Sentenza n. 174/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 del

decreto-legge 13 settembre 1996, n. 473 (Disposizioni urgenti in

materia di trasparenza delle tariffe elettriche) convertito, con

modificazioni, dalla legge 14 novembre 1996, n. 577, e dell'art. 3,

comma 240, della legge 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure di

razionalizzazione della finanza pubblica), promosso con ordinanza

emessa il 18 gennaio 1997 dal giudice di pace di Carpi nel corso di

un procedimento civile, iscritta al n. 106 del registro ordinanze

1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12,

prima serie speciale, dell'anno 1997.

Visto l'atto di costituzione dell'ENEL, nonché l'atto di

intervento di Ciaperoni Anna e dell'Associazione Federconsumatori e

del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 febbraio 1998 il giudice

relatore Valerio Onida;

Uditi gli avvocati Alessandro Pace e Giovanni Gentile per l'ENEL,

Maria Lorizio per Ciaperoni Anna e per l'Associazione

Federconsumatori, e l'Avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio civile, promosso nei confronti

dell'ENEL S.p.a. dal responsabile provinciale di un'associazione di

consumatori e da un utente, per ottenere la restituzione, a titolo di

indebito, di quanto versato, dal 28 febbraio 1994 in poi, come

cosiddetta "quota di prezzo" sulle forniture di energia elettrica,

prevista dal provvedimento del Comitato interministeriale prezzi n.

32 del 1986, il giudice di pace di Carpi, con ordinanza emessa il 18

gennaio 1997, pervenuta a questa Corte il 25 febbraio 1997, ha

sollevato d'ufficio due questioni di legittimità costituzionale,

entrambe in riferimento agli artt. 3 e 53 della Costituzione. La

prima questione ha ad oggetto l'art. 1 del decreto-legge 13

settembre 1996, n. 473 (Disposizioni urgenti in materia di

trasparenza delle tariffe elettriche), convertito, con modificazioni,

dalla legge 14 novembre 1996, n. 577, "nella parte in cui conferma e

ritiene operanti le quote-prezzo di cui al provvedimento CIP n.

32/1986 per il periodo dal 1 gennaio 1994 al 30 giugno 1996"; la

seconda ha ad oggetto l'art. 3, comma 240, della legge 28 dicembre

1995, n. 549 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica),

"che attribuisce al Fondo di ammortamento dei titoli di Stato le

eccedenze di quote-prezzo pagate dagli utenti di energia elettrica

dal 1 gennaio 1994 al 30 giugno 1996".

2. - La vicenda normativa nel cui contesto si inseriscono le

questioni prende le mosse dalla legge 28 febbraio 1986, n. 41 (legge

finanziaria per il 1986), che, all'art. 18, riduceva di complessivi

6.200 miliardi due preesistenti autorizzazioni di spesa - disposte

rispettivamente dall'art. 3 del decreto-legge n. 609 del 1981 e dal

decreto-legge n. 69 del 1982 - a titolo di conferimento dello Stato

al fondo di dotazione dell'ENEL. L'art. 17, a sua volta, disponeva

che il CIP, "nel determinare le tariffe elettriche", adottasse "i

provvedimenti necessari anche per tener conto dei minori introiti

derivanti all'ENEL (...) dalle disposizioni di cui al successivo art.

18, a tal fine operando sulle agevolazioni attualmente previste a

favore delle utenze domestiche".

Alla luce e in attuazione di quest'ultima disposizione il CIP, con

provvedimento n. 32 del 23 maggio 1986 (Modificazioni ai

provvedimenti vigenti in materia di prezzi e condizioni di fornitura

di energia elettrica. Cassa conguaglio per il settore elettrico),

determinava, al capitolo I, nuove tariffe delle forniture elettriche

con potenza impegnata fino a 3 Kw, rispettivamente effettuate

nell'abitazione di residenza anagrafica dell'utente e in abitazioni

diverse, prevedendo aumenti sia della quota fissa mensile (mantenuta

però sempre a livelli inferiori a quelli della tariffa ordinaria),

sia del prezzo di ogni Kwh consumato, parificato a quello della

tariffa ordinaria per i consumi oltre 150 Kwh e per i consumi delle

abitazioni diverse da quella di residenza, e portato a livelli

superiori a quelli previgenti, ma sempre inferiori alla tariffa

ordinaria, per gli scaglioni di consumo inferiori a 150 Kwh. Al

capitolo II, il provvedimento istituiva le così dette "quote di

prezzo", corrispondenti esattamente agli incrementi tariffari

disposti dal capitolo I, che, "comprese nelle tariffe stabilite nel

precedente capitolo I", sarebbero spettate all'ENEL e sarebbero state

gestite con contabilità separata dalla Cassa conguaglio per il

settore elettrico, a cui le aziende distributrici diverse dall'ENEL

avrebbero dovuto versare gli importi corrispondenti relativi alle

forniture di energia da esse effettuate. Il provvedimento non

prevedeva un termine finale di efficacia delle disposizioni in esso

contenute.

A seguito del contenzioso avviato davanti al giudice amministrativo

con i ricorsi promossi da aziende elettriche municipalizzate, il TAR

del Lazio prima, con numerose pronunce, e poi il Consiglio di Stato,

con la sentenza 7 marzo 1990, n. 347, confermavano la legittimità

del provvedimento del CIP, annullandone solo una clausola relativa

alla forfettizzazione, nei rapporti fra dette aziende e l'ENEL, degli

importi inesigibili per morosità. Nelle motivazioni delle loro

pronunce i giudici amministrativi affermavano che le quote di prezzo

non concretavano un maggior corrispettivo della somministrazione di

energia, ma un mezzo di riequilibrio finanziario dell'ENEL, e che

l'intervento disposto nel provvedimento del CIP avrebbe dovuto essere

ancorato nel tempo al raggiungimento dell'obiettivo di garantire

all'ENEL i proventi venuti meno con la riduzione, disposta dalla

legge, dei conferimenti statali al fondo di dotazione.

Nel frattempo, successivi provvedimenti del CIP recavano nuovi

aumenti delle tariffe elettriche, senza menzionare in alcun modo le

quote di prezzo, il cui meccanismo, peraltro, continuò ad operare.

Il 15 dicembre 1993 la Cassa conguaglio per il settore elettrico

comunicava al Ministero dell'industria che, secondo le sue stime, con

le bollette relative agli ultimi mesi del 1993 si sarebbe raggiunto

un complessivo importo per quote di prezzo pari a 6.200 miliardi,

corrispondente alla riduzione dei conferimenti al fondo di dotazione

dell'ENEL.

Rimaneva peraltro controverso il modo in cui dovesse calcolarsi il

raggiungimento dell'obiettivo finanziario delle quote di prezzo,

sostenendosi da una parte che esso fosse raggiunto con il

conseguimento da parte dell'ente elettrico di ricavi lordi pari a

6.200 miliardi, dall'altra parte invece che dovesse realizzarsi un

importo di ricavi tale che - tenendo conto della diversa cadenza

temporale degli introiti e delle imposte che l'ENEL stesso pagava sui

ricavi, e che non avrebbero invece gravato sui conferimenti al fondo

di dotazione venuti meno - si conseguisse un risultato finanziario

equivalente; e disputandosi altresì sugli effetti che in materia

dovessero attribuirsi alle successive determinazioni del CIP, che non

avevano più menzionato, nello stabilire le tariffe, dette quote di

prezzo.

Il legislatore intervenne in materia, dapprima con la legge 14

novembre 1995, n. 481, che istituiva fra l'altro l'autorità per

l'energia elettrica e il gas, alla quale è attribuito il compito di

stabilire i parametri per la determinazione delle tariffe, sulla base

di criteri dettagliatamente fissati dalla stessa legge (art. 2,

comma 12, lettera e, e commi 17, 18 e 19; art. 3). All'art. 3, comma

7, primo periodo, la legge disponeva che "i provvedimenti già

adottati dal Comitato interministeriale prezzi e dal Ministero

dell'industria, del commercio e dell'artigianato in materia di

energia elettrica e di gas conservano piena validità ed efficacia,

salvo modifica o abrogazione disposta dal Ministro, anche nell'atto

di concessione, o dalla autorità competente".

Poco dopo sopravveniva la legge 28 dicembre 1995, n. 549, il cui

art. 3, comma 240, stabiliva che "gli incrementi al sovrapprezzo

termico (così impropriamente venivano denominate le quote prezzo) di

cui al capitolo II, punto 1, lettere A e B, del provvedimento CIPE

(recte CIP) n. 32 del 23 maggio 1986, pubblicato nella Gazzetta

Ufficiale n. 121 del 27 maggio 1986, dopo che il CIPE avrà accertato

l'avvenuto conseguimento delle finalità dello stesso provvedimento,

sono riassegnati al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato"; e

che il CIPE avrebbe provveduto a detto accertamento entro sessanta

giorni.

Il Ministero dell'industria, che aveva nominato un apposito gruppo

di lavoro per gli accertamenti in materia, sottoponeva in due riprese

quesiti al Consiglio di Stato, il quale, con pareri in data 20

febbraio e 26 marzo 1996 (III sezione, rispettivamente n. 93 e n.

353), riteneva che l'obiettivo di cui all'art. 3, comma 17, della

legge n. 41 del 1986 dovesse intendersi raggiunto con il

conseguimento da parte dell'ENEL di ricavi lordi pari a 6.200

miliardi; che le quote prezzo non avevano perso la loro identità a

seguito delle modifiche tariffarie succedutesi dal 1990; e che, in

forza dell'art. 3, comma 240, della legge n. 549 del 1995, sarebbe

risultata, a seguito dei doverosi accertamenti del CIPE, una

esposizione debitoria dell'ENEL nei confronti del Fondo per

l'ammortamento dei titoli di Stato. Il secondo parere concludeva

suggerendo fra l'altro una modifica legislativa, che limitasse la

riassegnazione delle somme al Fondo alle sole quote introitate a

decorrere dal 1 gennaio 1996, affermando che tale soluzione avrebbe

sanato interamente lo squilibrio finanziario a carico dell'ENEL,

sostanzialmente addebitabile, secondo l'organo consultivo,

"all'oscurità delle disposizioni di legge in materia ed

all'incertezza che si è riscontrata riguardo alle modalità della

loro corretta applicazione".

Intervenne a questo punto il decreto-legge 29 aprile 1996, n. 227,

poi decaduto per mancata conversione nei termini, che, modificando il

citato art. 3, comma 240, della legge n. 549 del 1995, fissava al 15

maggio 1996 il termine per l'accertamento, da ripetere poi

periodicamente; stabiliva che gli effetti del provvedimento CIP

sarebbero cessati con decorrenza dalle fatture e bollette emesse

successivamente alla data dell'accertamento dell'avvenuto

conseguimento dell'obiettivo o comunque dalla data di entrata in

vigore delle nuove tariffe adottate sulla base della legge n. 481 del

1995, e che se alla data dell'accertamento del CIPE fossero risultate

delle eccedenze queste venissero versate all'entrata del bilancio

dello Stato per esser riassegnate al Fondo per l'ammortamento dei

titoli di Stato; e stabiliva inoltre taluni criteri da osservare ai

fini dell'accertamento, in sostanza accogliendo la tesi del calcolo

degli introiti al netto degli oneri finanziari e fiscali.

Sulla base di tali disposizioni il CIPE, con deliberazione del 9

maggio 1996, accertò che l'importo netto introitato dall'ENEL, sino

al 31 dicembre 1995, a titolo di quote prezzo ammontava a 5.109,6

miliardi.

Con il successivo decreto legge 15 luglio 1996, n. 371, si dispose

invece la cessazione, a decorrere dal 30 giugno 1996, degli effetti

delle disposizioni di cui ai capitoli I e II del provvedimento CIP n.

32 del 1986, e l'abrogazione dell'art. 3, comma 240, della legge n.

549 del 1995.

Decaduto anche questo decreto-legge, il successivo, 13 settembre

1996, n. 473, convertito dalla legge n. 577 del 1996, riprodusse le

medesime disposizioni nell'art. 1, in questa sede censurato.

3. - Il giudice remittente muove da una duplice premessa: la prima,

che il complessivo importo degli introiti destinati a compensare la

riduzione degli apporti al fondo di dotazione dell'ENEL, dovendosi

calcolare al lordo di ogni onere, è stato raggiunto nel dicembre

1993, secondo quanto comunicato dalla Cassa conguaglio con la nota

del 15 dicembre 1993, e che conseguentemente "l'efficacia normativa e

cioè la vigenza degli artt. 17 e 18 della legge n. 41 del 1986 e del

provvedimento CIP n. 32/1986 è cessata col 1 gennaio 1994" (anche se

egli ammette che la prosecuzione dell'applicazione della componente

tariffaria in questione è dovuta alla circostanza che l'ENEL non era

competente ad operare modifiche delle tariffe, e gli organi

competenti non avevano provveduto a disporre la cessazione di detta

componente tariffaria). In proposito il remittente ricorda le già

citate sentenze del TAR e del Consiglio di Stato, e nega rilevanza

alla delibera CIPE, anch'essa citata, del 9 maggio 1996, che

accertava non essere stato ancora raggiunto l'obiettivo, perché

fondata su criteri fissati da un decreto-legge decaduto.

La seconda premessa è che l'art. 1 del decreto-legge n. 473 del

1996, disponendo la cessazione degli effetti del provvedimento CIP

dal 30 giugno 1996, avrebbe reintrodotto retroattivamente la

prestazione tariffaria non più dovuta per il periodo dal 1 gennaio

1994 al 30 giugno 1996.

Ciò premesso, il giudice a quo ritiene che detto art. 1 del

decreto-legge n. 473 del 1996, avendo introdotto una prestazione che

non avrebbe "alcun aggancio, attinenza o connessione con le quote

prezzo non più in vigore", avrebbe dato vita ad una imposizione

vicina a quelle di natura tributaria, a carico di una "platea

casuale" di cittadini identificati con gli utenti di energia

elettrica, in violazione del principio di uguaglianza e del principio

del concorso nelle spese pubbliche in ragione della capacità

contributiva, di cui all'art. 53 della Costituzione.

Quanto all'art. 3, comma 240, della legge n. 549 del 1995 (che

disponeva il versamento delle eccedenze di quote prezzo, dopo

l'accertamento del raggiungimento dell'obiettivo, al Fondo per

l'ammortamento dei titoli di Stato), il remittente ritiene che la sua

abrogazione ad opera dell'art. 1, comma 3, del d.-l. n. 473 del 1996

operi ex nunc restando dunque la norma abrogata efficace per il

periodo anteriore all'abrogazione stessa. Detta norma "che secondo il

giudice a quo non avrebbe avuto la possibilità di esplicare alcuna

concreta efficacia prima del d.-l. n. 473 del 1996, posto che,

secondo la tesi ricordata, era già stato accertato che, scaduta al

31 dicembre 1993 la vigenza del provvedimento CIP n. 32 del 1986, non

si erano verificate eccedenze delle quote prezzo" avrebbe invece

riacquistato efficacia normativa una volta che l'art. 1 del

decreto-legge n. 473 del 1996 ha, secondo l'impostazione del

remittente, richiamato in vita retroattivamente le quote prezzo

medesime. Di conseguenza, gli introiti versati a tale titolo dal 1

gennaio 1994 al 30 giugno 1996 andrebbero devoluti al Fondo per

l'ammortamento dei titoli di Stato, e non restituiti agli utenti. Da

ciò deriverebbe la necessità di sottoporre a vaglio di

costituzionalità anche il citato comma 240, che sarebbe illegittimo

in quanto avrebbe trasformato le eccedenze di quote prezzo in una

imposta diretta ad una finalità generale di bilancio, applicata ai

soli utenti di energia elettrica, e non in ragione della capacità

contributiva: violando così gli artt. 3 e 53 della Costituzione.

4. - Si è costituito in giudizio l'ENEL, parte nel giudizio a quo,

chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o, in

subordine, infondate.

Richiamate le già descritte vicende normative rilevanti ai fini di

causa, e sottolineato che il provvedimento CIP n. 32 del 1986 si

limitò a ridurre delle agevolazioni tariffarie preesistenti, e che

detto provvedimento non venne impugnato da parte di utenti o di

associazioni di utenti, la parte afferma in primo luogo che entrambe

le questioni sarebbero inammissibili per irrilevanza.

Non sarebbe infatti configurabile alcun indebito oggettivo nei

confronti dell'ENEL, poiché, come ammette lo stesso remittente,

questo ente ha applicato semplicemente le tariffe stabilite

dall'organo competente a fissare i prezzi amministrati, e non avrebbe

potuto disapplicare il provvedimento del CIP. L'eventuale

raggiungimento degli obiettivi per cui era stato adottato detto

provvedimento avrebbe solo posto l'amministrazione nella necessità

di valutare, nell'ambito della propria discrezionalità, se abrogare

o meno il provvedimento medesimo, atteso altresì che l'art. 17 della

legge n. 41 del 1986 demandava al CIP il compito di adottare i

provvedimenti tariffari tenendo conto "anche", ma non esclusivamente,

dei minori introiti derivanti all'ENEL dalla riduzione degli apporti

al fondo di dotazione; in mancanza di detta abrogazione, il

provvedimento non perdeva la sua efficacia e restava vincolante per

le aziende distributrici.

Né, secondo l'ENEL, le tariffe potrebbero essere disapplicate dal

giudice ordinario, non potendosi configurare un diritto soggettivo

alla applicazione di una tariffa diversa da quella approvata nel

regime di prezzi amministrati, e non essendovi nella specie un

provvedimento illegittimo, ma, se mai, un provvedimento legittimo

revocabile o modificabile dalla pubblica amministrazione nell'ambito

della sua discrezionalità. D'altro canto, aggiunge la difesa

dell'ENEL, non sarebbe comunque ipotizzabile una disapplicazione

della tariffa per singoli utenti, avendo il monopolista l'obbligo di

parità di trattamento.

Secondo la parte, proprio in relazione a tale contesto

giuridico-istituzionale il legislatore, persistendo una inerzia

dell'amministrazione nel compiere le proprie valutazioni, sarebbe

intervenuto, dapprima demandando al CIPE la verifica del

raggiungimento degli obiettivi, e disponendo la riassegnazione al

Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato delle quote prezzo,

applicate dopo il raggiungimento di tali obiettivi, con conseguente

trasformazione del predetto elemento tariffario in prelievo forzoso

para-fiscale; successivamente, disponendo la cessazione di efficacia

del provvedimento CIP dopo l'accertamento del conseguimento

dell'obiettivo; infine, dopo che il CIPE aveva accertato che

l'obiettivo non era ancora stato raggiunto, disponendo che gli

effetti del provvedimento cessassero comunque al 30 giugno 1996,

indipendentemente dall'eventuale mancato raggiungimento

dell'obiettivo medesimo: del che avrebbe avuto di che dolersi proprio

l'ENEL.

In secondo luogo, le due questioni sarebbero inammissibili, o in

subordine infondate, per inesistenza dei presupposti di fatto assunti

dal remittente, perché non sarebbe provato che il recupero di quanto

perduto dall'ENEL con la riduzione degli apporti al fondo di

dotazione si sarebbe completato col dicembre 1993: si sarebbero

infatti dovuti calcolare gli importi al netto degli oneri, come

deliberò del resto il CIPE il 9 maggio 1996, con decisione non

impugnata e non caducata per il fatto che essa sia stata adottata

sulla base di un decreto-legge poi decaduto, trattandosi di

accertamento già previsto dalla legge.

In via subordinata, la parte afferma la inammissibilità, per

irrilevanza, della seconda questione in conseguenza della

infondatezza manifesta della censura concernente l'art. 1 del

decreto-legge n. 473 del 1996. Il rigetto di quest'ultima infatti, a

suo avviso, toglierebbe ogni spazio all'altra censura, in quanto le

somme corrispondenti alle quote prezzo continuerebbero ad essere

dovute dagli utenti o al Fondo per l'ammortamento dei titoli di

Stato, ovvero all'ENEL, se si ritenga, come ritiene l'ENEL stesso,

che l'abrogazione dell'art. 3, comma 240, della legge n. 549 del 1995

abbia avuto effetto ex tunc.

Ove, invece, l'autorità remittente avesse inteso ipotizzare una

rilevanza della seconda questione a seguito dell'accoglimento della

prima, detta seconda questione risulterebbe infondata in quanto non

si potrebbe negare al legislatore la facoltà di novare il titulus

retinendi delle somme già versate dagli utenti, in ordine alle quali

gli utenti stessi non vantino uno specifico diritto costituzionale;

donde discenderebbe l'inammissibilità per irrilevanza della prima

questione, poiché le somme potrebbero al più spettare al Fondo per

l'ammortamento dei titoli di Stato, ma non agli utenti, nemmeno pro

parte.

L'ENEL afferma poi l'infondatezza della prima questione, in quanto

la riduzione di una preesistente agevolazione tariffaria non sarebbe

una prestazione imposta, e tanto meno un prelievo fiscale in senso

stretto, e la volontà del legislatore di mantenerla anche dopo il

conseguimento delle finalità originarie del provvedimento del CIP

rientrerebbe nella potestà tariffaria dell'amministrazione, e non ne

muterebbe la natura.

Poiché, d'altronde, non si configurerebbe un diritto

costituzionale a fruire di agevolazioni tariffarie - peraltro legate

a scelte di politica energetica e non a livelli reddituali degli

utenti -, ne deriverebbe la perfetta legittimità costituzionale

della norma, che si collocherebbe nell'ambito dell'esercizio della

potestà tariffaria e non dei prelievi fiscali.

Secondo l'ENEL, l'art. 1 del decreto-legge n. 473 del 1996 non può

essere interpretato come legge di sanatoria o di imposizione di un

prelievo retroattivo: esso invece abroga le quote prezzo sopperendo

alla mancanza di un provvedimento amministrativo modificativo delle

tariffe, indipendentemente dall'effettivo raggiungimento degli

obiettivi perseguiti dall'art. 17 della legge n. 41 del 1986. Gli

utenti, pertanto, non avrebbero motivo di dolersi di tale misura

legislativa.

La stessa questione sarebbe poi infondata anche sotto un altro

profilo, in quanto l'adeguamento tariffario di cui all'art. 17 della

legge n. 41 del 1986 era previsto "anche", ma non esclusivamente, in

relazione ai minori introiti derivanti all'ENEL dalla riduzione degli

apporti al fondo di dotazione, onde era legittimo che un

provvedimento tariffario, pur dopo l'accertamento del conseguimento

di quell'obiettivo, conservasse la voce tariffaria in funzione di

ulteriori esigenze. In ogni caso, anche supponendo che il

decreto-legge n. 473 del 1996 abbia carattere interpretativo, esso

sarebbe egualmente legittimo in quanto non incide su diritti

costituzionalmente protetti, e in quanto sarebbe possibile mantenere

inalterato il sistema tariffario in vista di nuove finalità

pubblicistiche. Né potrebbe comunque parlarsi di un prelievo

fiscale, ma semmai, in denegata ipotesi, di prestazione imposta, con

conseguente inapplicabilità dell'art. 53 della Costituzione; e non

si configurerebbe una violazione dell'art. 3 della Costituzione,

poiché una riduzione di agevolazioni tributarie non può che

applicarsi ai titolari di contratti di utenza. Infine, si ricorda che

è stata riconosciuta la legittimità di imposte c.d. speciali, come

il canone di abbonamento radiotelevisivo.

5. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, chiedendo che la prima questione sia dichiarata

inammissibile e, comunque, non fondata; e che la seconda sia

dichiarata inammissibile ovvero, in subordine, inammissibile perché

manifestamente irrilevante, e comunque non fondata.

La prima questione, secondo l'interveniente, muoverebbe da un

presupposto erroneo ed indimostrato; inoltre, la conferma delle quote

prezzo fino al 30 giugno 1996 non violerebbe l'art. 3 della

Costituzione, poiché tale conferma altro non farebbe che proseguire

nella manovra iniziata con il provvedimento CIP n. 32 del 1986. Né

sarebbe pertinente il richiamo all'art. 53 della Costituzione, dato

che alla manovra confermata non può essere attribuita natura

tributaria.

Quanto all'art. 3, comma 240, della legge n. 549 del 1995, la

relativa questione di legittimità costituzionale sarebbe

inammissibile, in quanto la norma è stata espressamente abrogata e,

per il tempo in cui è rimasta in vigore, non ha spiegato effetti,

quanto meno nella parte che prevedeva la devoluzione di somme al

Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato. Inoltre nella stessa

prospettazione del giudice a quo tale questione si presenterebbe come

non rilevante, oltre che infondata, in quanto, una volta stabilito

dalla legge, in maniera costituzionalmente corretta, l'obbligo

dell'utenza di sopportare la riduzione dell'agevolazione tariffaria

sino al 30 giugno 1996, sarebbe del tutto indifferente, ai fini del

giudizio a quo che gli importi affluiscano all'ENEL o al Fondo per

l'ammortamento dei titoli di Stato.

6. - Hanno spiegato intervento, con atti depositati oltre il

termine di venti giorni di cui all'art. 25, secondo comma, della

legge n. 87 del 1953 e all'art. 3 delle norme integrative per i

giudizi davanti alla Corte costituzionale, la signora Anna Ciaperoni,

attrice in un diverso giudizio pendente davanti al giudice di pace di

Roma, sospeso in attesa dell'esito del presente giudizio incidentale,

e l'Associazione Federconsumatori, intervenuta ad adiuvandum nello

stesso giudizio davanti al giudice di pace di Roma, concludendo nel

senso della irrilevanza e della manifesta infondatezza della

questione relativa all'art. 1 del decreto legge n. 473 del 1996

qualora la Corte "ritenga che la disposizione non incida, con

efficacia retroattiva, sul preesistente regime relativo alle c.d.

quote prezzo", ovvero nel senso della rilevanza e della fondatezza

nel caso contrario; nonché nel senso della irrilevanza e della

manifesta infondatezza della questione relativa all'art. 3, comma

240, della legge n. 549 del 1995.

7. - In prossimità dell'udienza ha depositato memoria l'ENEL,

chiedendo che si dichiari l'inammissibilità degli interventi delle

parti del giudizio davanti al giudice di pace di Roma, o in subordine

la loro irricevibilità per tardività, ovvero, sotto altro profilo,

la loro inammissibilità nella parte in cui tenterebbero di estendere

la questione a parametri non contemplati dal remittente. La memoria

contesta poi le tesi affermate negli atti di intervento, e conclude

insistendo per la dichiarazione di inammissibilità, e comunque di

infondatezza, delle questioni.

8. - Con ordinanza pronunciata all'udienza del 10 febbraio 1998 la

Corte ha dichiarato inammissibili gli interventi spiegati in giudizio

dalla signora Anna Ciaperoni e dalla Associazione Federconsumatori,

parti non già del giudizio a quo ma di un altro giudizio, pendente

davanti al giudice di pace di Roma, sospeso bensì in attesa della

decisione sulle presenti questioni, ma nel cui corso non sono state

sollevate, con ordinanza di rimessione a questa Corte, né le

questioni medesime, né altre aventi analogo oggetto. Considerato in diritto

1. - Il giudice a quo solleva questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 53 della Costituzione,

di due disposizioni: in primo luogo dell'art. 1 del decreto legge 13

settembre 1996, n. 473 (Disposizioni urgenti in materia di

trasparenza delle tariffe elettriche), convertito con modificazioni

dalla legge 14 novembre 1996, n. 577, più precisamente investito nel

solo comma 1, ai cui sensi "gli effetti delle disposizioni di cui ai

capitoli I e II del provvedimento CIP n. 32 del 23 maggio 1986

cessano a decorrere dal 30 giugno 1996"; in secondo luogo, dell'art.

3, comma 240, della legge 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure di

razionalizzazione della finanza pubblica) - abrogato dall'art. 1,

comma 3, del medesimo decreto legge n. 473 del 1996 - il cui primo

periodo, investito dalla censura, disponeva che "gli incrementi al

sovrapprezzo termico" (recte: le quote di prezzo) di cui al capitolo

II, punto 1, lettere A e B, del provvedimento CIPE (recte: CIP) n. 32

del 23 maggio 1986, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 121 del 27

maggio 1986, dopo che il CIPE avrà accertato l'avvenuto

conseguimento delle finalità dello stesso provvedimento, sono

riassegnati al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato.

Ad avviso dell'autorità remittente, la prima disposizione avrebbe

il contenuto e l'effetto di ridare vigore ed efficacia alle misure

tariffarie disposte con il citato provvedimento CIP del 23 maggio

1986, che introdusse le "quote di prezzo" a favore dell'ENEL, e con

ciò, essendosi esaurita - secondo la ricostruzione del giudice a quo

- con il 31 dicembre 1993 la funzione originaria di dette quote, di

compensazione del minore apporto del Tesoro al fondo di dotazione

dell'ENEL, avrebbe in sostanza disposto una prestazione retroattiva

simile ad una imposta, applicata alla sola "platea casuale" degli

utenti domestici di energia elettrica, con violazione del principio

di eguaglianza, e non correlata alla capacità contributiva dei

soggetti colpiti. La seconda disposizione, che verrebbe a spiegare

effetto per il periodo - successivo all'esaurimento della funzione

originaria delle dette quote, e anteriore alla sua abrogazione ex

nunc - dal 1 gennaio 1994 al 30 giugno 1996, avrebbe trasformato le

eccedenze delle quote di prezzo rispetto al conseguito obiettivo

originario in una imposta diretta a finalità generali di bilancio

dello Stato, a sua volta applicata alla sola "platea casuale" degli

utenti domestici di energia elettrica e non in ragione di una

capacità contributiva.

2. - In ordine alla prima delle questioni sollevate, non merita

accoglimento l'eccezione di inammissibilità per irrilevanza

formulata dalla difesa dell'ENEL.

Tale eccezione si fonda sul rilievo che il provvedimento CIP n. 32

del 23 maggio 1986, essendo privo di alcun termine finale di

efficacia, e non essendo stato mai annullato né revocato

dall'amministrazione, ha continuato a produrre effetto fino alla data

a decorrere dalla quale la legge ne ha disposto la cessazione, e

cioè fino al 30 giugno 1996: tanto più che, successivamente, l'art.

3, comma 7, della legge 14 novembre 1995, n. 481, non impugnato,

ribadì, a seguito della riforma del sistema e della creazione

dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas, che i provvedimenti

già adottati dal CIP in materia di energia elettrica "conservano

piena validità ed efficacia, salvo modifica o abrogazione disposta

dal Ministro, anche nell'atto di concessione, o dalla Autorità

competente". Pertanto, essendo l'ENEL tenuto ad applicare la tariffa

risultante dai provvedimenti del CIP, stante il regime di prezzi

amministrati allora vigente, non si potrebbe configurare alcun

indebito oggettivo nei confronti degli utenti, tale da fondare

l'azione di ripetizione esperita dagli attori nel giudizio a quo ai

cui fini risulterebbero dunque prive di rilevanza le questioni di

legittimità costituzionale sollevate.

La Corte osserva che il remittente fonda la propria ricostruzione

del quadro normativo sulla premessa, controversa e opinabile, ma

esplicitamente da esso accolta, secondo cui il provvedimento CIP n.

32 del 1986 avrebbe cessato di produrre effetto a seguito

dell'avvenuto e accertato conseguimento dell'obiettivo finanziario

cui - si assume - era finalizzato e vincolato, vale a dire con

l'avvenuta maturazione da parte dell'ENEL di ricavi lordi, a titolo

di quote di prezzo riscosse sia direttamente sia attraverso le altre

aziende distributrici di energia e la Cassa conguaglio per il settore

elettrico, pari a 6.200 miliardi, cioè alla cifra corrispondente ai

minori apporti al fondo di dotazione dell'ente derivanti

dall'applicazione dell'art. 18 della legge n. 41 del 1986. Per

conseguenza, secondo l'interpretazione del giudice a quo, l'unico

titolo giuridico che giustificherebbe, a posteriori, la avvenuta

riscossione delle quote prezzo dopo il 1 gennaio 1994, e impedirebbe

dunque di accogliere la domanda di ripetizione di quanto

indebitamente riscosso dall'ENEL, sarebbe appunto la norma dettata

dall'art. 1, comma 1, del decreto legge n. 473 del 1996, che,

disponendo la cessazione degli effetti del provvedimento CIP a far

tempo dal 30 giugno 1996, avrebbe implicitamente conferito,

retroattivamente, efficacia fino a tale data ad una imposizione

tariffaria, che si assume scaduta il 31 dicembre 1993.

La Corte non deve, ai fini dello scrutinio di ammissibilità della

questione, esaminare la fondatezza di tale ricostruzione del sistema

normativo: è sufficiente, per ritenerla ammissibile, osservare che

il remittente ha affermato la rilevanza della questione medesima, con

motivazione che non appare prima facie priva di ogni plausibilità

(cfr. sentenze n. 173 del 1994, n. 521 del 1995).

3. - La questione è tuttavia infondata.

Le quote prezzo furono introdotte, come si è visto, con il

provvedimento CIP n. 32 del 1986, senza scadenze temporali e senza

alcun diretto aggancio con un ammontare di ricavi esplicitamente

definito, tale che con il suo conseguimento potesse ritenersi

automaticamente cessata l'efficacia del provvedimento medesimo. Con

esso il CIP si limitò ad esercitare la potestà tariffaria allora di

sua spettanza, modificando le tariffe in vigore per le utenze

domestiche e precisamente riducendo, come prevedeva l'art. 17, comma

3, della legge n. 41 del 1986, le agevolazioni prima di allora

previste, con un provvedimento ritenuto necessario "anche per tener

conto dei minori introiti derivanti all'ENEL" dalla riduzione,

conseguente all'applicazione dell'art. 18 della stessa legge, degli

apporti al relativo fondo di dotazione.

Il provvedimento, come ritenne il giudice amministrativo, era

finalisticamente legato al conseguimento dell'obiettivo di

compensazione finanziaria dell'ENEL per tali minori apporti (e ciò

spiega - stante l'unicità della tariffa nel territorio nazionale -

il meccanismo del trasferimento a favore di questo ente anche delle

quote riscosse a carico degli utenti ai quali l'energia veniva

somministrata da aziende diverse dall'ENEL medesimo), e quindi era

destinato ad avere un effetto solo temporaneo. Tuttavia esso era e

resta un provvedimento operante sulle tariffe elettriche, espressione

della potestà tariffaria allora spettante al CIP, e non assume

dunque alcun carattere tributario, costituendo la tariffa, bensì, un

prezzo pubblico imposto in base alla legge, soggetto ai vincoli

dell'art. 23 della Costituzione (cfr. sentenza n. 72 del 1969), ma

non un'imposta, cui si applichino i precetti dell'art. 53 della

Costituzione, che valgono solo per la materia propriamente tributaria

(cfr. sentenza n. 311 del 1995).

Peraltro, mentre il carattere temporaneo, e vincolato allo

specifico fine, della misura tariffaria in questione venne, come si

è detto, affermato in sede giurisdizionale, nessun accertamento

definitivo ed univoco ha avuto luogo per quanto attiene al punto

controverso dei criteri con i quali dovesse valutarsi il

conseguimento dell'obiettivo finanziario connesso alla misura stessa,

e dunque del modo di determinare il momento a partire dal quale

dovesse ritenersi esaurito il fine ad essa assegnato. La

comunicazione effettuata in proposito dalla Cassa conguaglio con la

nota del 15 dicembre 1993 non aveva alcun valore di accertamento

amministrativo, ma era una semplice e neutra informazione su un dato

contabile, peraltro non controverso. Restavano invece controverse ed

incerte almeno due questioni: se l'obiettivo finanziario della misura

tariffaria dovesse ritenersi raggiunto con il conseguimento di un

ammontare di ricavi da quote prezzo pari, in termini monetari, ai

minori apporti al fondo di dotazione dell'ENEL, o invece solo con il

conseguimento di un ammontare di ricavi tale che, tenendo conto degli

oneri fiscali e finanziari gravanti sull'ENEL, desse luogo ad un

risultato equivalente in termini economici a quello che si sarebbe

avuto con gli apporti al fondo di dotazione non più effettuati; e

se, dopo le modifiche delle tariffe delle utenze domestiche,

intervenute con i provvedimenti CIP n. 45 del 19 dicembre 1990 e n.

15 del 14 dicembre 1993, adottati senza tenere alcun conto delle

quote prezzo e della loro specifica finalizzazione, potesse ancora

ritenersi attuale la specifica finalità finanziaria di dette quote,

o questa non dovesse invece ritenersi in qualche modo già

soddisfatta in virtù del calcolo economico che stava alla base delle

nuove tariffe.

In particolare, per quanto riguarda la prima questione, dibattuta

all'interno della stessa amministrazione statale, si contrapponevano

da un lato i due pareri del Consiglio di Stato in data 20 febbraio e

26 marzo 1996, favorevoli al calcolo "al lordo" dei ricavi (peraltro

in un contesto in cui non si discuteva della cessazione eventuale

della misura tariffaria, ma della destinazione dei relativi proventi

all'ENEL piuttosto che al Fondo per l'ammortamento dei titoli di

Stato, ai sensi dell'art. 3, comma 240, della legge n. 549 del 1995);

dall'altro lato l'opinione opposta, favorevole ad un calcolo "al

netto", in termini di equivalenza economica (sulle cui modalità

peraltro gravavano ulteriori incertezze, dovute alle difficoltà di

comparazione dei diversi elementi del rapporto), sostenuta dal

Governo e tradotta poi esplicitamente nelle disposizioni dell'art.

1, commi 2 e 3, del decreto legge n. 227 del 1996, non convertito in

legge, in applicazione dei quali la delibera del CIPE 9 maggio 1996

accertò il non ancora raggiunto conseguimento dell'obiettivo di

compensazione cui erano finalizzate le quote prezzo. Entrambe le

opinioni potevano, con almeno eguale fondamento, richiamarsi al

generico dettato dell'art. 17, comma 3, della legge n. 41 del 1986,

secondo cui il CIP avrebbe dovuto adottare i provvedimenti necessari

"anche per tener conto dei minori introiti" derivanti all'ENEL dalla

riduzione degli apporti al fondo di dotazione, senza che venissero

precisate le modalità di tale "tener conto".

Le due tesi convergevano peraltro nel ritenere comunque necessario

un espresso accertamento in via amministrativa, a cui avrebbe dovuto

fare seguito la cessazione della misura tariffaria o la devoluzione

all'erario dei proventi che risultassero eccedenti rispetto

all'obiettivo, una volta verificatone il conseguimento.

Il decreto-legge n. 473 del 1996, il cui art. 1 è stato censurato

in questa sede, è intervenuto dunque in una situazione di obiettiva

incertezza, discendente dalla genericità dei dettati legislativi e

dai dubbi nell'applicazione dei medesimi: quella situazione rilevata

dallo stesso Consiglio di Stato, che concludeva il secondo dei pareri

espressi in argomento rilevando che lo squilibrio finanziario

dell'ENEL, di cui si discuteva, "risulta sostanzialmente addebitabile

all'oscurità delle disposizioni di legge in materia ed

all'incertezza che si è riscontrata riguardo alle modalità della

loro corretta applicazione" (Sez. III, parere n. 353 del 26 marzo

1996).

Alla stregua di quanto si è detto, deve dunque ribadirsi che la

disposizione legislativa impugnata non impone retroattivamente una

prestazione di natura tributaria, bensì costituisce espressione del

potere tariffario già oggetto della disciplina di cui all'art. 17

della legge n. 41 del 1986, ed è diretta a risolvere, anche in via

sostanzialmente interpretativa, la situazione di incertezza circa la

durata nel tempo della misura tariffaria adottata nel 1986,

eliminando la necessità dell'accertamento amministrativo già

demandato al CIPE, e sancendo direttamente - con una scelta volta,

come si esprime la premessa del decreto-legge, ad assicurare "la

trasparenza dei meccanismi tariffari e la tutela degli utenti, senza

alterare gli equilibri finanziari del bilancio statale e delle

società operanti nel settore" - la cessazione degli effetti del

provvedimento CIP n. 32 del 1986 a decorrere dal 30 giugno 1996.

Nella sostanza, la norma impugnata, in continuità e in stretto

collegamento con l'originaria disposizione della legge n. 41 del

1986, e nell'esercizio della stessa potestà statale in materia di

tariffe elettriche, ha realizzato una non irragionevole composizione

degli interessi coinvolti nella materia, afferenti da un lato

all'ente erogatore dell'energia elettrica e al suo equilibrio

finanziario, dall'altro lato agli utenti dell'energia medesima.

La norma impugnata ha dunque bensì sganciato l'efficacia della

misura tariffaria in questione da un accertamento amministrativo in

termini di equivalenza matematica dei suoi risultati finanziari

rispetto all'originario obiettivo di compensazione dei minori apporti

al fondo di dotazione dell'ENEL - equivalenza matematica che peraltro

non risultava nemmeno dalla originaria disposizione dell'art. 17

della legge n. 41 del 1986 -, ma non per questo ha modificato la

natura esclusivamente tariffaria della misura, e della correlativa

prestazione imposta agli utenti. Non trattandosi, come si è detto,

di norma che imponga una prestazione di tipo tributario, risultano

prive di fondamento le censure volte a lamentare una violazione dei

principi di eguaglianza e di capacità contributiva nella

imposizione.

4. - La seconda questione, relativa all'art. 3, comma 240, della

legge n. 549 del 1995, è inammissibile per difetto di rilevanza.

La disposizione censurata, come si è detto nell'esposizione in

fatto, sopravvenne nel corso della complessa vicenda, quando era

incerto e controverso il momento in cui dovesse ritenersi raggiunto

l'obiettivo finanziario cui era collegata la modifica tariffaria

varata nel 1986. Essa attribuiva al CIPE il compito di procedere in

via amministrativa all'accertamento, stabilendo all'uopo un breve

termine. La contestuale previsione della devoluzione delle eccedenze

al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato non aveva il senso di

voler imprimere stabilmente una nuova destinazione ad introiti

tariffari. Poiché l'accertamento avrebbe potuto intervenire in un

momento successivo a quello nel quale l'obiettivo finanziario in

questione risultasse raggiunto, data l'accertabilità solo a

posteriori, in termini finanziari precisi, dell'entità degli

introiti (sul presupposto, evidentemente, che tale obiettivo non

fosse già, all'epoca - siamo alla fine del 1995 -, senz'altro

acquisito), la disposizione in esame introduceva un meccanismo che

consentisse di conservare gli effetti già esplicati dalla misura

tariffaria nei confronti degli utenti, privando però l'ENEL degli

introiti che fossero risultati eccedenti rispetto all'obiettivo di

compensazione finanziaria perseguito dal legislatore del 1986. Ciò

trova conferma nel successivo intervento legislativo del Governo,

attuato con il decreto legge n. 227 del 1996, non convertito in

legge, il quale, all'art. 1, comma 1, riformulava la disposizione

dell'art. 3, comma 240, della legge n. 549 del 1995, stabilendo

espressamente la cessazione degli effetti del provvedimento

tariffario a seguito dell'accertato conseguimento dell'obiettivo, e

la devoluzione all'erario della eventuale eccedenza delle quote già

riscosse al momento di tale accertamento.

Successivamente il Governo stesso cambiò soluzione, prima con

l'art. 1 del decreto legge n. 371 del 1996, anch'esso decaduto (ma i

cui effetti sono stati fatti salvi dall'art. 1, comma 2, della legge

14 novembre 1996, n. 577, di conversione del successivo decreto),

poi, nel medesimo senso, con l'art. 1 del decreto legge n. 473 del

1996, censurato in questa sede. Abbandonata la strada - rivelatasi di

incerto e difficile percorso - dell'accertamento in via

amministrativa, ad opera del CIPE, del conseguimento in termini

matematici dell'obiettivo finanziario connesso alla manovra

tariffaria in questione, si passò a fissare direttamente per legge

la data di cessazione dell'efficacia del provvedimento tariffario del

1986, prescindendo da un accertamento specifico sugli effetti

finanziari prodotti a quella data rispetto al bilancio dell'ENEL, e

quindi sganciando tale efficacia da una matematica corrispondenza con

determinati risultati finanziari nell'ambito di detto bilancio; di

conseguenza veniva meno il fondamento logico della prevista

devoluzione all'erario delle eccedenze di introiti rispetto

all'obiettivo, e per questo si stabilì l'abrogazione della

disposizione che prevedeva tale devoluzione.

L'abrogazione non comporta, in questo caso, come vorrebbe il

remittente, la conferma dell'efficacia della norma abrogata per il

tempo anteriore alla data dell'abrogazione: il venir meno dello

stesso presupposto della norma, consistente, come si è detto,

nell'accertamento amministrativo del conseguimento dell'obiettivo

della misura tariffaria, e nella devoluzione all'erario delle

eccedenze risultanti rispetto a tale obiettivo, definito in termini

finanziariamente precisi, faceva venir meno la stessa possibilità di

una siffatta devoluzione. Cadute la necessità e la previsione

dell'accertamento amministrativo, e sganciata la durata nel tempo

della misura tariffaria dal computo matematico dei suoi effetti

finanziari, non sarebbe stato e non sarebbe più possibile devolvere

all'erario alcunché. Deve pertanto ritenersi che, con l'abrogazione

disposta dall'art. 1, comma 3, del decreto legge n. 473 del 1996,

accompagnata dalle altre innovazioni normative di cui si è detto, la

disposizione in esame abbia perduto definitivamente e totalmente

efficacia, e non sia dunque in grado di spiegare alcun effetto

qualificatorio sui rapporti dedotti nel giudizio a quo e negli altri

analoghi giudizi in corso: onde la questione è priva di rilevanza.