Sentenza n. 195/1982

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 27 marzo

1980, n. 112 (Interpretazione autentica delle norme concernenti la

personalità giuridica e il finanziamento degli istituti di patronato

di cui al D.L.C.P.S. 29 luglio 1947, n. 804, nonché integrazioni allo

stesso decreto), promosso con ordinanza emessa l'11 dicembre 1980 dal

Giudice istruttore del Tribunale di Roma, nel procedimento penale a

carico di Rizzo Giuseppe ed altri, iscritta al n. 38 del registro

ordinanze 1981 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 83 del 24 marzo 1981.

Visti l'atto di costituzione di Rizzo Giuseppe ed altri e l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 15 giugno 1982 il Giudice relatore

Giovanni Conso;

uditi l'avv. Aldo Sandulli per Rizzo Giuseppe ed altri e l'avvocato

dello Stato Piergiorgio Ferri, per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - L'Ufficio istruzione del Tribunale di Roma procedeva a carico

di Rizzo Giuseppe, Piazzi Ugo, Feroci Ercole, Drago Giuseppe, Correr

Ruggero (ed altri), imputati del delitto di peculato continuato

pluriaggravato, perché " agendo in concorso tra loro e con altre

persone, ciascuna nella sua qualità di amministratore dell'Istituto di

Patronato per l'Assistenza Sociale (IPAS), Ente pubblico, ai sensi del

D.L.C.P.S. 29 luglio 1947, n. 804 ..., con più atti esecutivi del

medesimo disegno criminoso, distraevano, a profitto proprio e altrui

vantaggio, ingenti somme di danaro di pertinenza dell'IPAS,

disponendone per finalità estranee ai fini dell'ente".

Nel corso della istruzione entrava in vigore la legge 27 marzo

1980, n. 112 (" Interpretazione autentica delle norme concernenti la

personalità giuridica e il finanziamento degli istituti di patronato

di cui al D.L.C.P.S. 29 luglio 1947, n. 804, nonché integrazioni allo

stesso decreto") che, all'art. 1, espressamente stabilisce: " Gli

istituti di patronato e di assistenza sociale, costituiti ai sensi

dell'art. 2 D.L.C.P.S. 29 luglio 1947, n. 804, hanno personalità

giuridica di diritto privato".

A seguito dell'intervento di tale disciplina, il Pubblico

Ministero, cui gli atti del procedimento erano stati trasmessi per la

requisitoria, chiedeva al Giudice istruttore che, essendo stata

disconosciuta, in conseguenza della legge interpretativa, la qualità

di pubblico ufficiale degli organi (e dipendenti) degli Istituti di

patronato, l'ipotesi di reato originariamente contestata venisse "

degradata" nella imputazione di appropriazione indebita continuata

pluriaggravata.

Il Giudice istruttore, prima di procedere ad ogni ulteriore

attività, ha sollevato questione di legittimità costituzionale della

citata legge 27 marzo 1980, n. 112, per " eccesso di potere

legislativo" e contrasto con l'art. 104, primo comma, della

Costituzione.

In ordine al primo vizio denunciato, il giudice a quo rileva che le

Sezioni Unite della Corte di cassazione, sin dal 1958 (sentenza 22

marzo 1958, n. 960), riconobbero agli Istituti di patronato la

specifica funzione di integrare e di rendere più funzionale

l'attività di enti pubblici, come l'INPS, l'INAIL, l'INAM, etc., nella

fase della concreta realizzazione della previdenza ed assistenza

sociale obbligatoria. Tale indirizzo fu mantenuto fermo dalle Sezioni

Unite con la sentenza 4 aprile 1964, n. 734, nella quale, anzi, si

evidenziava esplicitamente che gli Istituti di patronato hanno

carattere pubblico, in quanto, " come risulta dall'art. 1 del citato

decreto, istituzionalmente perseguono uno scopo di carattere pubblico":

quello di provvedere in via esclusiva all'assistenza e alla tutela dei

lavoratori e dei loro aventi causa, per il conseguimento in sede

amministrativa delle prestazioni di qualsiasi genere previste da leggi,

statuti e contratti regolanti la previdenza e la quiescenza, nonché

alla rappresentanza dei lavoratori davanti agli organi di liquidazione

di dette prestazioni o a collegi di conciliazione, prestazioni, tutte,

dovute in base agli statuti e ai contratti, che si limitano sempre a

sostituire o ad integrare quelle dovute a norma di legge, alle quali

non possono essere mai quantitativamente inferiori. Ne consegue che lo

scopo istituzionale degli Istituti di patronato ha, nella sua parte

principale ed assistenziale, carattere complementare e integrativo

delle finalità di previdenza e di assistenza sociale, la cui natura

pubblica è universalmente ritenuta per avere lo Stato, in adempimento

del precetto contenuto nell'art. 38 Cost., reso obbligatorio il

conseguimento di esse mediante l'imposizione di determinati contributi

e la creazione di appositi enti pubblici (INAIL, INPS e INAM) destinati

a realizzarle.

La tendenza della Cassazione a qualificare gli Istituti di

patronato enti pubblici (non economici), prosegue il giudice a quo, è

stata confermata, senza interruzioni, "per ultimo" con la sentenza

delle Sezioni Unite 15 marzo 1979, n. 3113. Le Sezioni Unite hanno

utilizzato, per la qualificazione degli Istituti in esame, gli elementi

sintomatici propri di ogni qualificazione della natura giuridica

(pubblica o privata) delle persone giuridiche: " la costituzione o

soppressione dell'ente per diretta iniziativa dello Stato, la sua

soggezione a più o meno intensi controlli pubblici, la partecipazione

dello Stato alle spese di gestione, l'assenza di finalità di lucro,

l'attribuzione all'ente di funzioni o poteri pubblici, la sua struttura

organizzativa; elementi dei quali possono ricorrere alcuni soltanto di

quelli esemplificati, altri ancora di volta in volta valorizzabili,

purché consentano, considerati nel loro insieme, e per la loro

qualità, ancor più che per il loro numero, di ritenere esistente quel

tipo di rapporto e quelle finalità".

Ora, prosegue la decisione riportata dal giudice a quo, dalla

disciplina legislativa emergono una serie di inequivoci elementi i

quali, sia singolarmente considerati che nel loro insieme, sono più

che sufficienti a far inquadrare gli Istituti di patronato nella

categoria degli enti pubblici non economici, secondo, del resto, il

costante indirizzo della Corte di cassazione.

Infatti, gli Istituti di patronato di cui al D.L.C.P.S. 29 luglio

1947, n. 804, pur se non creati ad opera dello Stato (ma da esso

tuttavia sopprimibili), possono essere costituiti solo da

organizzazioni che rientrino fra quelle indicate dalla legge

(associazioni nazionali di lavoratori che annoverino nei propri statuti

finalità assistenziali: art. 2, primo comma), previa sottoposizione a

penetrante controllo, non circoscritto ad un normale riscontro di

legittimità, ma esteso al merito (approvazione da parte del Ministero

per il lavoro e la previdenza sociale: art. 2, secondo comma).

Inoltre, poiché il compito di provvedere all'assistenza e alla

tutela dei lavoratori e dei loro aventi causa per il conseguimento, in

sede amministrativa, di ogni prestazione, previdenziale e di

quiescenza, prevista da leggi, statuti e contratti, nonché alla

rappresentanza, a tali fini, dei lavoratori in sede amministrativa e

arbitrale o conciliativa (chiaramente da inquadrare nell'area dell'art.

38 della Costituzione), viene dalla legge (art. 1) affidato a tali

Istituti in via esclusiva, con divieto per ogni altro soggetto di

esplicare qualsiasi opera di mediazione per l'assistenza dei

lavoratori, è evidente - dal punto di vista del fine - che lo Stato

delega agli enti in questione un compito che, per la sua funzione

generale e per la sua delicatezza, ritiene di pubblico interesse.

Ulteriore elemento sintomatico emergente dalla disciplina degli

Istituti di patronato è l'assenza di fini di lucro (art. 3, ultimo

comma), dovendo l'attività dell'Istituto essere svolta gratuitamente

nei confronti di tutti i lavoratori, senza alcuna limitazione.

Non minore importanza ha il carattere esclusivamente pubblico del

finanziamento di tali enti, cui si provvede mediante il prelievo di

un'aliquota percentuale sul gettito dei contributi incassati dagli

istituti previdenziali determinata dal Ministro per il lavoro e la

previdenza sociale di concerto con il Ministro del tesoro; questi

stessi Ministeri provvedono, poi, alla ripartizione fra i vari istituti

delle somme così affluite alla Tesoreria centrale dello Stato (artt. 4

e 5); al contempo, gli Istituti di patronato sono parificati, agli

effetti di qualsiasi tributo, alle amministrazioni dello Stato (art.

8).

Vari e penetranti, oltre a quello iniziale - concludono le Sezioni

Unite della Cassazione - sono inoltre i controlli da parte del

Ministero del lavoro, cui è affidata la vigilanza sugli Istituti di

patronato, all'uopo tenuti a vari obblighi strumentali, e che, nei casi

più gravi, possono essere sottoposti a regime commissariale, o

addirittura sciolti (art. 6).

La silloge giurisprudenziale ora riportata non costituisce il solo

elemento che fa ritenere gli Istituti in esame enti pubblici: una tale

qualificazione risulta, infatti, secondo il giudice a quo, anche dalla

interpretazione dei competenti organi collegiali dell'ente (a titolo di

esempio il Giudice istruttore cita l'esame della proposta di

transazione delle cause fra l'IPAS e certi Coluccia e Mangeli, respinta

dal Comitato esecutivo proprio per il carattere pubblico dell'ente, e

la seduta del Consiglio di amministrazione del 28 luglio 1976, nella

quale, trattandosi di adottare norme di comportamento in presenza di

aumento del canone di locazione delle sedi occupate dall'ente nel

territorio nazionale, l'IPAS è definita " Pubblica amministrazione").

Pur non essendosi mai dubitato della natura di ente pubblico non

economico degli Istituti di patronato (il giudice a quo cita anche il

parere dell'8 ottobre 1953, n. 623, emesso dalla seconda sezione del

Consiglio di Stato), è intervenuta la legge n. 112 del 1980, che "

qualificandosi di "interpretazione autentica" ha stabilito che detti

istituti hanno personalità giuridica di diritto privato. Consegue che

la legge interpretativa enunciando un apprezzamento interpretativo di

un precetto anteriore (di cui, per definizione, "fa intendere il

senso") non può avere che efficacia retroattiva".

In particolare, con riguardo al procedimento penale in corso la

conseguenza è che, essendosi attribuita agli Istituti di patronato

personalità giuridica di diritto privato, i soggetti che ne hanno la

rappresentanza o l'amministrazione non rivestono più la qualità di

pubblici ufficiali o di incaricati di pubblico servizio, qualità

soggettiva " indispensabile per l'integrazione del fatto reato previsto

nell'art. 314 c.p. (la cui sanzione è stabilita nella reclusione da 3

a 10 anni e nella multa non inferiore a L.40.000), ricorrendo, invece,

ove si siano verificate appropriazioni o distrazioni di somme

appartenenti all'ente da parte di chi, per ragione del suo ufficio o

servizio, aveva il possesso di tali somme, eventualmente, la meno grave

fattispecie criminosa dell'appropriazione indebita (la cui sanzione,

all'art. 646 c.p., è stabilita nella reclusione fino a 3 anni e nella

multa fino a L. 400.000)".

Poste queste premesse, il giudice a quo ritiene la legge "

interpretativa" n. 112 del 1980 contrastante " sia con le esigenze

razionali del diritto, sia con i principi costituzionali ".

Una prima critica il Giudice istruttore muove alla qualificazione

attribuita dal legislatore al testo normativo in esame: presupposto

dell'interpretazione autentica è, infatti, una incertezza sul

significato del precetto che, rendendo possibile una pluralità di

interpretazioni divergenti, " ostacola il comportamento a cui debbono

uniformarsi i destinatari del precetto medesimo". Nulla di ciò si è

verificato nel caso in esame stante l'assoluta uniformità della

giurisprudenza in ordine alla natura giuridica degli Istituti di

patronato, sempre considerati enti pubblici (non economici).

Peraltro, il fatto stesso che il " legislatore abbia sentito la

necessità di fissare l'apprezzamento interpretativo" del D.L.C.P.S. n.

804 del 1947 ad oltre trent'anni dalla sua entrata in vigore è il

chiaro sintomo (puntualmente emergente dai lavori preparatori)

dell'assurdità della qualificazione di natura interpretativa conferita

alla legge n. 112 del 1980, natura che appare peraltro puntualmente

contraddetta dall'art. 5 della stessa legge che fa salve le posizioni

giuridiche ed economiche acquisite dal personale dipendente degli

Istituti di patronato e di assistenza sociale in riferimento ai

benefici maturati in base alle norme vigenti per il personale degli

enti pubblici.

Alla stregua di tali rilievi, prosegue il giudice a quo, sembra

fondato il sospetto che il legislatore " si sia reso inosservante dei

precetti legislativi rivoltigli dalla Costituzione, ovvero desumibili

dai principi generali, la cui violazione configura l'eccesso di potere

legislativo. Eccesso di potere che,... in diritto amministrativo, è

quel vizio di legittimità incidente nella parte discrezionale

dell'attività, ravvisabile, come autorevolmente sostenuto in dottrina,

anche sul piano legislativo allorché sussista l'illegittimità del

fine della legge, in quanto diverso da quello costituzionalmente

previsto. L'esistenza di un tale vizio può desumersi dall'esame dei

comportamenti seguiti per la formazione della volontà legislativa" e "

dall'eventuale divergenza delle sue disposizioni in relazione alla

situazione di fatto cui si intendeva provvedere, e ciò allo scopo di

poter rilevare indizi o presunzioni sufficienti a far ritenere e

fondatamente sospettare la non congruenza del fatto stesso rispetto al

fine".

Con riferimento alla fattispecie in esame, se, in sede di sindacato

costituzionale, si desumesse dalle contraddizioni fra parte e parte

dello stesso testo normativo, ovvero dalle contraddizioni tra

quest'ultimo e le circostanze di pubblico interesse ("asseritamente

ritenute esistenti") che hanno determinato il legislatore alla "

interpretazione autentica" della norma, l'elusione del fine prescritto

(e cioè, il far venir meno l'incertezza del significato normativo del

precetto), si evidenzierebbe l'irragionevolezza della " statuizione",

sotto il profilo della presunzione del contrasto con tale pubblico

interesse (e cioè, sotto la specie, appunto, dell'eccesso di potere).

In proposito, conclude sul punto il giudice a quo, va sottolineato

che, se, in sede di sindacato di legittimità costituzionale, la Corte

non può " rifare" la legge esaminando il merito di essa, può però

certamente controllare - ab externo - " la regolarità" della

formazione dell'atto; e tale controllo non può che avere ad oggetto

l'esame della " logicità" della " legge", mediante l'eventuale

individuazione di vizi logici nell'iter formativo della legge stessa.

Anche a tal fine, infatti, sono attribuiti alla Corte poteri istruttori

in grado di ricostruire i presupposti di fatto sui quali si basa il

provvedimento legislativo (art. 13 legge 11 marzo 1953, n. 87).

"Dai motivi posti a base della prospettata illegittimità

costituzionale della legge 27 marzo 1980, n. 112, per eccesso di potere

legislativo discendono", poi, secondo il giudice a quo, " ulteriori

perplessità sulla compatibilità tra tale norma e l'art. 104, primo

comma, Cost.".

E, infatti, la trentennale uniformità delle magistrature superiori

nel riconoscere agli Istituti di patronato la natura di enti pubblici

non economici (senza che il legislatore sentisse, per l'intero arco di

tempo corrente dal 1947 al 1980, la necessità o l'opportunità di

chiarire, con atto di interpretazione autentica, il significato del "

precetto", ed avallando, anzi, con la propria inerzia,

l'interpretazione giurisprudenziale) fa ritenere che la specifica

destinazione della " disposizione legislativa" impugnata sia stata

essenzialmente quella di neutralizzare gli effetti delle decisioni

giudiziarie nel procedimento in corso, con conseguente violazione del

fondamentale principio della divisione e coordinamento tra i poteri

dello Stato.

Nella vigente Costituzione repubblicana non può trovare ingresso

il postulato della " onnipotenza" del legislatore: quest'ultimo non si

confonde ed identifica con lo Stato, posto che il potere statuale si

ripartisce tra gli organi legislativo, giudiziario ed amministrativo, e

tale ripartizione comporta dei limiti nell'esercizio delle rispettive

funzioni, sul cui corretto esercizio si fonda sia l'autorità dello

Stato che la libertà dei cittadini.

"Da quanto sopra rilevato" - conclude il Giudice istruttore - " si

evidenzia il sospetto di incostituzionalità della l. 27 marzo 1980, n.

112": " per eccesso di potere legislativo, in quanto, pur

qualificandosi la legge de qua di interpretazione autentica, tale

disposizione appare in contrasto con quella che dovrebbe essere la sua

destinazione e ciò sia perché non ricorre il presupposto consistente

nell'incertezza della legge antecedente e sia perché sotto specie di

interpretazione si sono introdotte norme in realtà innovative, per

rendere meno appariscente l'innovazione stessa"; " in riferimento

all'art. 104, primo comma, Cost. poiché per mezzo della retroattività

propria della interpretazione autentica, appare esercitata dal potere

legislativo una indebita ingerenza nel procedimento in corso,... così

da minacciare l'indipendenza dell'organo giurisdizionale".

2. - Si sono costituiti nel giudizio avanti alla Corte Rizzo

Giuseppe, D'Erme Mario, Urso Giuseppe, Palombi Gino, Sgobbino Luciano e

Feroci Ercole, tutti rappresentati dall'avv. prof. Aldo Sandulli,

chiedendo che la questione venga dichiarata non fondata.

Secondo la difesa degli imputati esisterebbero univoci sintomi

rivelatori del carattere " privato" degli Istituti di patronato anche

prima della legge n. 112 del 1980; e ciò nonostante l'interesse "

sociale" delle finalità perseguite che aveva " sollecitato" la

previsione della gratuità (a base, peraltro, mutualistica) delle

prestazioni, la vigilanza governativa, la sovraintendenza, sempre

governativa, sulla ripartizione dei fondi, sulla gestione di essi e

sull'attività esplicata: una vigilanza che si inseriva in quello

stesso ordine di idee di salvaguardia degli assistiti che aveva

suggerito il divieto (penalmente sanzionato) delle agenzie private e

dei procaccianti.

Proprio nella direzione della natura privata degli istituti in

esame si mosse immediatamente la dottrina, manifestando con chiarezza

il proprio dissenso nei confronti di quella giurisprudenza della

Cassazione che - preceduta da un vecchio (e quasi non motivato) parere

del Consiglio di Stato (sezione II, 8 luglio 1953, n. 623), fondata su

schemi ormai superati e fuorviata anche dall'erroneo convincimento (poi

smentito dalla decisione della Corte costituzionale n. 17 del 1970)

che le attribuzioni loro proprie fossero riservate agli Istituti di

patronato in via esclusiva - si discostò dalla motivata sentenza della

VI sezione, 16 ottobre 1952, n. 725, classificandoli come enti pubblici

e rimanendo, poi, praticamente ancorata a tale orientamento.

Tutti gli argomenti sui quali è basata la costruzione della natura

pubblica degli istituti di patronato si rivelerebbero insufficienti:

così quello del fine pubblico dell'assistenza (smentito dall'art. 38,

ultimo comma, Cost., secondo cui l'assistenza privata è libera),

quello della vigilanza statale (comune a molti soggetti privati:

banche, compagnie di assicurazione, cooperative, case di cura,

esercenti professioni e servizi di interesse pubblico e sociale,

istituti di istruzione riconosciuti, etc.), del finanziamento pubblico

(che nella specie non può qualificarsi tale e che, in ogni caso, non

è - in via generale -sufficiente a far considerare un ente come

pubblico), della parificazione tributaria alle amministrazioni dello

Stato (elemento assolutamente marginale e proprio anche di alcuni

soggetti privati).

Per superare " una situazione anomala (determinata da una

giurisprudenza, poco attendibile e disarmonica rispetto al quadro

generale, la quale aveva manifestamente deviato dalla direttiva

legislativa)" sarebbe intervenuta la legge n. 112 del 1980, fornendo

una parola chiarificatrice sulla natura degli Istituti di patronato,

con riguardo ai quali l'anomalia e l'incertezza continuavano ad essere

favorite dall'atteggiamento della Cassazione che, col suo dissenso

rispetto alla interpretazione individuata dalla dottrina, aveva finito

per alimentare un prolungato contenzioso. Al contempo, l'"enorme

pullulare, negli ultimi tempi, di Istituti di patronato, e

conseguentemente, di un contenzioso in buona parte artificioso e

strumentalizzato a fini di proselitismo, rendeva indispensabile una

corretta individuazione della natura giuridica di tali enti da parte

dello stesso legislatore, soprattutto con riguardo ad istituti nati e

concepiti come soggetti privati, in un momento nel quale vengono

restituiti alla condizione privata molti enti (a base corporativa e no)

nati e vissuti come enti pubblici (artt. 114, 115 D.P.R. n. 616 del

1977)".

La natura interpretativa della legge n. 112 del 1980 risulterebbe,

sempre secondo la difesa delle parti private, dai lavori preparatori,

nei quali puntualmente emergerebbe il " carattere rilevante e

normativo" dello stesso titolo della legge, dal quale può

conseguentemente desumersi che il legislatore volle attribuire

carattere retroattivo a quella parte del contenuto precettivo

(soprattutto: l'art. 1) che veniva a precisare la sostanza di

disposizioni già presenti nel D.L.C.P.S. del 1947: si spiegherebbe

così perché la Commissione lavoro della Camera dei deputati, nella

seduta del 18 marzo 1980, ebbe a respingere un emendamento proposto

dall'on. Galli, col quale si intendeva aggiungere (subito dopo le

parole " hanno personalità giuridica di diritto privato") le ulteriori

parole " con decorrenza dalla presente legge".

Né varrebbe opporre che il titolo della legge non è decisivo (si

cita la sentenza n. 5330 del 1980 delle Sezioni Unite della Cassazione

che ha attribuito carattere " innovativo" e non " interpretativo" alla

normativa impugnata), giacché la volontà del legislatore risulta

puntualmente dai lavori preparatori, essendo stata ribadita durante

tutto l'iter parlamentare, fino al punto che fu respinto, con votazione

ad hoc, un emendamento aggiuntivo che tendeva a riconoscere alla legge

efficacia solo per l'avvenire.

Non vi è dubbio, pertanto, prosegue la difesa, che entrambe le

Camere si espressero esplicitamente nel senso del carattere

interpretativo e, quindi, retroattivo della natura privatistica

riconosciuta agli Istituti di patronato. Ad ogni modo, l'affermazione

che il titolo della legge " non ha valore giuridicamente obbligatorio"

non comporta di dover negare addirittura ogni valore interpretativo al

titolo dato al testo legislativo nell'atto stesso della sua

presentazione al Parlamento, ed, ancor più, al titolo discusso e

approvato dallo stesso Parlamento; specialmente, poi, quando il

significato di esso non si presenti " in contrasto" col testo (e

perciò " escluso" da questo), ma anzi risulti conforme agli atti

parlamentari.

Né, peraltro, per negare il carattere di legge di interpretazione

autentica all'art. 1 - letto alla luce del titolo della legge e

dell'intenzione del legislatore - potrebbero soccorrere gli aspetti "

integrativi " espressi negli altri articoli e negli stessi artt. 4 e 5

(che già esistevano nella originaria proposta di legge). Ancor meno

sarebbe sufficiente per far negare il carattere interpretativo

dell'art. 1 l'enunciazione contenuta in alcune dichiarazioni

dell'opposizione parlamentare (ed enfatizzati dalla Cassazione) in

merito all'assurdità di un'interpretazione autentica che interviene

dopo trent'anni dall'entrata in vigore della legge: la legge - ancor

più del giudicato - può fare infatti de albo nigrum e configurare

come interpretative (ma non è comunque questo il caso della legge n.

112 del 1980) disposizioni in netta dissonanza dalla legge da "

interpretare", al fine di imprimere ad esse efficacia retroattiva

(fuori della materia penale, si aggiunge, la Costituzione non esclude

affatto la possibilità che le leggi abbiano una tale efficacia).

Passando poi all'esame del vizio di eccesso di potere legislativo

denunciato dal giudice a quo, la difesa degli imputati rileva che,

mentre da un lato non è affatto contraddittoria (e ancor meno, per

ciò solo, illegittima) una legge la quale, nell'interpretare

retroattivamente la legge precedente, accompagni al regime in tal modo

instaurato disposizioni, di adattamento e integrative, a carattere

sicuramente innovativo nei riguardi dell'assetto prodotto dalla

giurisprudenza affermatasi, dall'altro nessun precetto costituzionale

prescrive che le leggi retroattive (e così pure quelle qualificate

come interpretative) non possano perseguire altro fine se non quello di

dissipare le incertezze esistenti nella giurisprudenza delle supreme

magistrature giacché le leggi interpretative " possono e debbono

essere emanate al fine di ricondurre la giurisprudenza entro i binari

della volontà legislativa, se è vero che nello Stato democratico la

legge si colloca al di sopra della funzione giustiziale (art. 101

Cost.)".

"Del tutto gratuita (e per di più incomprensibile, oltreché

contraddittoria e perciò inammissibile)" sarebbe, poi, stando alla

difesa degli imputati, l'affermazione secondo cui, sotto specie di

interpretazione, si sarebbero introdotte nella legge denunciata norme

in realtà innovative, per rendere meno appariscente l'innovazione

stessa.

A proposito, infine, della pretesa violazione dell'art. 104, primo

comma, della Costituzione, la difesa rileva come la Corte

costituzionale ha avuto occasione di affermare, nella sentenza n. 118

del 1957, che non è esatto che l'emanazione di leggi interpretative

incida necessariamente sul principio della divisione dei poteri e che

interferisca nella sfera del potere giudiziario. L'interpretazione

autentica obbliga tutti i giudici ad applicare ex tunc una legge

anteriore nel senso indicato dalla nuova legge ed ogni giudice è

obbligato, dalla stessa Costituzione, a conformarsi ad essa. In simili

casi non si realizza, perciò, una violazione dell'art. 104 della

Costituzione, " essendo il giudice sottoposto, per regola generale,

alla legge". Solo quando il legislatore pretendesse di riformare

direttamente un singolo giudicato o di dettare norme retroattive per un

singolo processo in corso (e non anche per tutti i possibili processi),

conclude la difesa, potrebbe configurarsi una invasione della sfera del

potere giudiziario.

In data 2 giugno 1982 la difesa degli imputati ha depositato delle

note aggiuntive con le quali contesta la rilevanza delle questioni

sollevate dal Giudice istruttore del Tribunale di Roma.

Si deduce al riguardo: "nel richiamare il principio costituzionale

di legalità (art. 25 Cost.), nonché specialmente le regole sulla

successione delle leggi penali nel tempo, contenute nell'art. 2 c.p.,

ispirate, ognuna e tutte, al principio del favor rei... ci sia

consentito richiamare... l'acuto rilievo" - contenuto in una nota alla

sentenza della Corte costituzionale n. 62 del 1979 - " secondo il quale

l'estensione, agli effetti delle pronuncie di accoglimento della Corte

riflettenti norme incriminatrici, dei precetti espressi nell'art. 2

c.p., a proposito degli effetti dell'abrogazione di norme

incriminatrici, è argomentabile anche dal fatto che l'ultimo comma

dell'art. 2 -formulato in un tempo in cui non era prevista

l'invalidazione e caducazione delle leggi per invalidità - equipara

alla successione delle fonti talune forme di caducazione della fonte

(ipotesi del decreto legge non convertito), cui si potrebbe assimilare

la dichiarazione di illegittimità costituzionale". E -aggiunge la

difesa - l'equiparazione opera non solo con riguardo al primo comma

dell'art. 2 (norma di favore anteriore al fatto) ma anche con

riferimento ai commi successivi (norme di favore sopravvenute al

fatto).

Proprio appellandosi all'art. 25 della Costituzione ed all'art. 2

c.p., la Corte costituzionale ha costantemente affermato - conclude la

difesa - la necessaria irrilevanza delle questioni di costituzionalità

sollevate nei confronti delle disposizioni penalmente meno severe,

dichiarando " in assoluto" (vengono citate le sentenze n. 62 del 1969,

n. 26 del 1975, n. 85 del 1976, nn. 42 e 122 del 1977, n. 91 del 1979,

nn. 73 e 108 del 1981) inammissibili le questioni stesse.

3. - E pure intervenuta la Presidenza del Consiglio dei ministri,

rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, chiedendo

che la questione sia dichiarata non fondata.

Secondo l'Avvocatura, " i pur comprensibili appunti mossi dal

giudice a quo all'opportunità e necessità di emanare la legge

interpretativa" non sembra siano in grado di inficiarne la validità e,

tanto meno, la rispondenza al dettato costituzionale. Se ne deduce che

l'adozione di siffatte disposizioni normative " rientra pur sempre

nell'ambito pienamente discrezionale e insindacabile dei poteri di

competenza del legislatore". D'altro canto, conclude l'Avvocatura,

l'effetto retroattivo, proprio delle leggi qualificate come di

interpretazione autentica, non può che discendere automaticamente, per

la stessa preminente natura di tali tipi di atti normativi ad essere

produttori di mutamenti nei procedimenti in corso, senza che ciò

comporti violazione del principio riguardante l'indipendenza della

Magistratura. Considerato in diritto :

1. - Il Giudice istruttore del Tribunale di Roma sottopone a

giudizio di legittimità costituzionale la legge 27 marzo 1980, n. 112,

prospettando, in primo luogo, l'esistenza di un eccesso di potere

legislativo per " illegittimità del fine, in quanto diverso da quello

costituzionalmente previsto", e, in secondo luogo, l'esistenza di un

contrasto con l'art. 104, primo comma, Cost.. Quest'ultimo profilo si

sostanzia in un sospetto di " indebita ingerenza" da parte del

legislatore " nel procedimento in corso" davanti al giudice a quo,

ingerenza diretta a " neutralizzare gli effetti delle decisioni

pronunziate dall'autorità giudiziaria" in tale procedimento (emissione

di mandati di cattura per peculato continuato pluriaggravato nei

confronti di cinque amministratori dell'Istituto di Patronato per

l'Assistenza Sociale, costituito ai sensi dell'art. 2 del decreto

legislativo del Capo Provvisorio dello Stato 29 luglio 1947, n. 804, e

a tale stregua ritenuto di diritto pubblico). Trattasi, invero, di una

legge sopraggiunta all'instaurazione del procedimento in questione e,

più esattamente, alla contestazione dell'addebito di concorso in

peculato continuato pluriaggravato tramite i mandati di cattura dianzi

ricordati. Per maggior puntualità, è sufficiente sottolineare che

l'iter parlamentare della legge n. 112 del 1980 - il cui titolo reca "

Interpretazione autentica delle norme concernenti la personalità

giuridica e il finanziamento degli istituti di patronato e di

assistenza sociale di cui al decreto legislativo del Capo provvisorio

dello Stato 29 luglio 1947, n. 804, nonché integrazioni allo stesso

decreto" e nella quale, tra l'altro, si stabilisce che " gli istituti

di patronato e di assistenza sociale costituiti ai sensi" del predetto

decreto " hanno personalità giuridica di diritto privato" (art. 1) -

aveva preso l'avvio da un disegno presentato alla Presidenza del Senato

il 5 dicembre 1979, a meno di un mese dall'esecuzione dei cinque

mandati di cattura (8 e 9 novembre 1979). Essendo stata concessa nel

frattempo la libertà provvisoria, il primo a darsi carico della nuova

legge era il P.M. all'atto della requisitoria depositata nella fase di

chiusura dell'istruzione formale, così da chiedere al Giudice

istruttore il rinvio a giudizio degli imputati previa derubricazione

dell'imputazione da concorso in peculato continuato pluriaggravato a

concorso in appropriazione indebita continuata pluriaggravata. Di

fronte a tale richiesta, i dubbi di legittimità sopra sintetizzati

inducevano il Giudice istruttore a pronunciare l'ordinanza in epigrafe.

2. - La difesa delle parti private, vale a dire di alcuni fra gli

imputati nel procedimento principale, eccepisce, con le note aggiunte

alle deduzioni contenute nell'atto di costituzione, la manifesta

irrilevanza della questione sollevata dal giudice a quo, e ciò perché

ne risulterebbe coinvolta una normativa penale che, per essere

sopravvenuta al fatto in termini maggiormente favorevoli al reo,

sarebbe sempre e comunque da applicare, in forza dell'art. 2, terzo

comma, c.p., nei procedimenti penali non ancora definiti con sentenza

irrevocabile.

Nonostante i richiami alla giurisprudenza di questa Corte,

giurisprudenza qualificata " costante" nel dichiarare inammissibili le

questioni di costituzionalità " sollevate nei confronti delle

disposizioni penalmente meno severe", il problema presenta nella specie

connotati tali da non permettere automatiche deduzioni in ordine

all'applicabilità dell'art. 2, terzo comma, c.p. Infatti - poiché la

legge n. 112 del 1980 non contiene disposizioni incriminatrici

strettamente intese, così da non potersi in nessuna delle sue parti

definire propriamente come legge penale - ogni sua eventuale incidenza

nella strutturazione di una determinata figura criminosa, sotto forma

di supporto ad un elemento normativo della relativa fattispecie (nel

caso concreto, appropriazione indebita anziché peculato), impone di

verificare se la normativa in questione sia o no riconducibile

nell'ambito di applicazione dell'art. 2 c.p.: un'indagine, questa,

riservata al giudice penale.

Si potrebbe, se mai, osservare che il giudice a quo, evitando di

prendere esplicita posizione sui rapporti tra la norma incriminatrice

del peculato (o, all'inverso, dell'appropriazione indebita) e la norma

sulla natura giuridica dell'IPAS, non avrebbe assolto l'onere di far

emergere l'utilità della decisione da lui chiesta alla Corte. Ma

l'ordinanza, con le sue incertezze ed oscillazioni, sulle quali si

tornerà fra poco, non consente di affermare che il Giudice istruttore

del Tribunale di Roma abbia escluso la soluzione più restrittiva,

contraria cioè a ricomprendere nella sfera dell'art. 2 c.p. la norma

sulla natura giuridica dell'ente.

3. - La questione è, comunque, da dichiarare inammissibile per

altra ragione, emergente dai modi stessi della sua prospettazione.

Essa, infatti, non risulta debitamente posta sotto il profilo formale,

per l'insufficiente specificazione del thema decidendi.

A rivelarsi insufficiente non è tanto l'individuazione dei

parametri costituzionali, anche se - sotto il profilo, prioritariamente

invocato, dell'eccesso di potere legislativo - nessuna norma della

Costituzione risulta indicata in modo particolare, essendosi

l'ordinanza di rimessione limitata a denunciare un generico contrasto

"sia con le esigenze razionali del diritto, sia con i principi

costituzionali", ed anche se sotto il profilo, conseguenzialmente

dedotto, dell'ingerenza nell'attività della magistratura - l'art. 104,

primo comma, Cost. sembra richiamato in funzione dei soli rapporti tra

la legge denunciata ed il procedimento in corso davanti al giudice a

quo. Basterà ricordare, al primo proposito, che, in più occasioni, di

fronte ad una generica censura di contrasto con i principi generali

dell'ordinamento giuridico e con quelli del sistema costituzionale,

questa Corte ha ritenuto possibile ricercare ed eventualmente ritrovare

nel contesto dell'ordinanza il concreto significato della censura in

tal modo proposta (v., ad esempio, le sentenze n. 87 del 1963, n. 40

del 1964, n. 12 del 1965), e, al secondo proposito, che non si può

escludere a priori l'esistenza di altri analoghi procedimenti e che,

comunque, un'eventuale declaratoria di illegittimità, con l'incidere

negativamente sulla legge denunciata, sarebbe pur sempre suscettibile

di più larghi coinvolgimenti.

Insufficiente è, invece, l'individuazione della normativa

ordinaria sottoposta al vaglio di costituzionalità, ma ciò non già

perché l'ordinanza fa riferimento ad una legge indicata globalmente (i

precedenti nel senso della ritenuta ammissibilità di questioni

sollevate in ordine ad un intero testo legislativo non fanno certo

difetto nella giurisprudenza della Corte: in aggiunta ai richiami

operati, sia pure ex adverso, dalla recente sentenza n. 30 del 1982, si

vedano le sentenze n. 118 del 1957, n. 77 del 1964, n. 175 del 1974 e

n. 152 del 1982, particolarmente significative in quanto concernenti

leggi qualificate di interpretazione autentica e, come tali, sottoposte

ciascuna a giudizio di legittimità nel suo insieme), bensì perché

l'ordinanza, oscillando continuamente tra il piano della legge

considerata per intero e il piano della " disposizione" della " norma",

impedisce di cogliere gli esatti termini della questione.

Anche a voler sottointendere che, seppure mai indicata con la

relativa numerazione, la " disposizione" o la "norma" specificamente

enucleabile dal complesso dei cinque articoli costituenti la legge n.

112 del 1980 non potrebbe che essere l'art. 1, imperniato, com'esso è,

sulla personalità giuridica di diritto privato degli istituti di

patronato e di assistenza sociale, resta insuperabile l'ambiguità di

fondo per cui la questione pare coinvolgere ora la intera " legge" ora

la " disposizione" o " norma" singolarmente considerata.

D'altro canto, l'ordinanza non contesta la legittimità della

privatizzazione ex nunc degli istituti contemplati nell'art. 1 donde la

conseguenza che persino questa " disposizione" o " norma" potrebbe

sfuggire al vaglio di costituzionalità, salvo che per la parte della

sua ritenuta efficacia retroattiva.

A complicare ulteriormente il quadro normativo che, così come

l'ordinanza si presenta formulata, è di ostacolo all'esatta

individuazione dell'oggetto della presente questione, si aggiunge la

circostanza che la ritenuta efficacia retroattiva, integrante l'eccesso

di potere legislativo e l'invasione della sfera riservata all'autorità

giudiziaria, non emerge in alcun modo né dall'art. 1 né da altri

articoli della legge n. 112 del 1980, ma viene ricavata dal titolo di

essa, là dove esplicitamente si parla di " interpretazione autentica".

Il che, a prescindere dal problema dei rapporti tra titolo e contenuto

delle leggi, significa reiterare sotto altra prospettiva i dubbi

sull'estensione dell'oggetto della questione, restando da chiarire, in

mancanza di un 'univoca presa di posizione dell'ordinanza di

rimessione, se l'interpretazione autentica del titolo investirebbe la

legge in tutto o solamente in parte e, nella seconda più verosimile

eventualità (il titolo parla anche di " integrazioni" al decreto e

l'ordinanza di " norme in realtà innovative"), in quali parti.

Né a dissipare le incertezze vale l'insistito, cruciale, ricorso

all'ipotesi dell'eccesso di potere dell'atto legislativo: non

necessariamente questo tipo di vizio comporta l'11 legittimità

dell'intero atto, ben potendosi riscontrare, nei casi di atti le cui

prescrizioni siano scindibili, una sua incidenza soltanto parziale.

Conclusivamente, compete al giudice che solleva la questione

individuare con precisione l'oggetto della censura. Come compete a lui

puntualizzare il concreto profilarsi dei rapporti tra due o più leggi,

oppure tra due o più disposizioni, sulla base delle regole che ne

governano la successione, ivi compreso, eventualmente, l'art. 2 c.p.