Sentenza n. 2/1957

ha pronunziato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 156

del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con R.D.

18 giugno 1931, n. 773, e degli artt. 285 e 286 del regolamento,

promossi con le seguenti ordinanze:

1) Ordinanza 9 febbraio 1956 del Pretore di Regalbuto nel

procedimento penale a carico di Russo Michele, Monaco Natale, Milici

Giuseppe, Stella Francesco, Milici Carmelo, Picardi Antonino, Privitera

Prospero, Gulisano Prospero, Spampinato Vito, pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 77 del 30 marzo 1956 ed iscritta al n. 47

del Reg. ord. 1956;

2) Ordinanza 30 marzo 1956 del Pretore di Soave nel procedimento

penale a carico di Maistrello Marino, Schio Luigi, De Battisti Livio e

Tomello Alfredo, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 141 del 9 giugno 1956 ed iscritta al n. 183 del Reg. ord. 1956.

Udita nell'udienza pubblica del 10 ottobre 1956 la relazione del

Giudice Biagio Petrocelli;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Dario Foligno per

il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

La questione di legittimità costituzionale, che forma oggetto dei

due giudizi promossi con le ordinanze sopra indicate, è unica, e fu

sollevata nel corso di due procedimenti penali per trasgressione al

precetto dell'art. 156 del T.U. delle leggi di pubblica sicurezza, per

avere gli imputati effettuato raccolta di fondi - alcune per il

giornale "Avanti" ed altre per il giornale "Unità" - senza essere

muniti della prescritta autorizzazione.

Dinanzi al Pretore di Regalbuto la questione fu sollevata dal

Pubblico Ministero, per il motivo che le disposizioni contenute

nell'art. 156 della legge di pubblica sicurezza, e quindi anche quelle

contenute negli artt. 285 e 286 del relativo regolamento, sarebbero in

contrasto con le norme contenute negli artt. 17, 18, 19, 21, 33, 35,

39, 45 e 49 della Costituzione. Dinanzi al Pretore di Soave la

questione fu sollevata dalla difesa degli imputati, la quale eccepì

che l'art. 156 della legge di pubblica sicurezza, se applicato alla

ipotesi di raccolta di fondi effettuata da un partito politico per lo

svolgimento della propria attività, verrebbe a trovarsi in contrasto

"con la lettera e lo spirito della Costituzione della Repubblica e in

particolare con gli artt. 21 e 49 di essa".

Con le due ordinanze sopra indicate fu disposta la sospensione dei

procedimenti penali e la trasmissione degli atti a questa Corte, ai

sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

In quella del Pretore di Regalbuto i termini e i motivi

dell'istanza con cui fu sollevata la questione di legittimità

costituzionale vengono cosi riferiti:

1) Lo svolgimento di qualsiasi attività, il cui libero esercizio

sia garantito dalla Costituzione, sarebbe praticamente impossibile

senza la disponibilità di mezzi economici adeguati. E, dal punto di

vista della morale, non sembra condannabile l'operato di coloro che,

con contributi economici individuali anche modestissimi, riuniscano le

proprie forze per perseguire un fine lecito. Poiché però non tutte le

attività consentite dalla Costituzione perseguono scopi patriottici o

scientifici ovvero di beneficenza o di sollievo da pubblici infortuni,

la raccolta di fondi, per molte di esse, non potrebbe essere effettuata

nemmeno con la autorizzazione del questore;

2) Il sindacato preventivo e l'ampiezza dei poteri discrezionali

attribuiti all'autorità di pubblica sicurezza circa i fini cui è

diretta qualsiasi raccolta di fondi, potrebbe dar modo al Governo di

consentire, attraverso le questure, solo determinate raccolte, e di

vietarne altre, dirette ai fini leciti ma non graditi al potere

esecutivo. Determinate raccolte, anche se formalmente consentite,

potrebbero poi concretamente essere ostacolate, ove i questori si

avvalessero del potere ad essi consentito dall'art. 286 del regolamento

di pubblica sicurezza, di subordinare cioè il rilascio della licenza

al versamento di congrua cauzione;

3) Prevedendo che anche le raccolte di fondi effettuate a mezzo

della stampa siano soggette alla preventiva licenza del questore,

l'art. 156 della legge di pubblica sicurezza consentirebbe alla

autorità di polizia un controllo preventivo su tutto quanto può

formare, in materia, oggetto di pubblicazione: tale articolo si

troverebbe perciò in particolare antinomia con l'art. 21 della

Costituzione, secondo cui la stampa non può essere soggetta ad

autorizzazioni o censure.

Nell'ordinanza del Pretore di Soave, viene osservato che la dedotta

questione di legittimità costituzionale dell'art. 156 della legge di

pubblica sicurezza non può dirsi manifestamente infondata in quanto i

diritti garantiti dalla Costituzione, di riunirsi in associazioni

politiche (art. 49) e di manifestare attraverso la stampa il proprio

pensiero (art. 21), difficilmente potrebbero essere esercitati se

partiti politici e stampa non godessero di una notevole libertà nel

procurarsi i mezzi economici necessari alla loro attività; e il

frequente ricorso alle raccolte di fondi fra gli iscritti e i

simpatizzanti in favore di partiti e giornali politici dimostrerebbero

appunto l'esistenza di una convinzione ormai diffusa circa la liceità

di un simile mezzo di finanziamento.

Le due ordinanze sono state regolarmente notificate e comunicate ai

Presidenti delle due Camere del Parlamento e pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica.

Non vi è stata costituzione delle parti, ma è intervenuto, in

entrambi i giudizi, il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato, il quale ha

eccepito:

in linea principale, che l'eventuale incompatibilità tra norme

della Costituzione e norme anteriori alla Costituzione non dà luogo a

questione di legittimità costituzionale, ma può portare soltanto alla

conseguenza che le norme anteriori debbano ritenersi abrogate dalla

Costituzione, ai sensi dell'art. 15 delle preleggi: ciò che deve

essere accertato dal giudice dei rapporti e delle situazioni e non dal

supremo giudice delle leggi;

subordinatamente, nel merito, che le norme della legge e del

regolamento di pubblica sicurezza in tema di questua e colletta hanno

scopo ed oggetto del tutto diversi da quelli delle norme della

Costituzione che si riferiscono alla libertà di pensiero, di culto, di

insegnamento, di associazione, ecc. , e che perciò non è

configurabile alcun contrasto fra le prime norme e le seconde; che

sarebbe arbitrario desumere, per astrazione, dalle norme

costituzionali che consentono il libero esercizio di determinate

attività, l'esistenza di un'altra norma, implicita, che consenta di

reperire liberamente i mezzi economici necessari a chi intenda svolgere

alcuna di quelle attività; che comunque il concreto esercizio dei

diritti che costituiscono lo status libertatis, attributo della

personalità umana, può e deve essere disciplinato dalla legge

ordinaria, per la tutela dei corrispondenti diritti delle altre

persone.

Le predette considerazioni sono state ribadite dal rappresentante

dell'Avvocatura dello Stato nella discussione orale.

Il Presidente, avvalendosi della facoltà prevista dall'art. 15

delle Norme integrative per i giudizi davanti a questa Corte, ha

disposto che le due cause promosse con le sopra indicate ordinanze e

chiamate alla stessa udienza siano congiuntamente discusse. Considerato in diritto :

La Corte ha ravvisato l'opportunità della riunione delle due cause

per la loro decisione con unica sentenza, dato che identico è, in

sostanza, l'oggetto della questione di legittimità costituzionale che

è stata sollevata.

È innanzi tutto da respingere la eccezione preliminare sollevata

dall'Avvocatura generale dello Stato circa la competenza della Corte

costituzionale a giudicare della legittimità delle leggi anteriori

alla Costituzione. Su tale questione si è già pronunciata questa

Corte con la sentenza n. 1 del 1956.

Nel merito è da rilevare che non sussiste il contrasto fra l'art.

156 del T.U. delle leggi di p.s. (nonché fra gli artt. 285 e 286 del

relativo regolamento) e gli artt. 17, 18, 19, 21, 33, 35, 39, 45 e 49

della Costituzione. I predetti articoli della Costituzione riguardano

in genere tutti i diritti di libertà: libertà di riunione, di

associazione, di fede religiosa, di parola e di stampa, libertà di

arte, di scienza e di insegnamento, libertà del lavoro, di

organizzazione sindacale, di cooperazione a carattere di mutualità, di

associazione in partiti. La mancanza di una norma che possa dirsi

specificamente in contrasto con l'art. 156 appare manifesta dalla

stessa genericità del riferimento a tutto il complesso dei diritti di

libertà, e, per quanto riguarda l'ordinanza del Pretote di Soave,

anche dal vago richiamo allo spirito della Costituzione.

La libertà che è tutelata dalle invocate norme della Costituzione

non può, come è ben noto, nelle varie sue manifestazioni, svolgersi

senza limiti e controlli. La dichiarazione stessa dei diritti di

libertà implica, per sua natura, in senso giuridico, anche posizione

di limiti, cioè determinazione della sfera di azione dei vari soggetti

entro condizioni tali che ne risulti garantito lo svolgimento della

libertà di tutti. L'art. 156 del T.U. delle leggi di p.s., e insieme

con esso i citati articoli del regolamento, sono appunto norme che

l'ordinamento giuridico pone per la delimitazione, e quindi per

l'ordinato e pacifico svolgimento, dei diritti di libertà. Esse

tendono ad evitare le molestie, le velate e fastidiose coercizioni, e

talvolta anche le frodi che possono verificarsi in occasione della

pubblica raccolta di fondi. E ciò col sottoporre le collette e le

questue al controllo dell'autorità di p.s., mediante l'obbligo della

licenza, e col determinare i casi in cui la licenza può essere

concessa.

Né è da accogliere il criterio riferito nell'ordinanza per il

quale l'art. 156 sarebbe incostituzionale in quanto l'esercizio dei

diritti sanciti dalla Costituzione non sarebbe praticamente possibile

senza mezzi economici adeguati, onde la necessità che ai citati

diritti sia logicamente connesso il diritto di reperire i mezzi per il

loro esercizio.

Dalla esistenza delle norme costituzionali che garantiscono

determinati diritti del cittadino non è dato desumere, per astrazione,

la esistenza correlativa di altra norma, implicita, che consenta la

libera e incondizionata raccolta dei fondi necessari al loro esercizio;

e, in secondo luogo, è da considerare che l'art. 156 non vieta la

raccolta dei fondi in sé e per sé, ma soltanto ne disciplina e regola

i modi, determinando limiti e condizioni, ritenuti necessari per

garantire, appunto, altre esigenze non meno rilevanti della vita

individuale e sociale.

Merita tuttavia considerazione il rilievo che le pubbliche raccolte

di fondi possono essere ispirate a fini socialmente apprezzabili, e che

esse si sono storicamente affermate, e vanno di fatto affermandosi,

come mezzo per procurare alle manifestazioni del pensiero e dell'azione

politica e sociale i fondi necessari al loro svolgimento, mediante la

stampa e altri organi di diffusione. Sotto questo aspetto, pertanto,

l'art. 156, con le categorie a cui riduce la possibilità della

licenza, potrebbe apparire una non adeguata tutela di quelle esigenze

della vita democratica che, per loro natura, importano il confluire di

energie e mezzi di carattere collettivo. Ma ciò non dà luogo a

contrasto fra l'art. 156 e le norme della Costituzione relative ai

diritti di libertà, né, quindi, alla illegittimità costituzionale

del predetto articolo. Tratterebbesi, se mai, di una deficienza, che

soltanto i competenti organi legislativi potrebbero indursi a

rimuovere, entro gli opportuni limiti e tenendo conto di tutte le altre

necessità sociali.