a carico degli interessati per l'anno

successivo. Detta quota è calcolata tenendo conto delle variazioni

previste nel costo medio pro-capite dell'anno precedente per le

prestazioni sanitarie di cui al secondo comma";

comma 8: "Per il mancato versamento o per omessa o infedele

dichiarazione, si applicano le sanzioni previste per tali casi nel

titolo V del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600".

2. - Con ordinanza emessa il 30 novembre 1994, l'Ufficio Centrale

per il referendum, verificati i risultati delle operazioni di

riscontro compiute dal Centro elettronico di documentazione della

Corte di cassazione, ha dichiarato legittima la richiesta di referendum.

3. - Con memoria depositata in prossimità della Camera di

consiglio, la difesa del comitato promotore sostiene l'ammissibilità

della richiesta di referendum abrogativo, avente ad oggetto l'art. 63

della legge n. 833 del 1978, affermando che il quesito si presenta

chiaro e uniforme, e che la normativa da sottoporre alla

consultazione popolare non costituisce né una norma a contenuto

costituzionalmente vincolato, né una norma costituzionalmente

obbligatoria, né una norma tributaria.

Dopo aver ricordato che lo scopo del referendum sull'art. 63 della

legge n. 833 del 1978 è quello di consentire ai cittadini di

ricorrere a forme di assicurazione contro la malattia diverse da

quella costituita dall'iscrizione al servizio sanitario nazionale,

mantenendo fermo il principio cardine - per l'attuazione dell'art. 32

della Costituzione - dell'assicurazione obbligatoria contro le

malattie, il comitato promotore afferma che la chiarezza e la

uniformità del quesito non sono pregiudicate dall'esclusione

dall'oggetto del referendum di alcune disposizioni legislative che

regolano le modalità per la determinazione del contributo sanitario

e che stabiliscono l'entità dello stesso (art. 1 della legge n. 421

del 1992, art. 4 della legge n. 413 del 1991, art. 31 della legge n.

41 del 1986, art. 6 della legge n. 438 del 1992). Secondo il comitato

promotore tali disposizioni, infatti, dovrebbero continuare a trovare

applicazione nei confronti dei cittadini che sceglieranno di rimanere

iscritti al servizio sanitario nazionale.

Sotto il profilo del limite delle norme a contenuto

costituzionalmente vincolato, il comitato promotore ritiene che

l'eventuale abrogazione dell'art. 63 della legge n. 833 del 1978,

lungi dal violare l'art. 32 della Costituzione, sarebbe in armonia

con i principi che da esso derivano, secondo le più recenti

interpretazioni date a tale articolo dalla Corte costituzionale. La

necessità di razionalizzare il servizio sanitario nazionale e di

migliorare la sua efficienza, richiamata dalla Corte costituzionale

nella sentenza n. 408 del 1994, non sarebbe certo ostacolata

dall'eventuale esito positivo del referendum, che, al contrario,

contribuirebbe a ridurre le dimensioni del servizio sanitario

nazionale, anche dal punto di vista dell'entità della spesa

pubblica, secondo una linea di tendenza diffusa all'estero e

soprattutto nel diritto comunitario, già parzialmente attuata dalla

legge n. 421 del 1992. Il comitato promotore afferma inoltre che

l'art. 32 della Costituzione, secondo la costante giurisprudenza

costituzionale, ha carattere programmatico e che, di conseguenza,

lascia al legislatore la possibilità di scegliere liberamente i

moduli organizzativi del sistema sanitario, onde consentire la

concorrenza tra assicurazione pubblica e privata.

In conclusione, secondo i promotori, il contenuto essenziale

dell'art. 32 della Costituzione non sarebbe pregiudicato, perché

rimarrebbe comunque l'obbligo per tutti i cittadini di assicurarsi

contro la malattia e perché non sarebbe intaccata la struttura del

servizio sanitario nazionale per i cittadini che desiderassero fruire

delle sue prestazioni.

Per quanto riguarda il limite delle norme costituzionalmente

obbligatorie, si osserva che l'effetto abrogativo del referendum non

pregiudicherebbe la possibilità di funzionamento del servizio

sanitario nazionale. Il comitato promotore ritiene, anzitutto, che la

normativa risultante da una eventuale abrogazione referendaria

diverrebbe operativa solo a seguito di un successivo intervento

legislativo, che stabilisca le modalità per l'esercizio

dell'opzione, da parte dei cittadini, tra servizio pubblico e

assicurazioni private e che istituisca una forma di contribuzione

solidale che rimarrebbe comunque a carico dei cittadini che optano

per l'assistenza sanitaria privata. Inoltre, il comitato promotore

osserva che la riduzione dei contributi sanitari non paralizzerebbe

il servizio sanitario nazionale, dato che anche oggi essi bastano a

coprire solo una parte (cinquanta per cento) dei costi correnti del

servizio.

La normativa oggetto della richiesta di referendum non ha, secondo

il comitato promotore, natura tributaria. A sostegno di questa

affermazione, si richiamano alcune pronunce della Corte

costituzionale secondo le quali il contributo sanitario non ha natura

tributaria certa (sentt. n. 167 del 1986, n. 431 del 1987, n. 408 del

1994). Anzi, precisa il comitato, così come nel 1990 (sent. n. 63)

la Corte costituzionale aveva ammesso un referendum sulla caccia

sulla base del fatto che eliminando la possibilità di emettere i

provvedimenti cui era collegato l'onere tributario - licenza di

caccia - non poteva non discendere anche l'eliminazione dei relativi

oneri, allo stesso modo, nel caso del servizio sanitario nazionale,

poiché si elimina l'erogazione di prestazioni sanitarie per i

cittadini che optino per le assicurazioni private, deve

conseguentemente essere eliminato l'obbligo di contribuire alle spese

sanitarie.

Da ultimo, il comitato osserva che nessun dubbio di ammissibilità

può derivare dal ritaglio operato dalla richiesta di referendum

sulle norme contenute nell'art. 63 della legge n. 833 del 1978, dato

che tale tipo di intervento referendario è stato pacificamente

ammesso dalla Corte nella sentenza n. 32 del 1993.

4. - Nel corso della Camera di consiglio del 9 gennaio 1995,

l'avvocato Achille Chiappetti, intervenuto in rappresentanza dei

promotori e presentatori del referendum abrogativo, ha insistito per

l'ammissibilità della proposta referendaria con argomenti analoghi a

quelli espressi nella memoria. Considerato in diritto

1. - La richiesta di referendum abrogativo, sulla cui

ammissibilità la Corte è chiamata a pronunciarsi a seguito

dell'ordinanza dell'Ufficio Centrale per il referendum del 30

novembre 1994, che ne ha dichiarato la legittimità, investe i commi

secondo, terzo, quarto, quinto e ottavo dell'art. 63 della legge 23

dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale).

In particolare, la richiesta riguarda alcune parole del secondo

comma dell'art. 63 sopra menzionato, di modo che, in seguito

all'eventuale esito positivo del referendum, esso assuma il seguente

contenuto: "I cittadini non sono tenuti all'iscrizione presso il

servizio sanitario nazionale". Inoltre, la richiesta è vo'lta

all'abrogazione totale dei commi terzo, quarto, quinto e ottavo del

medesimo art. 63, che prevedono l'obbligo per i cittadini di versare

annualmente un contributo per l'assistenza sanitaria, di modo che,

ove la votazione popolare avesse successo, il predetto obbligo, quale

attualmente disciplinato (addossamento dell'obbligo di contribuire al

servizio sanitario nazionale su tutti i cittadini che percepiscono

una retribuzione o un reddito imponibile ai fini fiscali; versamento

annuale commisurato al reddito e indipendente dalle prestazioni

erogate dal servizio sanitario a favore del singolo contribuente;

applicazione per il mancato versamento o per l'omessa o infedele

dichiarazione delle sanzioni previste per l'analogo comportamento in

materia tributaria, etc.), verrebbe abolito. La richiesta di referendum ha, dunque, un duplice oggetto: l'obbligo di iscrizione al

servizio sanitario nazionale e l'obbligo di versare annualmente un

contributo per l'assistenza di malattia.

2. - La proposta referendaria oggetto del presente giudizio va

dichiarata inammissibile.

Ai sensi dell'art. 2 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n.

1, e degli artt. 32, secondo comma, e 33 della legge 25 maggio 1970,

n. 352, questa Corte, allorché è investita della decisione sulla

ammissibilità di referendum abrogativi di leggi o di atti aventi

valore di legge, è tenuta a verificare, innanzitutto, se le

disposizioni che si intende abolire rientrino fra quelle sottratte

alla votazione diretta del corpo elettorale a norma dell'art. 75,

secondo comma, della Costituzione ("leggi tributarie e di bilancio,

di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati

internazionali").

Nel definire le "leggi tributarie" nei sensi del ricordato art. 75

e ai fini del giudizio di ammissibilità del referendum, la Corte ha

costantemente affermato che tale nozione è caratterizzata dalla

ricorrenza di due elementi essenziali: da un lato, l'imposizione di

un sacrificio economico individuale realizzata attraverso un atto

autoritativo di carattere ablatorio; dall'altro, la destinazione del

gettito scaturente da tale ablazione al fine di integrare la finanza

pubblica, e cioè allo scopo di apprestare i mezzi per il fabbisogno

finanziario necessario a coprire spese pubbliche (v. sentt. nn. 26

del 1982, 63 del 1990). Tali elementi ricorrono nel caso del

contributo per l'assistenza di malattia disciplinato dall'art. 63,

terzo, quarto, quinto e ottavo comma, della legge n. 833 del 1978, di

cui si chiede l'abrogazione totale. Nella specie, infatti, tutti i

cittadini aventi una retribuzione o un reddito imponibile a fini

fiscali sono tenuti a versare annualmente il contributo e il relativo

gettito è attribuito alle regioni al fine di finanziare la spesa

pubblica sanitaria.

Né vale argomentare in senso contrario che, come nel caso deciso

con la sentenza n. 63 del 1990, l'eliminazione del contributo sarebbe

meramente consequenziale all'abolizione del presupposto (iscrizione

obbligatoria al servizio sanitario nazionale), di modo che, una volta

abrogato quest'ultimo, il relativo onere verrebbe meno in ogni caso,

cioè anche se non fosse stato ricompreso nella richiesta di referendum. In realtà, nell'ipotesi ora esaminata, un legame del genere tra

il presupposto della contribuzione e l'obbligo della stessa non

sussiste, poiché, come questa Corte ha già affermato (v. sent. n.

534 del 1989), il contributo disciplinato dalle norme oggetto della

domanda referendaria è richiesto ai cittadini ivi indicati a titolo

solidaristico, e non già, come nel precedente caso, a titolo di

corrispettivo di un servizio reso.