Sentenza n. 182/1984

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 41, in

relazione all'art. 32 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e successive

modificazioni e dell'art. 17, in relazione all'art. 15 della legge 28

gennaio 1977, n. 10 (Norme per la edificabilità dei suoli) promosso

con ordinanza emessa il 23 ottobre 1979 dal pretore di Roma nel

procedimento penale a carico di Vaselli Gabriella ed altri iscritta al

n. 1018 del registro ordinanze 1979 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 71 dell'anno 1980.

Visto l'atto di costituzione di Vaselli Gabriella ed altri nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 10 gennaio 1984 il Giudice relatore

Oronzo Reale;

udito l'Avvocato dello Stato Renato Carafa per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza emessa in data 23 ottobre 1979, il pretore di Roma

sollevava questione incidentale di legittimità costituzionale

dell'art. 41 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, nel testo risultante

dalle successive modifiche, in relazione all'articolo 32 della stessa

legge; o, in via alternativa, qualora ritenuto più favorevole,

dell'art. 17, in relazione all'art. 15, della legge 28 gennaio 1977, n.

10 "Norme per la edificabilità dei suoli", nella parte in cui le dette

norme, secondo la consolidata giurisprudenza della Corte di cassazione,

impediscono la applicazione della misura di sicurezza della confisca

penale (ex art. 240 c.p.), qualora siano giudizialmente accertati reati

in materia edilizia, e relativamente ad immobili realizzati in assenza

o in totale difformità dalla licenza (ora concessione) edilizia.

Premesso che la sua analisi del problema parte dalla considerazione

secondo cui è ormai consolidato l'orientamento giurisprudenziale della

Corte di cassazione per la quale è escluso che, da parte del giudice

penale, possa procedersi alla confisca degli immobili abusivi, in

quanto il relativo potere del giudice ordinario si porrebbe in

inconciliabile contrasto con i poteri che l'ordinamento giuridico

attribuisce al riguardo all'autorità amministrativa, il giudice a quo,

ricordato il tipo di sanzioni cui la detta autorità può,

alternativamente, far ricorso, prospetta il dubbio che le norme

suindicate siano in contrasto con l'art. 3 della Costituzione perché

sarebbe ivi prevista una disciplina che, al di là di ogni

ragionevolezza e logicità, opererebbe una discriminazione tra imputati

di reati (anche contravvenzionali), favorendo quelli per reati edilizi,

nei confronti dei quali ultimi, seppure forniti di requisiti di

identica o maggiore pericolosità criminale, non potrebbe operare

l'istituto della confisca. Ad avviso del pretore di Roma la previsione

normativa di sanzioni amministrative, anche comportanti la demolizione,

non diminuirebbe la validità dell'argomentazione, in quanto queste

ultime vedrebbero la loro applicazione "affidata a disinvolte regole

politiche anziché di buona amministrazione", ed inoltre "il loro

dimensionamento pecuniario lascerebbe sussistere l'opera nella sua

integrità fisica", cioè il prodotto del reato, che la confisca è

istituzionalmente destinata a sottrarre all'imputato. Ad avviso del

giudice rimettente, da tale disparità di trattamento deriverebbe anche

il sacrificio di quell'interesse superiore di giustizia, inerente alla

funzione criminale, "secondo accezioni non assimilabili alla ratio a

cui sono ispirate le sanzioni amministrative in materia urbanistica".

Le norme denunciate sarebbero inoltre in contrasto con l'art. 9

della Costituzione; lo Stato vanterebbe infatti "un interesse pubblico

privilegiato" nella tutela del territorio in genere. Da ciò deriva che

il privare lo Stato stesso del potere penale (ulteriore) di confiscare

le opere edilizie abusive "che offendono il suo interesse primario

tradotto nel precetto penale", comporterebbe "l'affievolimento oltre

ogni ragionevolezza" dei mezzi di intervento statuali a difesa del

territorio ed attinenti alla sfera penale.

Le dette norme contrasterebbero anche con l'art. 112 della

Costituzione "poiché irragionevolmente" limiterebbero "sotto alcuni

aspetti riflessi ma rilevanti, gli effetti dell'esercizio dell'azione

penale, il cui sviluppo coincide in senso effettuale con la richiesta e

l'applicazione delle misure di sicurezza".

Dopo aver così esposto le sue perplessità circa la possibile

incostituzionalità delle norme denunciate, il giudice a quo evidenzia

un suo convincimento interpretativo delle disposizioni vigenti, tale da

evitare gli inconvenienti di inconciliabilità tra la confisca ed il

potere sanzionatorio del sindaco: a suo avviso infatti, poiché la

confisca comporta l'acquisizione al patrimonio dello Stato dell'opera

"e necessariamente del suolo su cui questa insiste, senza il quale non

avrebbe fisica e patrimoniale esistenza", ai sensi dell'articolo 15,

tredicesimo comma, della legge n. 10 del 1977, il sindaco conserverebbe

il potere di ordinare la demolizione a spese del costruttore ove

l'opera contrasti con rilevanti interessi urbanistici ed ambientali,

trattandosi di opere eseguite da terzi su suolo di proprietà dello

Stato.

In punto di rilevanza, il pretore motiva ampiamente, evidenziando

che la qualità di imputati è stata assunta dagli odierni imputati in

ragione delle rispettive qualità sociali, rivestite nella S.p.A.

Albergo di Russia, proprietaria del complesso immobiliare della cui

abusiva ristrutturazione si tratta.

Si sono costituiti gli imputati nel processo a quo chiedendo che la

questione, come proposta, sia dichiarata infondata. L'atto di

costituzione è datato 6 gennaio 1983, mentre la pubblicazione

dell'ordinanza sulla Gazzetta Ufficiale è avvenuta il 12 marzo 1980.

Spiegava intervento il Presidente del Consiglio dei ministri per il

tramite dell'Avvocatura generale dello Stato e chiedeva che la proposta

questione fosse dichiarata infondata.

Ricordato il sistema vigente di repressione delle violazioni

edilizie, che segue il doppio binario delle sanzioni penali e di quelle

amministrative, l'Avvocatura evidenzia come la consolidata

giurisprudenza della Corte di cassazione sia pervenuta ad escludere che

il giudice penale possa ordinare la demolizione dell'opera edilizia

abusivamente eseguita, sia pure in violazione delle norme penalmente

sanzionate, oppure imporre la demolizione quale condizione al godimento

del beneficio della sospensione condizionale della pena ed altresì che

lo stesso giudice possa disporre la confisca delle opere costruite in

violazione della legge edilizia. Riassunti i motivi di tale

consolidato orientamento, l'Avvocatura ne evidenzia l'intrinseca

logicità e coerenza ed esclude che nella normativa de qua possano

essere ravvisati i vizi di incostituzionalità denunciati dal pretore.

Per quanto attiene alla pretesa disparità di trattamento, si

osserva infatti che, nel caso di specie, l'esclusione della confisca

penale trova razionale giustificazione nell'avere il legislatore del

1977 prevista una confisca amministrativa ed anche nella constatazione

che si versa in un campo (quello delle violazioni edilizie e degli

effetti che ne derivano) che ne chiede una valutazione più complessa

nell'ambito di competenze legislative e amministrative variamente

articolate. Né, si dice, la prospettata compatibilità della confisca

penale e di quella amministrativa, secondo la tesi interpretativa del

giudice a quo, può trovare consenso, in quanto è di solare evidenza

che la stessa darebbe inevitabilmente luogo ad inconvenienti di ogni

sorta.

La prospettata violazione dell'art. 9 della Costituzione neppure

sussisterebbe, in quanto "precise norme costituzionali" attribuiscono

la materia urbanistica alla competenza regionale, nel cui ambito si

deve attuare quella complessa valutazione che è necessaria nella

materia de qua e che si ricollega a valutazioni tipicamente

discrezionali dell'interesse pubblico correlato.

Viene infine negata la validità della tesi che vedrebbe nella

esclusione della confisca penale per i reati edilizi una violazione

dell'art. 112 della Costituzione, in quanto la detta norma

costituzionale, nel sancire l'obbligatorietà dell'esercizio

dell'azione penale da parte del pubblico ministero, non dispone

certamente che il legislatore ordinario non possa stabilire quale

misura di sicurezza debba o possa essere applicata in concreto. Considerato in diritto :

1. - Con l'ordinanza di cui in narrativa il pretore di Roma,

dovendo giudicare gli imputati del "reato p. e p. dagli articoli 31 e

41 lett. B della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e succ. modif.", ha

sollevato d'ufficio la questione di legittimità costituzionale

"dell'art. 41 in relazione all'art. 32 della legge 17 agosto 1942, n.

1150 e successive modificazioni e dell'articolo 17 della legge 28

gennaio 1977, n. 10, ove risultasse più favorevole per gli effetti in

questione agli imputati, nella parte in cui le predette norme escludono

l'applicazione della misura di sicurezza della confisca penale nei

confronti di imputati per reati edilizi".

Così il dispositivo della ordinanza.

Nella motivazione la questione è posta negli stessi termini con la

sola variazione che la impugnativa viene riferita all'art. 41 in

relazione all'art. 32 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e successive

modificazioni, "ovvero" all'art. 17 in relazione all'art. 15 della

legge 28 gennaio 1977, n. 10 "ove fosse considerato più favorevole

all'imputato (art. 2 c.p.) ".

2. - La questione non è ammissibile.

Tanto dal dispositivo che dalla motivazione dell'ordinanza risulta

che il pretore non ha determinato quale delle norme invocate dovesse

applicare nella specie, determinazione che a lui incontestabilmente

spettava sia ai fini della pronuncia di merito, se a questa doveva

pervenirsi, sia ai fini della individuazione delle disposizioni delle

quali chiedeva la verifica di legittimità costituzionale.

Il pretore si esprime in forma dubitativa sulla norma da applicare,

cioè subordina la scelta alla valutazione di maggiore o minor favore

per gli imputati della legge del 1977 rispetto a quella del 1942.

Ora tale valutazione né poteva essere rimessa alla Corte né

poteva essere riservata a dopo il giudizio di legittimità

costituzionale, poiché questo non può essere chiesto e pronunciato in

via astratta o ipotetica, ma solo rispetto alle disposizioni che il

giudice di merito ritiene di dovere applicare.

La Corte anche recentemente ha escluso l'ammissibilità di una

questione sollevata senza individuare con precisione l'oggetto della

censura e senza "puntualizzare il concreto profilarsi dei rapporti fra

due o più leggi, oppure tra due o più disposizioni, sulla base delle

regole che ne governano la successione, ivi compreso, eventualmente,

l'art. 2 c.p." (sent. n. 195 del 1982; nello stesso senso sent. n. 30

del 1983).