Sentenza n. 198/2002

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 16 del d.P.R.

31 dicembre 1971, n. 1420 (Norme in materia di assicurazione

obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia e i superstiti gestita

dall'Ente nazionale di previdenza e di assistenza per i lavoratori

dello spettacolo) e 16 della legge 2 agosto 1990, n. 233 (Riforma dei

trattamenti pensionistici dei lavoratori autonomi), promosso con

ordinanza emessa il 6 novembre 2000 dal Tribunale di Alessandria nel

procedimento civile vertente tra Andreoli Pierantonio e

l'E.N.P.A.L.S., iscritta al n. 796 del registro ordinanze 2000 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 52, 1ª serie

speciale, dell'anno 2000.

Visto l'atto di costituzione dell'E.N.P.A.L.S. nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 29 gennaio 2002 il giudice

relatore Fernanda Contri;

Uditi l'avvocato Domenico De Luca per l'E.N.P.A.L.S. e l'avvocato

dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio promosso da Pierantonio Andreoli

contro l'E.N.P.A.L.S., il Tribunale di Alessandria, Sezione lavoro,

con ordinanza emessa il 6 novembre 2000, ha sollevato, in riferimento

agli artt. 2, 3, 35 e 38 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale degli artt. 16 del d.P.R. 31 dicembre

1971, n. 1420 (Norme in materia di assicurazione obbligatoria per

l'invalidità, la vecchiaia e i superstiti gestita dall'Ente

nazionale di previdenza e di assistenza per i lavoratori dello

spettacolo) e 16 della legge 2 agosto 1990, n. 223 (rectius: n. 233)

(Riforma dei trattamenti pensionistici dei lavoratori autonomi),

nella parte in cui non consentono la totalizzazione, ai fini della

misura della pensione, dei contributi versati all'E.N.P.A.L.S. con

quelli versati alla gestione speciale commercianti presso l'I.N.P.S.

Il giudice a quo rileva che la normativa vigente non consente né

la ricongiunzione né il cumulo (totalizzazione) dei contributi

versati presso l'E.N.P.A.L.S. e presso il fondo speciale commercianti

gestito dall'I.N.P.S., ma consente esclusivamente all'assicurato che

vanti contribuzioni presso l'E.N.P.A.L.S. e presso il fondo speciale

dei commercianti gestito dall'I.N.P.S. di fruire, al compimento del

sessantacinquesimo anno di età, della c.d. pensione supplementare.

Peraltro, come specificato dal giudice a quo l'omessa previsione

della ricongiunzione onerosa non rileva nella presente sede, in

quanto il ricorrente ha domandato esclusivamente di poter vedere

totalizzati i propri contributi versati all'E.N.P.A.L.S. ed alla

gestione commercianti presso l'I.N.P.S. con conseguente liquidazione

di una sola pensione che tenga conto di tutta l'anzianità

contributiva.

La questione di legittimità costituzionale degli artt. 16 del

d.P.R. 31 dicembre 1971, n. 1420 e 16 della legge 2 agosto 1990,

n. 233, nella parte in cui non consentono la totalizzazione, ai fini

della misura della pensione, dei contributi versati all'E.N.P.A.L.S.

con quelli versati alla gestione speciale commercianti presso

l'I.N.P.S., sarebbe dunque rilevante in quanto direttamente connessa

al riconoscimento della pretesa fatta valere dal ricorrente, atteso

che la soluzione della controversia dipende dall'applicazione di

detta normativa.

Sotto il profilo della non manifesta infondatezza, la disciplina

impugnata appare al giudice a quo in contrasto:

a) con l'art. 2 della Costituzione, in riferimento

all'adempimento, da parte dello Stato, dei doveri di solidarietà

sociale, tra i quali rientra anche la materia della previdenza

sociale;

b) con l'art. 3 della Costituzione per disparità di

trattamento tra coloro che vantano contribuzioni nelle gestioni

E.N.P.A.L.S. e Artigiani presso l'I.N.P.S., per i quali, secondo il

giudice rimettente, sarebbe ammessa la totalizzazione (art. 9 della

legge 4 luglio 1959, n. 463), e coloro che, invece, vantano

contribuzioni nelle gestioni E.N.P.A.L.S. e Commercianti presso

l'I.N.P.S., per i quali la totalizzazione non è ammessa, potendo

soltanto ottenere, al compimento del sessantacinquesimo anno di età,

la pensione supplementare I.N.P.S.;

c) con l'art. 35 della Costituzione, in quanto la mancata

previsione della totalizzazione nel caso di specie implica che la

normativa impugnata offra una tutela limitata ai lavoratori del

commercio;

d) con l'art. 38 della Costituzione, in quanto la normativa

in oggetto parrebbe violare, almeno sotto il profilo della

proporzionalità della prestazione previdenziale alla quantità del

lavoro complessivamente prestato ed all'ammontare della contribuzione

versata, il principio costituzionale della adeguatezza della

prestazione pensionistica.

Il giudice a quo richiama, inoltre, la disciplina comunitaria che

consente la totalizzazione per quei lavoratori che vantino contributi

in differenti paesi membri (art. 42, lett. a, Trattato CE, ex

art. 51), nonché la pronuncia di questa Corte n. 61 del 1999, con la

quale, sia pure in diverso settore previdenziale ed a fini

parzialmente differenti (riconoscimento della contribuzione minima

per l'ottenimento della pensione), è stata dichiarata

l'illegittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge 5 marzo

1990, n. 45, "nella parte in cui non prevedono, in favore

dell'assicurato che non abbia maturato il diritto ad un trattamento

pensionistico in alcuna delle gestioni nelle quali è, o è stato,

iscritto, in alternativa alla ricongiunzione, il diritto di avvalersi

dei periodi assicurativi pregressi nei limiti e secondo i principi

indicati in motivazione".

2. - Nel giudizio davanti a questa Corte si è costituito

l'E.N.P.A.L.S. per chiedere che la questione sollevata sia dichiarata

infondata, rilevando, in particolare, che le categorie lavorative di

cui trattasi (lavoratori subordinati e lavoratori del commercio)

presentano connotazioni eterogenee e meccanismi di operatività

previdenziale differenti, tanto che risultano diversi i criteri di

prelievo, di imponibile, di onerosità, incidenza di costo, di

calcolo della riserva matematica riferita all'età, sesso, nonché

consistenza ed anzianità contributiva.

La difesa dell'E.N.P.A.L.S. richiama la sentenza n. 527 del 1987

di questa Corte, rilevando peraltro che l'incomparabilità e

l'eterogeneità delle due gestioni assicurative è dimostrata anche

dal fatto che per i lavoratori dipendenti vige il principio

dell'automaticità delle prestazioni per cui anche se il datore di

lavoro non versa o comunque l'I.N.P.S. (o l'E.N.P.A.L.S.) non incassa

i contributi gli stessi sono sempre registrati a favore del

lavoratore dipendente, mentre per i lavoratori autonomi, se non v'è

il pagamento dei contributi, non v'è nemmeno il loro accredito.

A giudizio dell'E.N.P.A.L.S. la questione sarebbe infondata anche

in riferimento all'art. 38 della Costituzione, in quanto il principio

costituzionale della adeguatezza della prestazione pensionistica

sarebbe comunque soddisfatto dalla presenza, nella normativa vigente

(art. 5 della legge 12 agosto 1962, n. 1338), di uno strumento,

costituito dalla pensione supplementare, idoneo ad assicurare -

all'atto del pensionamento - l'utilizzo di tutti i periodi, anche

brevi, coperti da contribuzione.

3. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, concludendo per l'inammissibilità e comunque per la manifesta

infondatezza della questione, sottolineando, nella memoria presentata

in prossimità dell'udienza, che l'istituto della totalizzazione a

fini pensionistici di periodi contributivi in settori diversi non ha

valenza generale nel nostro ordinamento, ma è stato introdotto solo

nelle relazioni tra settori determinati.

La difesa erariale sostiene che l'attuale ordinamento

pensionistico resti informato al principio della pluralità delle

coperture previdenziali, che mantengono peculiarità ed articolazioni

tali da giustificare differenti discipline, come evidenziato anche da

questa Corte nella sentenza n. 527 del 1987, con la conseguenza che

rientrerebbe nella discrezionalità del legislatore la scelta di

disciplinare in un certo modo un determinato regime pensionistico e

non potrebbe comunque questa Corte agevolmente sostituirsi al

legislatore attraverso un intervento additivo, vista la necessità di

una pluralità di discipline che tengano conto delle articolate

situazioni di ciascuna gestione previdenziale.

In senso diverso, a giudizio della Avvocatura generale dello

Stato, non potrebbe invocarsi la sentenza n. 61 del 1999 di questa

Corte, in quanto il principio della "totalizzazione" ivi enucleato si

riferisce all'ipotesi in cui il lavoratore non abbia maturato il

diritto ad un trattamento pensionistico in alcuna delle gestioni alle

quali è stato iscritto; principio che è stato tradotto in questi

termini nella legge 23 dicembre 2000, n. 388.

La questione ora all'esame di questa Corte, come prospettata dal

Tribunale di Alessandria, si presenterebbe in modo sostanzialmente

diverso, in quanto il ricorrente gode di un trattamento pensionistico

e, oltre alla non richiesta possibilità di ricongiunzione onerosa,

mantiene il diritto ad utilizzare i contributi versati presso la

gestione speciale commercianti per ottenere, ai sensi dell'art. 5

della legge 12 agosto 1962, n. 1338, una pensione supplementare.

Infine, secondo la difesa erariale, la questione, così come

prospettata, tende ad introdurre una generale estensione

dell'istituto della totalizzazione dei contributi nell'ambito dei

sistemi pensionistici obbligatori che comporterebbe oneri non

indifferenti per la finanza pubblica, quali il venir meno delle

entrate determinate dalle ricongiunzioni onerose e l'incremento della

propensione a ricorrere all'istituto per effetto del venir meno

dell'onerosità della ricongiunzione. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Alessandria dubita, con l'ordinanza in

epigrafe, della legittimità costituzionale degli artt. 16 del d.P.R.

31 dicembre 1971, n. 1420 (Norme in materia di assicurazione

obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia e i superstiti gestita

dall'Ente nazionale di previdenza e di assistenza per i lavoratori

dello spettacolo) e 16 della legge 2 agosto 1990, n. 233 (Riforma dei

trattamenti pensionistici dei lavoratori autonomi), nella parte in

cui non consentono la totalizzazione, ai fini della misura della

pensione, dei contributi versati all'E.N.P.A.L.S. con quelli versati

alla gestione speciale commercianti presso l'I.N.P.S.

Il giudice a quo ravvisa, anzitutto, un contrasto della normativa

impugnata con l'art. 2 della Costituzione, in riferimento

all'adempimento, da parte dello Stato, dei doveri di solidarietà

sociale, tra i quali rientra anche la materia della previdenza

sociale.

Secondo l'ordinanza, sussiste, inoltre, lesione dell'art. 3 della

Costituzione per disparità di trattamento tra coloro che vantano

contribuzioni nelle gestioni E.N.P.A.L.S. e Artigiani presso

l'I.N.P.S., per i quali sarebbe ammessa la totalizzazione (art. 9

della legge 4 luglio 1959, n. 463), e coloro che, invece, vantano

contribuzioni nelle gestioni E.N.P.A.L.S. e Commercianti presso

l'I.N.P.S., per i quali la totalizzazione non è ammessa, potendo

soltanto ottenere, al compimento del sessantacinquesimo anno di età,

la pensione supplementare I.N.P.S.

Ad avviso del rimettente sarebbero anche violati sia l'art. 35

della Costituzione, in quanto la mancata previsione della

totalizzazione nel caso di specie implica che la normativa impugnata

offra una tutela limitata ai lavoratori del commercio, sia l'art. 38

della Costituzione, in quanto la normativa in oggetto parrebbe

violare, almeno sotto il profilo della proporzionalità della

prestazione previdenziale alla quantità del lavoro complessivamente

prestato ed all'ammontare della contribuzione versata, il principio

costituzionale della adeguatezza della prestazione pensionistica.

Il giudice a quo richiama, infine, la disciplina comunitaria che

consente la totalizzazione per quei lavoratori che vantino contributi

in differenti paesi membri (art. 42, lett. a, Trattato CE, ex

art. 51), nonché la pronuncia di questa Corte n. 61 del 1999, con la

quale, sia pure in diverso settore previdenziale e a fini

parzialmente differenti (riconoscimento della contribuzione minima

per l'ottenimento della pensione), è stata dichiarata

l'illegittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge 5 marzo

1990, n. 45, "nella parte in cui non prevedono, in favore

dell'assicurato che non abbia maturato il diritto ad un trattamento

pensionistico in alcuna delle gestioni nelle quali è, o è stato,

iscritto, in alternativa alla ricongiunzione, il diritto di avvalersi

dei periodi assicurativi pregressi nei limiti e secondo i principi

indicati in motivazione".

Il rimettente impugna, quindi, la normativa de qua, in quanto non

consente il cumulo (totalizzazione) dei contributi versati presso

l'E.N.P.A.L.S. e presso il fondo speciale commercianti gestito

dall'I.N.P.S., ma consente esclusivamente all'assicurato che vanti

contribuzioni presso l'E.N.P.A.L.S. e presso il fondo speciale dei

commercianti gestito dall'I.N.P.S. di fruire, al compimento del

sessantacinquesimo anno di età, della c.d. pensione supplementare.

2. - La questione è infondata. Come già evidenziato da questa

Corte nella sentenza n. 527 del 1987 l'attuale ordinamento

pensionistico resta informato al principio della pluralità delle

coperture previdenziali, che mantengono peculiarità ed articolazioni

tali da consentire differenti discipline, con la conseguenza che

rientra nella discrezionalità del legislatore la scelta di regolare

in un certo modo un determinato regime pensionistico.

La totalizzazione dei periodi contributivi versati in diverse

gestioni previdenziali non ha nel nostro ordinamento un carattere

generale. La possibilità di conseguire un trattamento pensionistico

frazionato tra i vari regimi è previsto, in particolare: per i

lavoratori per i quali sia liquidata la pensione in una delle

gestioni speciali dei lavoratori autonomi con il cumulo dei

contributi versati nelle medesime gestioni o nell'assicurazione

generale dei lavoratori dipendenti (art. 16 della legge 2 agosto

1990, n. 233); per i soggetti cui si applichi integralmente il nuovo

sistema contributivo di calcolo della pensione (art. 1 del decreto

legislativo 30 aprile 1997, n. 184); per i lavoratori che non abbiano

maturato il diritto a pensione in alcuna delle gestioni

pensionistiche presso le quali la relativa posizione assicurativa

risulti frazionata (art. 71 della legge 23 dicembre 2000, n. 388).

Al principio della totalizzazione non può attribuirsi dunque,

allo stato, un carattere generale e, in senso diverso, non può

invocarsi la sentenza n. 61 del 1999 di questa Corte che lo ha sì

enucleato ma delimitandone chiaramente l'operatività al caso in cui

l'assicurato non abbia maturato il diritto ad un trattamento

pensionistico in alcuna delle gestioni nelle quali è, o è stato,

iscritto. Principio che ha trovato il suo corretto seguito

nell'art. 71 della legge n. 388 del 2000, che, appunto, prevede la

possibilità della totalizzazione per il lavoratore che non abbia

maturato il diritto a pensione in alcuna delle forme pensionistiche

ivi previste.

3. - In senso diverso non può nemmeno valere il richiamo

all'art. 42, lett. a, Trattato CE, che nel prevedere il cumulo dei

periodi presi in considerazione dalle varie legislazioni nazionali,

sia per il sorgere e la conservazione del diritto alle prestazioni

sia per il calcolo di queste, si riferisce alla particolare

condizione dei lavoratori migranti. In ambito comunitario, il

principio della totalizzazione si rivela funzionale all'attuazione

dell'obiettivo della libertà di circolazione dei lavoratori,

consentendo al lavoratore migrante il mantenimento delle garanzie di

protezione sociale. La normativa comunitaria di attuazione del

suddetto principio (Regolamento n. 1408 del 1971 e successive

modifiche), arricchita dall'interpretazione della giurisprudenza

comunitaria (Corte di giustizia, 24 settembre 1998, in causa

132/1996), riconosce, in particolare, al lavoratore migrante, in

relazione ai periodi di lavoro prestati in più Stati membri, la

possibilità di sommare i periodi non solo di contribuzione, ma anche

di semplice occupazione subordinata e autonoma, maturati

dall'interessato, utilizzando il criterio del pro-rata in base al

quale l'ente competente di ciascuno Stato eroga la relativa

prestazione previdenziale in proporzione al lavoro ivi effettivamente

svolto e ai relativi contributi versati.

4. - Nella prospettiva dell'ordinamento nazionale, la

totalizzazione risponderebbe, piuttosto, ad un'esigenza di politica

sociale legata alla crescente flessibilità dei rapporti di lavoro,

consentendo al lavoratore di cumulare, anche ai fini della misura

della pensione, i contributi che, in ragione dei percorsi lavorativi

intrapresi, siano stati versati a diverse istituzioni previdenziali.

Rientra, tuttavia, nella discrezionalità del legislatore la scelta

circa l'estensione del principio della totalizzazione al di là

dell'ipotesi, contemplata nella sentenza n. 61 del 1999, del

lavoratore che non abbia maturato il diritto ad un trattamento

pensionistico in alcuna delle gestioni alle quali è stato iscritto.

Questa Corte non può dunque, senza invadere la sfera riservata

alla discrezionalità legislativa, introdurre una nuova ipotesi di

totalizzazione, ai fini della misurazione della pensione, consentendo

il cumulo dei contributi che il lavoratore abbia versato

all'E.N.P.A.L.S. con quelli versati alla gestione speciali

commercianti presso l'I.N.P.S., anche in considerazione del fatto che

il principio costituzionale della adeguatezza della prestazione

pensionistica è comunque soddisfatto dalla presenza, nella normativa

vigente (art. 5 della legge 12 agosto 1962, n. 1338), di uno

strumento, costituito dalla pensione supplementare, idoneo ad

assicurare - all'atto del pensionamento - l'utilizzo di tutti i

periodi, anche brevi, coperti da contribuzione.

Spetta, dunque, al legislatore, nell'esercizio della sua

discrezionalità, estendere l'ambito del principio della

totalizzazione.