Sentenza n. 178/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 20 della legge

provinciale di Bolzano 23 maggio 1977 n. 13 (Norme per assicurare la

disponibilità da parte del proprietario e la funzione sociale

dell'edilizia residenziale) promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 13 luglio 1979 dal Tribunale di Bolzano nel

procedimento civile vertente tra Campagna Francesco ed altro e

l'Istituto per l'Edilizia Abitativa Agevolata della Provincia di

Bolzano, iscritta al n. 689 del registro ordinanze 1979 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 338 dell'anno 1979;

2) ordinanza emessa il 6 febbraio 1981 dal Tribunale di Bolzano nel

procedimento civile vertente tra Serra Luigi ed altro e l'Istituto

per l'Edilizia Abitativa Agevolata della Provincia di Bolzano,

iscritta al n. 244 del registro ordinanze 1981 e pubblicata nella

Gazzetta della Repubblica n. 214 dell'anno 1981;

3) due ordinanze emesse il 13 gennaio 1982 dalla Corte di Cassazion

sui ricorsi proposti dall'Istituto per l'Edilizia Abitativa Agevolata

della Provincia di Bolzano contro Verdino Michele ed altri e Tarricon

Matteo ed altri, iscritte ai nn. 590 e 591 del registro ordinanze 198

e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39 dell'ann

1983;

Visti gli atti di costituzione dell'Istituto per l'Edilizia

Abitativa Agevolata della Provincia di Bolzano, di Serra luigi e

Giuffrida Alessandro, di Clemente Giuseppina ved. Verdino Michele, di

Tarricone Matteo nonché gli atti di intervento della Provincia

autonoma di Bolzano;

Udito nell'udienza pubblica del 13 gennaio 1987 il Giudice relatore

Ugo Spagnoli;

Uditi gli avv.ti Alessandro Lenzini per Serra e Giuffrida; Sergio

Panunzio, in sostituzione dell'avv. Giuseppe Guarino, per l'Istituto

per l'Edilizia Abitativa Agevolata della Provincia di Bolzano;

Ritenuto in fatto

1. - Con domande proposte - rispettivamente - in data 28 febbraio e

25 febbraio 1976, i marescialli Francesco Campagna e Giuseppe Bertusi

chiesero all'Istituto Provinciale per l'Edilizia Abitativa Agevolata

della provincia di Bolzano la cessione in proprietà degli alloggi

agli attori locati (con contratti stipulati - rispettivamente - in

data 15 agosto 1951 e 22 novembre 1960) dall'INCIS, e trasferiti al

predetto IPEAA in forza del d.P.R. 30 dicembre 1972 n. 1036, con

effetto dal 31 dicembre 1973.

L'IPEAA, in data 15 aprile 1976, opponeva il proprio diniego,

rilevando che "l'eventuale futuro riscatto, stante il passaggio di

questi alloggi a questo Istituto, potrà essere preso in

considerazione solo quando la Provincia avrà determinato quali e

quanti fabbricati costituiscono la quota di riserva a norma dell'art.

3, della legge provinciale 20 aprile 1963, n. 3".

I marescialli Campagna e Bertusi, di conseguenza, convennero l'IPEA

avanti il Tribunale di Bolzano, acciocché accertasse il loro diritto

alla cessione in proprietà degli alloggi.

L'IPEAA resisteva, sostenendo che detti alloggi dovevano tuttora

considerarsi non cedibili perché di servizio, e che comunque

l'istituto della cessione in proprietà era venuto meno implicitament

per effetto della l. prov. Bolzano 20 agosto 1972 n. 15, ed

esplicitamente per effetto dell'art. 20 della l. prov. Bolazano 23

maggio 1977 n. 13.

Il Tribunale di Bolzano acquisiva in istruttoria prova del possesso

da parte degli attori, dei requisiti soggettivi ed oggettivi

necessari, ai sensi della l. prov. Bolzano 20 aprile 1963 n. 3, per l

cessione in proprietà degli alloggi di servizio.

La difesa degli attori, peraltro, avanzava il dubbio di legittimita

costituzionale dell'art. 20 della l. prov. Bolzano 23 maggio 1977 n.

13, in riferimento agli artt. 3 e 47 Cost., nonché 4 St. T.A.A.

1.1. - Con ordinanza emessa in data 13 luglio 1979, iscritta al n.

689 r.o. 1979, il Tribunale di Bolzano sollevava questione incidental

di legittimità costituzionale del predetto art. 20 l. prov. Bolzano

n. 13 del 1977, in riferimento all'art. 3 Cost.

Il giudice rimettente premette che la situazione soggettiva degli

assegnatari di alloggi di tipo economico-popolare costruiti da enti

pubblici con il concorso dello Stato in ordine alla cessione in

proprietà degli stessi è qualificabile (si ricorda anche la sent.

Cass., sez. un., 14 febbraio 1973 n. 456) come diritto soggettivo

perfetto (art. 3 l. 27 aprile 1972 n. 231; art. 4 l. prov. Bolzano 20

aprile 1963 n. 3), subordinato solo al possesso di certi requisiti

soggettivi (nella specie, accertati) ed oggettivi (anch'essi nella

specie ricorrenti) atteso che la destinazione degli alloggi al

servizio deve ritenersi venuta meno con il trasferimento all'IPEAA, e

che il convenuto ha espressamente riconosciuto che la quota di riserv

di cui all'art. 3 l. prov. Bolzano n. 3 del 1963 non è mai stata

determinata.

A giudizio del Tribunale rimettente l'istituto della cessione in

proprietà non sarebbe venuto meno a seguito di abrogazione implicita

ex l. prov. Bolzano n. 15 del 1972. Invero, di abrogazione implicita

l'interprete potrebbe parlare solo in presenza di dati univoci, attes

la normalità dell'abrogazione espressa (si ricorda Cass., 20 dicembr

1951 n. 2867). Nella specie, la l. prov. Bolzano n. 15 del 1972,

intitolata alla riforma dell'edilizia abitativa era volta, allo stess

tempo ad agevolare l'accesso all'abitazione in proprietà delle

famiglie a più modesto reddito, tramite numerosi interventi di

sostegno materiale, sì che il ripudio - da parte della legge stessa

dell'istituto della cessione in proprietà sarebbe difficilmente

argomentabile. L'ipotesi dell'abrogazione implicita è altresì

contraddetta dalla successiva abrogazione espressa ex art. 20 l. prov

Bolzano n. 13 del 1977.

Solo l'art. 20 l. prov. Bolzano n. 13 del 1977, in altri termini, e

valso ad eliminare l'istituto della cessione in proprietà degli

alloggi di tipo economico-popolare. Esso recita: " Gli alloggi per i

quali è stato introdotto con la parte quinta della legge provinciale

di riforma dell'edilizia abitativa del 20 agosto 1972, n. 15 il nuovo

regime di assegnazione in locazione e quelli trasferiti o da

trasferire alla Provincia a norma degli articoli 8, 10 e 11 del

decreto del Presidente della Repubblica 20 gennaio 1973, n. 115, non

possono essere ceduti in proprietà agli assegnatari. Fermo restando

quanto disposto alla lettera b) primo comma dell'art. 8 del decreto

del Presidente della Repubblica 20 gennaio 1973, n. 115 restano salvi

in ogni caso i diritti che possono derivare agli assegnatari degli

alloggi, i quali fino alla data del 6 settembre 1972 abbiano fatto

richiesta di cessione in proprietà ai sensi delle disposizioni di

legge, applicabili in tale data".

Si tratta, ritiene il giudice a quo, di norma retroattiva, eppercio

non ex se illegittima, atteso che il principio della irretroattività

della legge sarebbe un principio generale dell'ordinamento, ma avrebb

rilievo costituzionale nel solo campo penale. Nella specie, tuttavia,

il legislatore provinciale avrebbe irrazionalmente prescelto la data

del 6 settembre 1972, quale discrimine fra la salvezza e il venir men

dei diritti quesiti degli interessati alla cessione in proprietà

degli alloggi di tipo economico-popolare.

Infatti, da un lato, non esiste alcuna ragione sul piano soggettivo

per riconoscere agli interessati trattamento favorevole o deteriore a

seconda che abbiano o meno presentato domanda anteriormente alla data

predetta. Dall'altro, e sul piano oggettivo, priva di rilievo

giustificativo parrebbe la coincidenza fra la data prescelta e quella

dell'entrata in vigore della l. prov. Bolzano n. 15 del 1972, che non

disciplina in alcun modo l'istituto della cessione in proprietà, e

che comunque non ha nulla a che vedere con gli alloggi allora di

proprietà dell'INCIS.

Da ciò, deriverebbe lesione del principio di eguaglianza di cui

all'art. 3 Cost.

Non violato appare invece, per il giudice a quo, l'art. 47 Cost.,

che non preclude al legislatore la possibilità di eliminare forme

particolari di accesso alla proprietà dell'abitazione.

Il giudice rimettente non motiva espressamente in punto di

rilevanza.

1.2. - Nel giudizio si è costituito, con atto depositato in data 1

ottobre 1979, l'IPEAA, rappresentato e difeso dagli avv.ti G. Guarino

e O. Tiefenbrunner.

L'Istituto, esposti i fatti di causa, argomenta nel senso della

infondatezza della questione de qua.

Premette, l'Istituto, che la l. 22 ottobre 1971 n. 865 (c.d. legge

sulla casa) e la normativa delegata emanata sulla scorta di essa

(d.P.R. nn. 1035 e 1036 del 1972) hanno innovato alla normativa

precedente - risultante dalle leggi nn. 2 del 1959 e 231 del 1962,

nonché dalla l. prov. Bolzano n. 3 del 1963 -, sostituendo al

principio generale della cessione in proprietà degli alloggi di tipo

economico-popolare quello della cessione in locazione, con effetto

abrogativo delle norme anteriori. La cessione in proprietà viene

conservata, dalla normativa del 1971-1972, per il futuro, solo nel

limite del 15% degli alloggi costruiti con i finanziamenti di cui

all'art. 67, lett. c) e d), l. n. 865, mentre per il passato vengono

fatte salve le domande di cessione già presentate dagli aventi

diritto.

La Provincia di Bolzano, titolare di competenza legislativa primari

nel settore dell'edilizia sovvenzionata, ai sensi dell'art. 8 dello

Statuto, ha disciplinato la stessa materia della l. n. 865 del 1971

con l. prov. n. 15 del 1972, che si discosta in modo rilevante dalla

legge statale. Anche la normativa provinciale, tuttavia, si ispira al

principio della assegnazione in locazione, e non dalla cessione in

proprietà degli alloggi economico-popolari, come è dimostrato dal

fatto che della cessione nessuna delle disposizioni contenute in dett

normativa fa menzione. Il che comporta che sul piano nazionale a

partire dal 22 ottobre 1971, e su quello provinciale almeno

dall'entrata in vigore della l. 20 agosto 1972 n. 15, le domande di

cessione in proprietà non possono più trovare accoglimento.

I principi di cui alla l. prov. Bolzano n. 15 del 1972, sono stati

poi confermati dall'altra legge provinciale n. 13 del 1977, che li ha

ribaditi in forma espressa. L'art. 20 di tale legge, che limita al 6

settembre 1972 la salvezza dei diritti quesiti degli aspiranti alla

cessione in proprietà di alloggi economico-popolari, non può

considerarsi, come sostiene invece il giudice rimettente, illegittimo

La scelta di quella data, infatti, non è casuale, ma legata

all'entrata in vigore della legge provinciale (la n. 15 del 1972) che

aveva interamente riformato il settore dell'edilizia abitativa

agevolata. È a quella legge che risale l'eliminazione nella Provinci

dell'istituto della cessione in proprietà: la l. n. 13 del 1977

ribadisce i principi ivi fissati, solo perché la riforma del 1972,

per la sua formulazione non troppo chiara, aveva dato luogo a non

lievi dubbi interpretativi. L'aggancio all'entrata in vigore della

normativa del 1972, allora, lungi dal discriminare tra soggetti e

soggetti in ordine al tempo, vuole proprio evitare disparità di

trattamento tra chi già in origine aveva ben inteso la l. n. 15 del

1972, e si era astenuto dal presentare domanda di cessione, e chi

invece aveva della stessa seguito un'erronea interpretazione,

presentando domanda. Né può dirsi che la l. prov. n. 15 del 1972 no

avesse, come sostiene invece il Tribunale, nulla a che fare con gli

alloggi allora di proprietà dell'INCIS, atteso che l'art. 41 della

legge prevede che la stessa si applichi - fra gli altri - anche agli

alloggi costruiti dagli enti di cui all'art. 16 del T.U. sull'edilizi

popolare ed economica n. 1165 del 1938, enti fra i quali è compreso

appunto l'INCIS.

Giustificate, infine, paiono le particolarità che la normativa

provinciale presenta rispetto a quella applicabile sul piano

nazionale. Sono infatti le stesse esigenze delle diverse realtà

locali che sorreggono il principio autonomistico, che legittimano tal

differenziazioni (si ricordano le sentenze di questa Corte nn. 34 del

1961, 64 del 1965, 26 del 1966).

1.3. - Nel giudizio si è altresì costituita, con atto depositato

in data 10 ottobre 1979, la Provincia autonoma di Bolzano,

rappresentata e difesa dall'avv. G. Guarino.

La difesa della Provincia svolge considerazioni di tenore

sostanziale e formulazione letterale in tutto simili a quelli

sintetizzati sub 1.2.

2. - Con lettera in data 29 settembre 1969, l'INCIS comunicava ai

sigg.ri Luigi Serra ed Alfredo Giuffrida che gli alloggi di proprieta

dell'Istituto, dei quali essi risultavano locatori, entrambi siti in

Bolzano, erano "per il momento" esclusi dalla cessione in proprietà,

in quanto compresi nella quota di riserva di cui all'art. 2 della l.

27 aprile 1962 n. 231.

I locatori reiteravano, in data 1 marzo, 2 marzo e 8 luglio 1976,

domanda di cessione, che l'IPEAA, nel frattempo subentrato all'INCIS

nella proprietà degli alloggi, riteneva di non poter soddisfare,

attesa la ricomprensione degli alloggi stessi nella quota di riserva,

ed in considerazione del fatto che all'epoca risultava in corso di

emanazione una legge provinciale interessante la materia dei riscatti

degli alloggi di tipo economico-popolare. Di conseguenza, i locatori

convenivano l'IPEAA avanti il Tribunale di Bolzano, acciocché

accertasse il loro diritto alla cessione degli alloggi.

L'IPEAA resisteva, sostenendo che detti alloggi dovevano

considerarsi non cedibili perché rientranti nella quota di riserva

che comunque l'istituto della cessione in proprietà era venuto meno

implicitamente per effetto della l. prov. Bolzano 20 agosto 1972 n.

15, ed esplicitamente per effetto dell'art. 20 l. prov. Bolzano 23

maggio 1977 n. 13.

Il Tribunale di Bolzano acquisiva in istruttoria prova documentale

del possesso, da parte degli attori, dei requisiti soggettivi ed

oggettivi necessari per la cessione in proprietà e prova testimonial

della immanenza della quota di riserva.

In sede di precisazione delle conclusioni, la difesa degli attori

avanzava il dubbio di legittimità costituzionale dell'art. 20 della

l. prov. Bolzano 23 maggio 1977 n. 13 in riferimento agli artt. 3 e 4

Cost.

2.1. - Con ordinanza emessa in data 6 febbraio 1981, iscritta al n.

244 r.o. 1981, il Tribunale di Bolzano sollevava questione incidental

di legittimità costituzionale dell'art. 20 l. prov. Bolzano n. 13 de

1977, in riferimento all'art. 3 Cost.

Il Tribunale, eccezion fatta per l'aggiunta dell'osservazione

secondo cui il legislatore provinciale è sempre tenuto a rispettare

principi generali dell'ordinamento giuridico (fra i quali è da

comprendere quello della irretroattività della legge) svolge

considerazioni di tenore sostanziale e formulazione letterale in tutt

simili a quelli sintetizzati sub 1.1.

2.2. - Nel giudizio si sono costituiti, con atto depositato in data

1 aprile 1981 i sigg.ri Luigi Serra e Alfredo Giuffrida,

rappresentati e difesi dall'avv. A. Leurini. La difesa delle parti

private osserva, anzitutto, che gli interessati avevano presentato

domanda di cessione degli alloggi in data anteriore a quella fissata

dalla norma impugnata quale limite per la salvezza dei diritti già

maturatisi. Il fatto che gli alloggi locati agli interessati fossero

da ritenere non cedibili perché compresi nella quota di riserva, no

inciderebbe nella salvezza dei diritti di coloro che - come gli

interessati - avessero comunque presentato domanda anteriormente alla

data predetta.

Per ciò che attiene più propriamente alla quaestio legitimitatis,

si rileva che l'eliminazione del diritto alla cessione in proprietà

degli alloggi popolari, incidendo in una materia di grande rilievo

sociale, non può, per essere razionale, che essere disposta pro

futuro e non retroattivamente. Più convincente, pertanto, appare la

scelta operata dal legislatore statale con l'art. 27 l. 8 agosto 1977

n. 513, modificato dall'art. 52 l. 5 agosto 1978 n. 457, di quella

adottata dal legislatore provinciale con la norma impugnata. Norma,

questa, che non tiene quindi conto degli artt. 4 e 5 dello Statuto

della Provincia autonoma di Bolzano, che impongono alla Provincia,

rispettivamente, di legiferare "in armonia con la Costituzione e i

principi dell'ordinamento giuridico dello Stato" e nei limiti "dei

principi stabiliti dalla legge dello Stato".

Violati, altresì, sarebbero gli artt. 47 e 3 Cost., quest'ultimo,

in particolare, perché discrimina gli assegnatari degli alloggi siti

in Provincia di Bolzano che abbiano presentato domanda successivament

alla data indicata nella norma impugnata, nei confronti degli

assegnatari di alloggi siti nel resto del territorio nazionale, per i

quali la legge dello Stato ha previsto la eliminazione del diritto

alla cessione in proprietà solo ad esaurimento dei programmi edilizi

previsti. In ordine, infine, all'arbitrarietà della scelta della dat

del 6 settembre 1972 quale limite per la salvezza dei diritti quesiti

in ordine alla cessione in proprietà di alloggi economici e popolari

le parti private svolgono considerazioni non dissimili da quelle

rinvenibili nell'ordinanza di rimessione, ma rilevano in aggiunta un

ulteriore vizio, risultante dal contrasto con l'art. 8 del d.P.R. 20

gennaio 1973 n. 115, che trasferendo alle Province autonome gli

alloggi economici e popolari di proprietà dello Stato, aveva fatto

salvi i diritti di coloro che avessero presentato domanda di cessione

in proprietà anteriormente alla data di entrata in vigore dello

stesso decreto presidenziale.

2.3. - Nel giudizio si è altresì costituito, con atto depositato

in data 11 settembre 1981 l'IPEAA, rappresentato e difeso dagli avv.t

O. Tiefenbrunner e G. Guarino.

La difesa dell'Istituto svolge considerazioni di tenore sostanziale

e formulazione letterale in tutto simili a quelli sintetizzati sub

1.2.

2.4. - Nel giudizio si è altresì costituita, con atto depositato

in data 30 luglio 1981 la Provincia autonoma di Bolzano, rappresentat

e difesa dall'avv. G. Guarino.

La difesa della Provincia svolge considerazioni di tenore

sostanziale e formulazione letterale in tutto simili a quelli

sintetizzati sub 2.3.

3. - In cause di oggetto e contenuto analoghi a quelli delle

controversie descritte sub 1 e sub 2, pure promosse avanti il

Tribunale di Bolzano, la difesa delle parti private - costituitasi

avverso l'IPEAA per il riconoscimento del diritto alla cessione in

proprietà dell'alloggio occupato a titolo di locazione, cessione

richiesta con domanda presentata nel mese di dicembre 1973 - avanzava

il dubbio di legittimità costituzionale dell'art. 20 della l. prov.

Bolzano 23 maggio 1977 n. 13, in riferimento agli artt. 3 e 47 Cost.

L'adito Tribunale non si pronunciava sul punto rigettando la domand

principale nel presupposto della mancata prova, da parte degli attori

dei requisiti necessari per la cessione in proprietà (artt. 2, 15 e

23 ult. co., d.P.R. 30 dicembre 1972 n. 1035).

In riforma di tale decisione, la Corte di appello di Trento

accoglieva la domanda attrice, dichiarando il diritto dei locatari

alla cessione in proprietà degli alloggi occupati.

Avverso tale decisione proponeva ricorso per cassazione, per tre

motivi, l'IPEAA. I locatari resistevano con contro-ricorso.

3.1. - Con ordinanza emessa in data 13 gennaio 1982, iscritta al n.

590 r.o. 1982, la Corte di Cassazione sollevava questione incidentale

di legittimità costituzionale del predetto art. 20 l. prov. Bolzano

n. 13 del 1977, "nella parte in cui - abolendo con efficacia

retroattiva l'istituto della cessione in proprietà degli alloggi, pe

i quali è stato introdotto con la parte quinta della legge

provinciale 20 agosto 1972 n. 15 il nuovo regime delle assegnazioni i

locazione - fa salvi i diritti degli assegnatari degli alloggi

soltanto per coloro che abbiano fatto richiesta di cessione entro la

data del 6 settembre 1972", in riferimento all'art. 3 Cost.

La Corte ricorda che, con il primo motivo di ricorso, l'IPEAA

lamenta la violazione dell'art. 20 l. prov. Bolzano n. 13 del 1977,

atteso che la Corte d'appello ingiustificatamente avrebbe proceduto a

una interpretazione della prima parte di quella disposizione, (che

regola il divieto di cessione in proprietà degli alloggi) quando

sarebbe stato sufficiente far riferimento alla seconda (che limita al

6 settembre 1972 la salvezza dei diritti già maturatisi) per

respingere le domande attrici. Con il secondo motivo, l'IPEAA lamenta

la violazione e la falsa applicazione della stessa norma, in relazione

agli artt. 41 sgg. l. prov. Bolzano n. 15 del 1972, nonché 8, n. 10

e 16, Statuto T.A.A., nonché il vizio di motivazione su un punto

decisivo della controversia. Lo Statuto, a giudizio dell'IPEAA,

attribuisce alla Provincia competenza legislativa primaria - e

connessa competenza amministrativa - nella materia dell'edilizia

agevolata, si che illegittimamente si nega alla stessa - come ha

invece fatto la Corte d'appello - tale competenza in riferimento alle

case INCIS prima del 31 dicembre 1973, data del trasferimento delle

stesse alla Provincia, confondendo fra titolarità dei diritti e

titolarità delle competenze legislative e amministrative. Le case

INCIS, poi, sono indirettamente ricomprese nella normativa di cui all

l. prov. Bolzano n. 15 del 1972, perché essa richiama (art. 41) gli

enti di cui all'art. 16 T.U. n. 1165 del 1938, fra i quali è compres

anche l'INCIS. La scelta del 6 settembre 1972, infine, è razionale e

non casuale, e coincide con l'entrata in vigore della l. prov. n. 15

del 1972, che riforma la materia dell'edilizia abitativa nel suo

complesso.

Con il terzo motivo, l'IPEAA denunzia, ai sensi dell'art. 360 nn. 3

e 5 c.p.c., la violazione e falsa applicazione del d.P.R. n. 2 del

1959, modificato dalla l. n. 231 del 1962, nonché la violazione e

falsa applicazione dell'art. 2697 cod. civ. Illegittimamente, infatti

la Corte d'appello avrebbe mancato di accollare agli attori l'onere d

provare il possesso dei requisiti soggettivi ed oggettivi per la

cessione in proprietà.

La Corte di Cassazione, ritiene necessario, in premessa, affrontare

il problema della fonte, nell'ordinamento provinciale di Bolzano,

della abolizione dell'istituto della cessione in proprietà. Nega, la

S.C., che tale fonte possa rinvenirsi nella l. prov. Bolzano n. 15 de

1972, che ha disposto sulle sole assegnazioni in locazione, tacendo

sulla cessione in proprietà (non importa, dunque, che gli alloggi

INCIS fossero ricompresi ex art. 41, nella disciplina di quella legge

che tra l'altro non poteva precludere all'INCIS di operare cessioni,

fino alla data del 31 dicembre 1973). La fonte dell'abolizione va

invece identificata nell'art. 20 l. prov. Bolzano n. 13 del 1977. Tal

disposizione ha efficacia innovativa, e preclude l'accoglimento delle

domande presentate prima del 31 dicembre 1973 ma dopo il 6 settembre

1972, poiché non si può confondere fra la titolarità del diritto

reale sugli alloggi, e la titolarità dei relativi poteri legislativi

ed amministrativi.

Così interpretato, l'art. 20 l. prov. Bolzano n. 13 del 1977 pare

alla Corte di Cassazione violativo dell'art. 3 Cost.

Ritiene la Corte rimettente che la discriminazione fra coloro che

hanno presentato domanda di cessione prima del 6 settembre 1972, e

coloro che l'hanno presentata successivamente, sia priva di razionale

giustificazione. Non vale, infatti, a legittimarla, la coincidenza co

l'entrata in vigore della l. prov. Bolzano n. 15 del 1972: questa non

disponeva che per l'avvenire, e non poteva sottrarre ai singoli

interessati i rispettivi diritti, ivi compreso quello di presentare l

domanda di cessione successivamente all'entrata in vigore della legge

d'altro canto, la norma impugnata viola il principio (non

costituzionale ma) generale di irretroattività della legge, che

richiede la salvezza del massimo numero possibile di situazioni

soggettive esaurite e di diritti quesiti. Non sussistono, poi,

finalità costituzionali che legittimino tale discriminazione che par

anzi costituire un ostacolo all'accesso - garantito in Costituzione -

del risparmio popolare alla proprietà dell'abitazione.

La Corte di Cassazione ritiene infine che la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 20 l. prov. Bolzano n. 13 del

1977 sia rilevante, atteso che, in ordine al possesso dei requisiti

soggettivi ed oggettivi per la cessione in proprietà, va accolta

l'interpretazione della Corte d'appello e non quella dell'IPEAA. Tale

possesso è infatti disciplinato dal d.P.R. n. 2 del 1959, modificato

dalla l. n. 231 del 1962 e non dal d.P.R. n. 1035 del 1972:

quest'ultimo riguarda infatti la sola assegnazione in proprietà ab

initio e non la cessione in proprietà di alloggi già locati, per i

quali la titolarità dei requisiti per la cessione è già stata

implicitamente accertata alla data dell'assegnazione in locazione,

onde eventuali ragioni di decadenza avrebbero dovuto essere provate

dall'Istituto locatore e non dal privato locatario. Considerato in diritto

1. - Le questioni sollevate dalle ordinanze in epigrafe hanno

identico oggetto, onde i relativi giudizi possono essere riuniti e

decisi con un'unica sentenza.

2. - Le ordinanze di rimessione traggono origine da giudizi

promossi da cittadini titolari di contratti di locazione di case site

nel comune di Bolzano - già appartenenti all'Istituto nazionale per

le case degli impiegati dello Stato (INCIS) e trasferite in

proprietà - in forza del d.P.R. 30 dicembre 1972 n. 1036 e con

effetto dal 31 dicembre 1973 - all'Istituto provinciale per

l'edilizia abitativa agevolata (IPEAA) di Bolzano. Nei confronti di

quest'ultimo Ente detti locatari avevano prodotto, in date diverse e

successive al giugno 1972, domande giudiziali dirette a conseguire in

forza del possesso dei requisiti di cui all'art. 3 della legge 27

aprile 1962 n. 31 - l'accertamento del diritto ad ottenere in

proprietà gli alloggi già condotti in locazione. Nel corso di detti

giudizi gli attori eccepivano l'illegittimità costituzionale

dell'art. 20 della legge provinciale di Bolzano n. 13 del 23 maggio

1977, in riferimento agli artt. 3 e 47 Cost. Nei giudizi di cui ai

nn. 689 r.o. 1979 e 244 r.o. 1981 il giudice adi'to in primo grado il

tribunale di Bolzano - dichiarava rilevante e non manifestamente

infondata, per violazione dell'art. 3 Cost., la questione di

legittimità costituzionale così prospettata, rimettendo gli atti a

questa Corte. Negli altri due giudizi l'eccezione non veniva accolta

né in primo né in secondo grado, mentre la domanda degli attori

veniva prima respinta poi accolta nel merito. L'incidente di

costituzionalità del predetto art. 20 della legge prov. Bolzano n.

13 del 1977, veniva però successivamente sollevato, sempre in

riferimento all'art. 3 Cost., con due ordinanze della Corte di

Cassazione.

3 - La norma impugnata stabilisce che gli alloggi per i quali è

stato introdotto con la parte quinta della legge provinciale di

riforma dell'edilizia abitativa del 20 agosto 1972 n. 15 il nuovo

regime di assegnazione in locazione e quelli trasferiti o da

trasferire alla Provincia a norma degli artt. 8, 10 e 11 del d.P.R.

20 gennaio 1973 n. 115 non possono essere ceduti in proprietà agli

assegnatari, restando "salvi in ogni caso i diritti che possono

derivare agli assegnatari degli alloggi, i quali fino alla data del 6

settembre 1972 abbiano fatto richiesta di cessione in proprietà ai

sensi delle disposizioni di legge, applicabili in tale data".

Secondo i giudici rimettenti tale norma avrebbe eliminato nella

provincia di Bolzano l'istituto della cessione in proprietà degli

alloggi di tipo economico-popolare, facendo salvi soltanto i diritti

di quanti avevano presentato domanda di cessione prima della data del

6 settembre 1972. La scelta di questa data come discrimine tra la

salvezza e il venir meno dei diritti degli interessati alla cessione

in proprietà degli alloggi di tipo economico e popolare, sarebbe -

secondo le ordinanze di rimessione - irrazionale, non esistendo

ragione, né dal punto di vista soggettivo né da quello oggettivo,

per riconoscere agli interessati trattamento favorevole o deteriore a

seconda che avessero presentato domanda anteriormente o

successivamente alla data predetta. Di qui il dubbio sulla lesione

del principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost.

4. - Il diritto alla cessione in proprietà degli alloggi di tipo

economico e popolare di proprietà dell'INCIS discende dal d.P.R. 17

gennaio 1959 n. 2 e dalle successive modificazioni, contenute in

particolare nella legge 27 aprile 1962 n. 231. In tali fonti sono

previste le condizioni e le modalità per la cessione in proprietà

agli assegnatari degli alloggi. In particolare l'art. 4, 1 co., per

come modificato dall'art. 3 della legge n. 231 del 1962, afferma che

"hanno diritto alla cessione in proprietà coloro i quali sono

assegnatari delle case contemplate nella presente legge", case da

considerarsi tutte oggetto di riscatto salve le eccezioni

espressamente previste dalla legge (quota di riserva, alloggi adibiti

a servizi e sedi dell'Amministrazione).

Le difese della Provincia autonoma di Bolzano e dell'IPEAA hanno

sostenuto che la predetta normativa sarebbe stata abrogata dalla

legge statale 22 ottobre 1971 n. 865 e dai successivi decreti

delegati 30 dicembre 1972 nn. 1035 e 1036, il cui contenuto sarebbe

incompatibile con la precedente legislazione. A tale abrogazione

sarebbe conseguita la salvezza delle sole situazioni consolidatesi

prima dell'entrata in vigore della legge n. 865 del 1971 attraverso

la presentazione prima di tale data della domanda di cessione in

proprietà. Hanno ancora sostenuto che tutte le normative statali

contemplanti istituti diversi dall'assegnazione in locazione degli

alloggi popolari sarebbero state implicitamente abrogate dalla legge

provinciale 20 agosto 1972 n. 15, in quanto finalizzata a fare

dell'assegnazione in locazione l'unico istituto previsto per

l'accesso alla abitazione economica e popolare da parte delle

famiglie e delle persone anziane a più

basso reddito. Infine, che la legge provinciale di Bolzano 23 maggio

1977 n. 13, nella quale è contenuta la norma impugnata, che elimina

esplicitamente la cessione in proprietà, avrebbe solo confermato

quanto implicitamente previsto nella legge del 1972 al fine di

dirimere sul terreno interpretativo i contrasti insorti in relazione

alla applicazione di talune disposizioni di quest'ultima legge.

Pertanto la scelta - effettuata dall'art. 20 della legge n.13 del

1977 - di salvaguardare solo le domande di cessione in proprietà

presentate prima del 6 settembre 1972, sarebbe fondata su di una base

di incontestabile razionalità, perché avrebbe ritenuto decisiva la

data dell'eliminazione, sia pure implicita, del diritto alla cessione

in proprietà.

5. - Contrariamente a quanto ritenuto dalle difese della Provincia

autonoma di Bolzano e dell'IPEAA, l'analisi della portata della

legislazione ora ricordata conduce ad escludere che la abrogazione

dell'istituto della cessione in proprietà possa essere intervenuta

per effetto delle leggi statali e provinciali entrate in vigore in

materia prima del 1977.

La legge statale n. 865 del 1971 ha riordinato tutto il comparto

della edilizia residenziale pubblica con un impegnativo programma di

interventi di edilizia abitativa e l'attribuzione di più ampi

compiti e funzioni agli Istituti Autonomi Case Popolari ristrutturati

e rinnovati, e con il trasferimento a questi ultimi del patrimonio

degli enti pubblici con competenze in materia edilizia a carattere

nazionale e locale. In ordine alla programmata costruzione di alloggi

destinati alla generalità dei lavoratori e ad altre categorie di

beneficiari, viene stabilito che l'accesso alla abitazione debba

avvenire attraverso lo strumento della assegnazione in locazione e -

per una parte limitata - della cessione in proprietà. Ma in nessun

modo il nuovo indirizzo tracciato dalla legge e completato dai

decreti delegati nn. 1035 e 1036 del 30 dicembre 1972 ha preso in

considerazione, disciplinato o modificato le situazioni degli

assegnatari di case appartenenti al patrimonio dell'INCIS o di altri

consimili enti, se non nel senso che le situazioni giuridiche

attinenti alle proprietà immobiliari degli stessi enti e quindi

specificamente il diritto alla cessione in proprietà degli alloggi a

favore degli assegnatari, avrebbero dovuto esser fatte valere -

parallelamente al trasferimento dei beni - nei confronti degli

Istituti Autonomi Case Popolari.

Solo con la legge 8 agosto 1977 n. 513 (all'art. 27, modificato

con la legge 5 agosto 1978 n. 457) vengono abrogate - con effetto

dalla data di entrata in vigore della legge - le norme contenute nel

d.P.R. 17 gennaio 1959 n. 2 e nella legge 14 febbraio 1963 n. 60

nonché in altre leggi che comunque disciplinano la cessione in

proprietà agli assegnatari - in locazione - di alloggi di edilizia

residenziale pubblica: ma con la previsione della salvaguardia, ai

fini della cessione in proprietà, degli effetti delle domande

presentate prima dell'entrata in vigore della legge e confermate

entro il termine di sei mesi.

In relazione a questo quadro della legislazione statale,

maturatosi tra il 1971 e il 1978, non trova alcun riscontro

l'affermazione secondo la quale la legge n. 865 del 1971 avrebbe

implicitamente fatto venir meno l'istituto della cessione in

proprietà in vigore per gli alloggi assegnati dall'INCIS. Tale

istituto, infatti, non è incompatibile con i contenuti della legge

n. 865 del 1971, ed in realtà continua ad operare sino alla riforma

(espressa) apportata dalla legge n. 513 del 1977. Le domande di

cessione in proprietà presentate sino alla data di entrata in vigore

di quest'ultima sono quindi non a caso fatte salve, Sempreché

confermate e corredate dai requisiti richiesti dalla legge per

l'acquisto della proprietà.

6. - Parimenti, non si può ritenere che la legge provinciale di

Bolzano 20 agosto 1972 n. 15 abbia abrogato la legislazione statale

che prevedeva e disciplinava la cessione in proprietà degli alloggi

appartenenti al patrimonio dell'INCIS, da questo concessi in

locazione. Anche in questa legge - come nella legge statale n. 865

del 1971 - manca un qualsiasi concreto riferimento al diritto degli

assegnatari di ottenere in proprietà gli alloggi locati. Manca

altresì, nel testo della legge e nei lavori preparatori, un

qualsiasi cenno che faccia scorgere una effettiva volontà del

legislatore e della legge diretta all'eliminazione dell'istituto.

Anzi: dagli atti e dalle discussioni emerge - attraverso la rinunzia

del legislatore provinciale alla scelta di avvalersi del diritto di

superficie in ordine alle aree espropriate - un chiaro indirizzo

favorevole al diritto di proprietà della casa di abitazione.

È d'altra parte verosimile che, se l'intento di incidere su

diritti soggettivi di cittadini e di eliminare un istituto esistente

nella provincia di Bolzano anche in forza di una normativa

provinciale, fosse stato effettivamente voluto e perseguito dal

legislatore, detta scelta avrebbe certo dovuto trovare il modo di

esplicitarsi in qualche momento ed atto del processo di formazione

della legge.

Né si può condividere la tesi secondo la quale le finalità

della legge e i suoi contenuti sarebbero così incompatibili col

permanere dell'istituto della cessione in proprietà, da determinare

necessariamente, anche se implicitamente, l'abrogazione della

normativa che lo regola.

Questa lettura è stata contestata da tutte le ordinanze di

rimessione, non escluse le due emesse dalla Corte di Cassazione, e

non pare comunque avere pregio. Ed invero, la legge prov. Bolzano n.

15 del 1972, adottata sulla base della competenza primaria attribuita

alla provincia di Bolzano dallo Statuto della Regione Trentino

Alto-Adige, esprime l'intendimento del legislatore provinciale di

riorganizzare la legislazione in materia di edilizia pubblica facendo

riferimento, per i programmi futuri di intervento, ai cittadini di

più basso tenore di vita quali destinatari, ed all'istituto della

assegnazione in locazione quale strumento. Ma questa disciplina non

copre l'intera materia dell'edilizia economico-popolare regolata

dalla normativa statale, né si può ritenere o desumere dalla sua

finalità che essa voglia dare una nuova regolamentazione a tutta

l'area dell'edilizia economico-popolare.

Ed infine è significativo il fatto che il divieto di cessione in

proprietà sarà sancito in modo espresso solo con l'art. 20 della

legge provinciale n. 13 del 1977, senza peraltro che nella

disposizione sia contenuto alcun accenno ad una portata

interpretativa delle norme nella stessa contenute, né alcun altro

elemento tendente a farla apparire come una sorta di conferma di una

precedente eliminazione dell'istituto da parte della legge

provinciale n. 15 del 1972.

7. - Sulla base di queste premesse, la questione di

costituzionalità dell'art. 20 della legge prov. Bolzano 23 maggio

1977 n. 13, sollevata per violazione dell'art. 3, va dichiarata

fondata. Infatti, una volta esclusa la natura interpretativa della

norma impugnata e l'efficacia abrogativa della legge provinciale n.

15 del 1972, viene a mancare una qualsiasi razionale giustificazione

della scelta della data del 6 settembre 1972 quale discrimine fra la

salvezza ed il venir meno del diritto degli assegnatari ad ottenere

la cessione in proprietà degli alloggi.

Proprio il fatto che, come già detto, la l. prov. n. 15 del 1972

non abbia inciso sull'istituto della cessione in proprietà, né - di

conseguenza - sui diritti soggettivi e sulle aspettative alla

cessione connesse, fa apparire del tutto arbitraria la scelta della

data predetta da parte del legislatore provinciale in occasione della

riforma del 1977, legislatore che più ragionevolmente avrebbe dovuto

ispirarsi al principio della salvezza almeno delle domande di

cessione in proprietà presentate prima dell'entrata in vigore della

riforma stessa.

Né, a sostenere il pregiudizio - arrecato ex post dalla l. prov.

n. 13 del 1977 alle aspettative ormai maturatesi in ordine alla

cessione in proprietà degli alloggi già nel patrimonio dell'INCIS -

può valere il richiamo a qualche specifico principio costituzionale.

Anzi, l'art. 47, 2 co., Cost., il quale prevede che la Repubblica

"Favorisce l'accesso del risparmio popolare alla proprietà

dell'abitazione", deve indurre a tutt'altra conclusione. Qualunque

lettura si voglia dare di quel principio costituzionale, non è

ammissibile rovesciare integralmente la logica del precetto così

posto, per giustificare una compromissione del diritto all'accesso

alla proprietà della casa di abitazione, come quella prodotta dalla

normativa impugnata. L'art. 20 della l. prov. Bolzano n. 13 del 1977,

dunque, non trova alcun supporto nei principi costituzionali e, al

contrario, determinando discriminazioni irrazionali e arbitrarie tra

soggetti egualmente titolari del diritto a conseguire - mediante

presentazione di domanda - la cessione in proprietà degli alloggi

loro assegnati in locazione, viola l'art. 3 della Costituzione; esso

perciò va dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in

cui prevede che il diritto dell'assegnatario in locazione degli

alloggi già appartenenti al patrimonio dell'INCIS e trasferiti

all'IPEAA di Bolzano (del quale solo è questione nei giudizi

principali) in ordine alla cessione in proprietà degli stessi resti

salvo solo qualora la domanda di cessione in proprietà sia stata

presentata entro e non oltre il 6 settembre 1972.