Sentenza n. 189/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge

12 aprile 1990, n. 74 (Modifica alle norme sul sistema elettorale e

sul funzionamento del Consiglio superiore della magistratura), in

relazione al decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 654, promosso con

ordinanza emessa il 30 maggio 1991 dal Tribunale amministrativo

regionale della Sicilia sui ricorsi riuniti proposti da Grillo Renato

contro il Consiglio superiore della magistratura ed altro, iscritta

al n. 659 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 44, prima serie speciale, dell'anno

1991;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 5 febbraio 1992 il Giudice

relatore Francesco Guizzi;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 14 novembre 1989 e depositato il 6

dicembre 1989 presso la cancelleria del Tribunale amministrativo

regionale della Sicilia, il dottor Renato Grillo, magistrato di

tribunale con funzioni di giudice presso il Tribunale di Palermo,

impugnava la delibera del Consiglio superiore della magistratura

(C.S.M.) in data 19 luglio 1989 con la quale gli veniva negata la

nomina a magistrato di appello, chiedendone l'annullamento per vari

motivi. Con altro ricorso, notificato il 23 maggio 1990 e depositato

il 1° giugno 1990 presso la cancelleria della stessa Autorità

giudiziaria, il Grillo impugnava, per gli stessi motivi dedotti in

precedenza, il d.P.R. in data 16 ottobre 1989 (registrato alla Corte

dei conti il 26 febbraio 1990), adottato in conformità alla predetta

delibera del C.S.M.

In particolare il Grillo si doleva della circostanza secondo la

quale sarebbe stato disatteso il parere del Consiglio giudiziario di

Palermo da parte del C.S.M.; della utilizzazione, da parte del

predetto organo, di elementi di giudizio (negativi) non riconducibili

ad alcuna delle categorie previste dalla normativa in vigore; della

violazione del principio del ne bis in idem e delle disposizioni in

tema di procedimenti disciplinari. Infine, lamentava una cattiva

interpretazione dei fatti assunti a base del censurato provvedimento,

in ispecie a proposito d'un incarico extra-giudiziario a suo tempo

conferitogli.

Costituitasi in giudizio nell'interesse del Consiglio superiore

della magistratura e del Ministro di grazia e giustizia, l'Avvocatura

dello Stato resisteva su entrambi i ricorsi che, successivamente,

venivano riuniti.

2. - Con ordinanza depositata in data 29 agosto 1991 il Tribunale

amministrativo regionale della Sicilia ha sollevato, in relazione

agli artt. 3, 24 e 125 della Costituzione e all'art. 23, primo comma,

dello Statuto della Regione siciliana (regio decreto legislativo 15

maggio 1946, n. 455) in rapporto al decreto legislativo 6 maggio

1948, n. 654, la questione di legittimità dell'art. 4 della legge 12

aprile 1990, n. 74, nella parte in cui attribuisce al (solo)

Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sottraendoli all'esame

degli altri Tribunali amministrativi regionali altrimenti competenti

secondo le norme generali ed in particolare in ossequio al cd. foro

speciale dei pubblici dipendenti stabilito dall'art. 3, cpv. ultima

parte, della legge istitutiva dei Tribunali amministrativi regionali

(6 dicembre 1971, n. 1034), la competenza a decidere sui ricorsi in

primo grado avverso i provvedimenti riguardanti i magistrati

ordinari.

2.1. - Premettono i giudici remittenti che l'originaria

formulazione dell'art. 17 della legge 24 marzo 1958, n. 195,

istitutiva del C.S.M., prevedeva che avverso i provvedimenti da esso

adottati era dato "ricorso al Consiglio di Stato per motivi di

legittimità e alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione avverso

quelli disciplinari". A seguito dell'emanazione della legge 6

dicembre 1971, n. 1034, istitutiva dei Tribunali amministrativi

regionali, la giurisprudenza ha ritenuto che - non avendo l'art. 17

della legge n. 195 del 1958 carattere di norma speciale - si dovesse

estendere ai provvedimenti in questione il regime del doppio grado di

giurisdizione introdotto, appunto, dalla legge n.1034 del 1971. Tale

orientamento non è stato più rimesso in discussione e, perciò, ne

consegue che l'art. 4 della legge 12 aprile 1990, n. 74, novellando

il solo secondo comma dell'art. 17 della legge istitutiva del C.S.M.,

ha sostanzialmente modificato il precedente assetto delle

impugnative, sostituendo alla competenza giurisdizionale in primo

grado, ripartibile per ragioni di territorio fra tutti i Tribunali

amministrativi regionali, una competenza funzionale del solo

Tribunale amministrativo regionale del Lazio.

In base alla legge n.1034 del 1971 la competenza territoriale dei

Tribunali amministrativi regionali è espressamente derogabile dalle

parti, anche quando riguardi il foro speciale dei pubblici

dipendenti. Ma con la cennata modifica legislativa, che ha accentrato

la competenza di primo grado sui ricorsi avverso i provvedimenti del

C.S.M. relativi ai magistrati ordinari presso il Tribunale

amministrativo regionale del Lazio, si sarebbe pure venuta a mutare

la natura di questo tipo di competenza che, nella specie, si

configurerebbe come una competenza funzionale (o territoriale

inderogabile).

Secondo i giudici remittenti, non potrebbe darsi, infatti, una

discrezionalità dell'amministrazione nella scelta di esperire o meno

il regolamento di competenza, accettando, in contrasto con il

precetto costituzionale di imparzialità della Pubblica

amministrazione, una volta il diverso foro adito dal magistrato e una

volta contestandolo con l'esperimento del regolamento di competenza -

ex art. 31 della legge n. 1034 del 1971. Il carattere funzionale di

tale competenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio

risulterebbe altresì dal fatto che, in deroga a ogni altro criterio

stabilito dalla legge citata n. 1034, essa si radicherebbe

esclusivamente in funzione dell'oggetto dell'impugnativa

(provvedimenti riguardanti magistrati ordinari adottati su

deliberazione del C.S.M.).

In tali sensi deporrebbero anche i lavori preparatori.

Di conseguenza, tale diverso e nuovo tipo di competenza sarebbe

inderogabile e, perciò, rilevabile d'ufficio ai sensi dell'art. 38

del codice di procedura civile.

2.2. - I giudici del Tribunale amministrativo regionale della

Sicilia chiedono la censura della norma contenuta nell'art. 4 della

legge 12 aprile 1990, n. 74, innanzitutto con riferimento all'art. 3

della Costituzione. A loro avviso, con la soppressione del foro della

sede di servizio nei confronti dei soli magistrati ordinari verrebbe

a determinarsi, a danno dei medesimi rispetto alle altre categorie di

magistrati e alla generalità dei pubblici dipendenti (con rapporto

d'impiego pubblicistico), una evidente disparità di trattamento.

Mentre per tutti gli altri pubblici dipendenti continua ad applicarsi

la regola del foro della sede di servizio, per i soli magistrati tale

regola verrebbe meno, sì che ne deriverebbe un danno per costoro

consistente nell'impossibilità di giovarsi del Tribunale

amministrativo regionale della rispettiva sede di servizio, che è

disposizione a tutela del lavoratore - pubblico dipendente in ordine

ai ricorsi contro i provvedimenti che li riguardano.

Tale disparità non sarebbe sorretta da un adeguato fondamento

giustificativo.

La motivazione emergente dai lavori preparatori, che fanno

riferimento all'uniformità di indirizzo giurisprudenziale in ordine

agli atti del C.S.M., non costituirebbe ragione appropriata e

sufficiente atteso che orientamenti giurisprudenziali diversi sono il

naturale portato della pluralità degli organi giudiziari tra loro

equiordinati (i Tribunali amministrativi regionali), mentre

l'esigenza di reductio ad unitatem sarebbe tipica della funzione del

giudice di appello che è riservata al Consiglio di Stato.

La carenza di specifiche esigenze giustificative si risolverebbe

in una violazione del precetto costituzionale di uguaglianza. Del

resto, la stessa Corte costituzionale con la sentenza n. 117 del 1990

avrebbe accolto censura analoga (in materia di foro erariale per le

controversie di lavoro dei dipendenti dell'Ente Ferrovie dello

Stato).

2.3. - Ad avviso dei remittenti l'articolo impugnato sarebbe

incostituzionale anche sotto un secondo profilo, quello della tutela

costituzionale del diritto di azione.

Lo spostamento della competenza operato dall'art. 4 menzionato

inciderebbe, per vero, sul diritto di quegli interessati che sono in

servizio fuori del distretto di Roma, per il costo più elevato e le

maggiori difficoltà connesse alla necessità di adire il Tribunale

amministrativo regionale del Lazio.

2.4. - Censurabile, ancora, la norma con riguardo all'art. 125,

secondo comma, della Costituzione, ai sensi del quale tutti i

Tribunali amministrativi regionali periferici dovrebbero conoscere le

controversie relative a provvedimenti degli enti e degli organi

centrali a livello nazionale. L'art. 4 della legge n. 74 del 1990

attuerebbe, dunque, una deroga ingiustificata di tale disposizione

costituzionale.

2.5. - Infine, i remittenti prospettano, come ulteriore motivo di

doglianza, il contrasto fra l'art. 4 citato e l'art. 23, primo comma,

dello Statuto della Regione siciliana (regio decreto legislativo 15

maggio 1946, n. 455) in rapporto al decreto legislativo 6 maggio

1948, n. 654, istitutivo del Consiglio di Giustizia Amministrativa

per la Regione siciliana.

In attuazione dell'art. 23 dello Statuto speciale della regione

siciliana è stato infatti costituito il Consiglio di Giustizia

Amministrativa (C.G.A.) per quella regione, organo che - pur

costituendo un'articolazione del Consiglio di Stato - ha una speciale

composizione con riguardo alla componente laica designata dal governo

regionale. La legge n. 1034 del 1971 e la sentenza della Corte

costituzionale n. 61 del 1975, ponendo il C.G.A. nel ruolo di giudice

di solo appello avverso le sentenze del T.A.R. della Sicilia,

rivelerebbero la presente censura, poiché il C.G.A., a seguito

dell'introduzione della competenza funzionale al Tribunale

amministrativo regionale del Lazio, si vedrebbe in parte sottratta la

propria competenza.

3. - È intervenuta, in rappresentanza della Presidenza del

Consiglio dei ministri, l'Avvocatura generale dello Stato che ha

concluso per l'infondatezza della questione sollevata.

Ha osservato l'interventore che non sussiste la violazione

dell'art. 24 della Costituzione, in quanto la Corte costituzionale ha

più volte ritenuto legittimo, per il legislatore ordinario, limitare

il diritto di azione, anche in assenza di una esplicita riserva di

legge, purché il diritto costituzionalmente protetto non ne venga

snaturato o irragionevolmente ristretto e tali limitazioni siano

dettate da interessi superiori. Nel caso di specie, siffatti

interessi sarebbero individuabili nella esigenza di assicurare una

uniformità di giurisprudenza "nella piena libertà da

condizionamenti più o meno pesanti, pressanti o subdoli delle

situazioni locali".

Non sussisterebbe neppure la violazione dell'art. 3 della

Costituzione, poiché il principio di uguaglianza non impedisce al

legislatore di statuire una diversa disciplina per regolare

situazioni diverse, per categorie di destinatari (sentenza del 6

marzo 1990, n. 117). Nella specie, ricorrerebbe l'esigenza di

conseguire una unitarietà di criteri di valutazione in un settore

particolarmente delicato quale quello dell'amministrazione della

giustizia (fondamento di ragionevolezza) e la necessità di

salvaguardare i principi costituzionali in materia di indipendenza

della magistratura.

Andrebbero altresì respinte le ulteriori doglianze prospettate

con riferimento all'art. 125, secondo comma, della Costituzione e

all'ordinamento della giustizia amministrativa siciliana. L'art. 125,

invero, si limita soltanto a indicare la necessità di istituire

organi di giustizia amministrativa di primo grado nella regione, ma

non impedisce di fissare in settori specifici altri criteri

distributivi della competenza. E l'art. 23 dello Statuto della

Regione siciliana individua soltanto la necessità di creare un

giudice di appello, con sede in Sicilia, ma non mira certo ad

attribuirgli anche la competenza a conoscere le controversie di

secondo grado che non siano state celebrate in primo grado davanti al

Tribunale amministrativo regionale di quella regione. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia solleva

dubbi sulla legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge 12

aprile 1990, n. 74 (Modifica alle norme sul sistema elettorale e sul

funzionamento del consiglio superiore della magistratura), nella

parte in cui, sostituendo il secondo comma dell'art. 17 della legge

24 marzo 1958, n. 195 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento

del consiglio superiore della magistratura) attribuisce al (solo)

Tribunale amministrativo regionale del Lazio la competenza a decidere

sui ricorsi in primo grado avverso i provvedimenti riguardanti i

magistrati ordinari, dubbi in relazione agli artt. 3, 24 e 125 della

Costituzione ed all'art. 23, primo comma, dello Statuto della Regione

Siciliana (regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455) in

rapporto al decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 654.

L'originaria formulazione dell'art. 17 della legge n. 195 del

1958, istitutiva del C.S.M., prevedeva che avverso i provvedimenti

dell'organo di governo della magistratura fosse dato ricorrere avanti

al Consiglio di Stato per motivi di legittimità (e alle sezioni

unite della Corte di cassazione avverso quelli disciplinari). In

seguito all'emanazione della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, la

giurisprudenza ha ritenuto che - non avendo l'art. 17 della legge n.

195 del 1958 carattere di norma speciale - si dovesse estendere ai

provvedimenti in questione il regime del doppio grado di

giurisdizione introdotto, appunto, dalla legge istitutiva della

competenza in primo grado dei Tribunali amministrativi regionali.

Tale orientamento non è stato più rimesso in discussione, sì che

ne consegue che l'art. 4 della legge 12 aprile 1990, n. 74,

novellando il solo secondo comma dell'art. 17 della legge istitutiva

del C.S.M., ha sostanzialmente modificato il precedente assetto delle

impugnative, sostituendo alla competenza giurisdizionale in primo

grado, ripartibile per ragioni di territorio fra tutti i Tribunali

amministrativi regionali, la competenza del solo Tribunale

amministrativo regionale del Lazio.

1.1. - La prima censura sollevata dal tribunale remittente

riguarda la legittimità costituzionale del regime derogatorio

previsto per le impugnative delle delibere del C.S.M. (riservata al

solo Tribunale amministrativo regionale del Lazio) imperniato su

regole disciplinatrici della competenza stabilite con esclusivo

riferimento ai magistrati ordinari, rispetto al criterio del foro

speciale del pubblico impiego, valevole per tutti gli altri pubblici

dipendenti, attributivo della competenza a conoscere delle

impugnative degli atti riguardanti il rapporto di servizio avanti al

Tribunale amministrativo regionale del luogo ov'è la sede di lavoro.

Si osserva dai remittenti che mancherebbe una qualsivoglia

ragionevolezza per tale regime di deroga di una disposizione

pacificamente posta a tutela del lavoratore - pubblico dipendente.

Tale disparità di trattamento, insomma, non sarebbe sorretta da

un adeguato fondamento giustificativo.

La seconda censura riguarda, invece, la disposizione sotto la

lente della tutela costituzionale del diritto di azione.

Lo spostamento della competenza operato dall'art. 4 menzionato

inciderebbe, infatti, sul diritto di quegli interessati che sono in

servizio fuori del distretto di Roma, per il costo più elevato e le

maggiori difficoltà connesse alla necessità di adire il Tribunale

amministrativo regionale del Lazio.

1.2. - Le prime due censure, che, per affinità di situazioni e

per comodità di esposizione, possono essere congiuntamente

esaminate, sono infondate.

Questa Corte ha già avuto modo di soffermarsi sulla particolare

posizione che il Consiglio superiore della magistratura occupa

nell'ordinamento costituzionale della Repubblica e sullo "status"

rivestito dai magistrati ordinari, particolare e differenziato,

rispetto alla categoria degli altri pubblici dipendenti.

In ordine alla posizione del C.S.M. ha asserito, con la sentenza

n. 44 del 1968, che nella specie si ha riguardo ad un "organo che,

pure espletando funzioni solamente di indole amministrativa, non è

parte della pubblica amministrazione (in quanto rimane estraneo al

complesso organizzativo che fa capo direttamente, o al Governo dello

Stato o a quello delle Regioni, ed all'altro cui dà vita

l'amministrazione indiretta, collegato al primo attraverso

l'esercizio di forme varie di controllo ad esso attribuite)". E lungi

dal ridimensionarne la posizione - come pur si è sostenuto - ha

rivalutato la natura delle sue funzioni, conseguentemente affermando

che "comunque si voglia qualificarlo in sede dogmatica, si tratta di

un organo di sicuro rilievo costituzionale" (sentenza n. 148 del

1983). Ma ha respinto l'idea dell'autocrinia o autodichia, rilevando

l'insussistenza d'un principio generale applicabile "a tutti gli

organi cui la Costituzione conferisce una posizione di indipendenza"

e autonomia, idoneo di per sé a sottrarre gli atti di tali organi

che incidano su situazioni soggettive di terzi alle comuni

giurisdizioni. Con ciò implicitamente accogliendo gli orientamenti

del Consiglio di Stato che sin dall'inizio (sentenza n. 248 del 1962)

aveva ritenuto censurabili nel loro contenuto i decreti impugnati,

anziché limitare l'oggetto del sindacato - secondo la tesi riduttiva

avanzata dall'Avvocatura dello Stato - soltanto ai vizi propri dei

decreti, presidenziali o ministeriali, emanati in conformità alle

deliberazioni consiliari.

L'impugnabilità, anche per un organo di garanzia qual'è, secondo

la communis opinio, il Consiglio superiore della magistratura, deriva

dalla "grande regola" accolta dall'art. 24 della Costituzione, che

dà tutela generalizzata ai diritti soggettivi e agli interessi

legittimi.

Sullo status di magistrato ordinario questa Corte ne ha più volte

sottolineato l'assoluta peculiarità rispetto alla posizione per

effetto delle "garanzie costituzionali di indipendenza" quali

risultano dalla riserva di legge (art. 108 della Costituzione),

dall'assunzione mediante concorso (art. 106) e dalla inamovibilità

(art. 107). Garanzie che competono in via esclusiva al magistrato

(sentenza n. 44 del 1968), anche per quanto attiene al procedimento

disciplinare che si svolge "nelle forme e nei modi .. tipici del

processo" (sentenza n. 168 del 1983), poiché "a coloro che fanno

parte dell'ordine giudiziario non si applicano le disposizioni relative all'ordinamento gerarchico statale" (sentenza n. 12 del 1971),

di modo che non sussiste possibilità di assumere i principi che

valgono per la generalità dei pubblici dipendenti (meno che mai

specifici istituti) come termine di raffronto per giudicare della

normativa sullo status dei magistrati ordinari.

Lamenta il giudice a quo che la disposizione introdotta dall'art.

4 della citata legge n. 74 risulti particolarmente gravosa per i

magistrati ordinari i quali non risiedano nella circoscrizione del

Tribunale amministrativo regionale del Lazio e che in tal modo venga

ingiustamente compresso il diritto d'azione.

Tuttavia, se il rigore con cui è tutelato detto diritto non

esclude che il sistema di tutela giurisdizionale ben possa adeguarsi

alla particolarità del rapporto, quando siano da salvaguardare

interessi razionalmente ritenuti degni di tutela (fermo restando che

al legislatore ordinario è inibito di imporre oneri tali che

compromettano la tutela stessa: ordinanza n. 73 del 1988 e sentenze

n. 63 del 1977, nn. 249 e 55 del 1974, n. 94 del 1973, n. 125 del

1969, n. 85 del 1968), a maggior ragione deve riconoscersi al

legislatore ampia discrezionalità nell'operare il riparto di

competenza fra gli organi giurisdizionali, nel rispetto del principio

di uguaglianza e, segnatamente, del canone di ragionevolezza.

Ora, nel caso della disposizione in esame, la particolare posizione

assicurata al Consiglio superiore della magistratura

nell'organizzazione dei pubblici poteri e la peculiarità dello status dei magistrati ordinari, in gran parte orientato dalla stessa

Costituzione, danno pieno fondamento giustificativo a una

regolamentazione, come quella introdotta dall'art. 4 della legge n.

74 del 1990, che si discosta dalla regola, valevole per i pubblici

dipendenti, del foro della sede di servizio.

La norma oggetto di censura risponde, inoltre, a un'esigenza

largamente avvertita circa l'uniformità della giurisprudenza fin

dalle pronunce di primo grado, e non palesa dunque profili

d'illegittimità.

2. - La norma, a giudizio del Tribunale amministrativo regionale

remittente, sarebbe ancora censurabile con riguardo all'art. 125,

secondo comma, della Costituzione. Sulla base di tale disposizione,

infatti, tutti i Tribunali amministrativi regionali periferici

dovrebbero poter conoscere le controversie relative ai provvedimenti

degli enti e degli organi centrali. L'art. 4 della legge n. 74 del

1990 attuerebbe, di conseguenza, una deroga ingiustificata di tale

disposizione costituzionale.

I remittenti infine prospettano, come ulteriore motivo di

contrasto con l'assetto costituzionale dello Stato, il conflitto fra

l'art. 4 citato e l'art. 23, primo comma, dello Statuto della Regione

siciliana (regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455) in

rapporto al decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 654 istitutivo del

Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana.

Invero, il C.G.A., organo che - pur costituendo un'articolazione del

Consiglio di Stato - ha una speciale composizione con riguardo alla

componente laica designata dal governo regionale, a seguito

dell'introduzione della competenza funzionale al Tribunale

amministrativo regionale del Lazio si vedrebbe parzialmente sottratta

la propria competenza.

2.1. - Anche queste due ultime censure possono essere

congiuntamente esaminate, e sono del pari infondate.

La norma impugnata non contrasta, infatti, né con l'art. 125,

secondo comma, della Costituzione né con l'art. 23 dello Statuto

della Regione siciliana.

Non contrasta con la prima disposizione perché l'attribuzione

della competenza al Tribunale amministrativo regionale del Lazio,

anziché ai diversi Tribunali amministrativi regionali dislocati su

tutto il territorio nazionale, non altera il sistema di giustizia

amministrativa. Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio è

parte, infatti, del sistema processuale amministrativo che consta di

numerosi gangli periferici e di uno centrale, che con quelli è

collegato - in base alle regole proprie della giurisdizione

amministrativa - ben oltre il caso oggetto dell'impugnativa in esame.

Non contrasta infine con la seconda disposizione, perché essa

stabilisce soltanto che gli organi giurisdizionali centrali debbano

avere in Sicilia le sezioni per gli affari concernenti la regione:

norma in esecuzione della quale è stato a suo tempo istituito il

Consiglio di Giustizia Amministrativa. In una previsione che non

implica affatto - anzi esclude - la competenza a conoscere ogni tipo

di controversie, specie con riguardo a questioni che non hanno alcun

rapporto con la materia regionale.